周路路+許麗君

摘要：我國(guó)1989年《環(huán)境保護(hù)法》的立法目的已經(jīng)無(wú)法滿足環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求，而可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)理念作為環(huán)境立法的目的，已經(jīng)成為環(huán)境立法的國(guó)際化發(fā)展趨勢(shì)，無(wú)論從表述還是價(jià)值理念的追求上，我國(guó)環(huán)境立法的目的均有待完善。本文結(jié)合《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》簡(jiǎn)要論述我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》立法目的的演進(jìn)，以把握環(huán)境立法的發(fā)展脈絡(luò)和變化趨勢(shì)；從《環(huán)境保護(hù)法》第1條入手，以條文解讀為切入點(diǎn)具體分析文本四個(gè)方面的內(nèi)容，旨在廓清條文所涉及概念的內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)；立法目的；生態(tài)文明；可持續(xù)發(fā)展；法治

我國(guó)關(guān)于環(huán)境立法目的的討論由來(lái)已久，從1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)保法（試行）》）到1989年《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)保法》），再到目前提上全國(guó)人大立法日程的《環(huán)保法》的修改，有關(guān)修訂《環(huán)保法》的呼吁一直不斷。從《環(huán)保法（試行）》到《環(huán)保法修正案草案（二）》，環(huán)境立法目的的理論基礎(chǔ)發(fā)生了根本性改變。但是《環(huán)保法修正案草案（二）》中將“保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”改為“為保護(hù)和改善環(huán)境”，這種簡(jiǎn)化表述將引發(fā)對(duì)“環(huán)境”的重新理解。下文中，筆者將結(jié)合《環(huán)保法修正案草案（二）》的修改，對(duì)《環(huán)保法》第1條的文本內(nèi)容展開討論。

一般認(rèn)為，《環(huán)保法》第1條包含了四個(gè)方面的內(nèi)容：保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境；防治污染和其它公害；保障人體健康；促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展。筆者將對(duì)比《環(huán)保法修正案草案（二）》的對(duì)第1條的修改，對(duì)這四個(gè)方面分別進(jìn)行分析，以廓清作為《環(huán)保法》立法目的相關(guān)概念的基本內(nèi)涵，為進(jìn)一步探討《環(huán)保法》立法目的的理論深意奠定對(duì)話基礎(chǔ)。

一、保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境

“保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”確定了《環(huán)保法》的主要保護(hù)對(duì)象，即“生活環(huán)境”與“生態(tài)環(huán)境”，但以并列的形式出現(xiàn)的環(huán)境保護(hù)對(duì)象，兩者存在語(yǔ)義上的重復(fù)?！董h(huán)保法修正案草案（二）》將“保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”直接簡(jiǎn)化為“保護(hù)和改善環(huán)境”，在一定程度上解決了語(yǔ)義上重復(fù)的問(wèn)題，但同時(shí)也引發(fā)了對(duì)“環(huán)境”一詞的重新界定的問(wèn)題。

1.生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境的語(yǔ)義重復(fù)

環(huán)境是現(xiàn)代社會(huì)使用率頗高的詞語(yǔ)，一般將其定義為“環(huán)繞某一中心事物，并與之相對(duì)、相關(guān)的周圍事物”，“相對(duì)于中心事物來(lái)說(shuō)的，圍繞中心事物并對(duì)該事物產(chǎn)生某些影響的所有外界事物，統(tǒng)稱環(huán)境”。①中心不同、環(huán)境的含義和范圍也不一樣?！吧瞽h(huán)境”指以人的活動(dòng)為中心、與人類生活密切相關(guān)的周圍事物的總和，所以生活環(huán)境的核心是人，側(cè)重于強(qiáng)調(diào)與人類相關(guān)的生存環(huán)境狀況；而“生態(tài)環(huán)境”則指以圍繞自然為中心、與人類和生物生存和發(fā)展密切相關(guān)的，影響人類生活和生產(chǎn)活動(dòng)的各種自然力量的總和，生態(tài)環(huán)境強(qiáng)調(diào)環(huán)境內(nèi)部諸要素的互動(dòng)性，即一切環(huán)境范圍內(nèi)的全部生物、非生物間的互動(dòng)關(guān)聯(lián)性。生態(tài)系統(tǒng)包括人，人是人類生態(tài)系統(tǒng)的一個(gè)組成部分。筆者認(rèn)為，生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境語(yǔ)義上的重復(fù)性，根據(jù)利益平衡理論，極易導(dǎo)致環(huán)境立法目的雙重加強(qiáng)，即對(duì)人類“生活環(huán)境”進(jìn)行雙倍保護(hù)。因此，實(shí)踐中往往過(guò)度重視人類生活環(huán)境質(zhì)量的提高，而忽視生態(tài)環(huán)境中其他要素的保護(hù)后果。《環(huán)保法修正案草案（二）》將“保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”直接簡(jiǎn)化為“保護(hù)和改善環(huán)境”，解決了兩者語(yǔ)義上的重復(fù)問(wèn)題，但同時(shí)也帶來(lái)了新問(wèn)題，即對(duì)“環(huán)境”內(nèi)涵的重新界定。

2.“環(huán)境”的新認(rèn)識(shí)

“環(huán)境”的內(nèi)涵從簡(jiǎn)單的自然環(huán)境、物理環(huán)境發(fā)展到現(xiàn)代的社會(huì)環(huán)境、人文環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、原生環(huán)境、次生環(huán)境等具有豐富內(nèi)涵的綜合性環(huán)境概念?！碍h(huán)境”一般有廣義與狹義之分，廣義的環(huán)境側(cè)重于系統(tǒng)平衡的生態(tài)性概念，是一個(gè)眾多要素的綜合體，具有整體性、關(guān)聯(lián)性，往往以系統(tǒng)形式存在。狹義的環(huán)境僅指自然環(huán)境、物理環(huán)境、環(huán)境中的自然因素。筆者認(rèn)為，《環(huán)保法修正案草案（二）》中的“環(huán)境”應(yīng)做狹義理解，理由如下：第一，簡(jiǎn)化表達(dá)，避免了“生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境”語(yǔ)義重復(fù)的問(wèn)題，是立法技術(shù)的進(jìn)步。第二，廣義的“環(huán)境”概念，包含的層次太多，將所有環(huán)境均納入環(huán)境保護(hù)范圍，不具可能性。一方面，法律的保障功能是有限的，環(huán)境法的目的應(yīng)當(dāng)具有選擇性，因此不可避免的對(duì)所保護(hù)的法益有所側(cè)重，應(yīng)重點(diǎn)保護(hù)自然環(huán)境。另一方面，結(jié)合我國(guó)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)能力，對(duì)《環(huán)保法》保護(hù)對(duì)象范圍的擴(kuò)大，應(yīng)在能力范圍內(nèi)逐步推進(jìn)。第三，從法律條文表述的邏輯言，從環(huán)境到生態(tài)文明建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展的過(guò)渡，是從初級(jí)到高級(jí)、從特殊到普遍的過(guò)渡，屬于立法目的遞進(jìn)式發(fā)展，更符合邏輯。第四，從立法結(jié)構(gòu)上而言，保證法律整體統(tǒng)一性?！董h(huán)保法》第2條對(duì)“環(huán)境”作了法律上的特別界定，即“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體”，恰恰是對(duì)第1條環(huán)境立法目的的回應(yīng)，第2條的“環(huán)境”與第1條的“環(huán)境”在內(nèi)涵上應(yīng)具有邏輯上的一致性。

二、防治污染和其他公害

“防治污染和其它公害”是《環(huán)保法》解決環(huán)境問(wèn)題的著眼點(diǎn)與落腳點(diǎn)，“防”與“治”表達(dá)了解決環(huán)境問(wèn)題的手段要求，“污染與公害”是手段應(yīng)對(duì)的對(duì)象，即要求針對(duì)環(huán)境污染與公害積極采取事前預(yù)防與事后治理的手段措施。

1.“公害”的概念

環(huán)境法上的“公害”，強(qiáng)調(diào)人類活動(dòng)引起的損害在區(qū)域上的廣泛性和受害主體的不特定性，尤其包括“不特定多數(shù)人的生命、健康和財(cái)產(chǎn)的損害”。例如呂忠梅教授對(duì)“公害”的定義：“由于人類活動(dòng)導(dǎo)致的環(huán)境污染和環(huán)境破壞所產(chǎn)生的對(duì)不特定多數(shù)人的損害，通常稱之為公害。”②日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都將“由人類活動(dòng)引起的環(huán)境問(wèn)題”界定為公害，并排除環(huán)境自身變化導(dǎo)致的環(huán)境問(wèn)題。日本《公害對(duì)策基本法》，“由于工業(yè)或人類其他活動(dòng)所造成的相當(dāng)范圍的大氣污染、水質(zhì)污染、土壤污染、噪聲、振動(dòng)、地面沉降及惡臭，以致危害人體健康或者生活環(huán)境的現(xiàn)象”對(duì)“公害”定義，要求達(dá)到“相當(dāng)范圍”的程度要求以及“人體健康或者生活環(huán)境”的對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)。綜上，公害具有以下特性：人為性，即由人類活動(dòng)導(dǎo)致的，主要源自工業(yè)污染；危害對(duì)象是人與環(huán)境；以造成“不特定多數(shù)人”傷害為標(biāo)準(zhǔn)；造成危害范圍廣。但是，這種公害的定義存在一定的缺陷，未明確對(duì)“不特定物種”的侵害是否屬于公害范疇。環(huán)境保護(hù)的視野不能僅局限于保護(hù)人的利益，還應(yīng)當(dāng)將保護(hù)的范圍擴(kuò)充到其他物種，著眼于生態(tài)環(huán)境中諸要素的共同保護(hù)。

2.污染與其他公害

“防治污染與其他公害”包括三層含義：污染和公害都是防治的對(duì)象；污染屬于公害的一種；防治的對(duì)象是公害和可能造成公害的嚴(yán)重污染。因此，這種表述容易引起誤解，即《環(huán)保法》防治的污染是“可能導(dǎo)致公害的污染”，對(duì)危害輕微的污染不列入環(huán)境保護(hù)范圍。而污染具有漸變性，是量變積累和逐漸加深的過(guò)程，污染初期往往被忽視，直至污染態(tài)勢(shì)擴(kuò)大到嚴(yán)重破壞的程度，才會(huì)引起重視。污染與公害并不是一個(gè)概念，污染可能導(dǎo)致公害，但并不是所有的污染都是公害，所以應(yīng)當(dāng)將污染與公害加以區(qū)分，且無(wú)論是嚴(yán)重污染還是輕微污染，均應(yīng)被防治。我國(guó)《環(huán)保法》中并沒(méi)有明確的“公害”內(nèi)涵，只強(qiáng)調(diào)了作為公害典型的“污染”，因此無(wú)法確定“其他公害”的外延，具有模糊性，是立法的不足。筆者認(rèn)為，《環(huán)保法》應(yīng)對(duì)“公害”進(jìn)行的界定，明確給出與環(huán)?，F(xiàn)狀匹配的“公害”定義，“公害”的定義應(yīng)包含導(dǎo)致公害的緣由、公害的標(biāo)準(zhǔn)、公害的對(duì)象、公害的種類以及公害的范圍等基本要素，以掃除法律規(guī)定盲區(qū)，消除理解歧義，彌補(bǔ)立法不足。

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三、保障人體健康

《環(huán)保法》立法目的僅規(guī)定健康權(quán)一個(gè)方面，而對(duì)環(huán)境權(quán)的主要方面，即“過(guò)健康而富有成果的生活的權(quán)利”未予規(guī)定，進(jìn)而導(dǎo)致公民行使環(huán)境權(quán)時(shí)缺乏理論依據(jù)。筆者認(rèn)為，環(huán)境權(quán)作為一種基本人權(quán)，應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境法的立法目的。

第一，健康權(quán)從核心要素變成綜合性要素之一，在環(huán)境保護(hù)法語(yǔ)境下應(yīng)當(dāng)被環(huán)境權(quán)取代。理由是，保障健康權(quán)的現(xiàn)實(shí)緊迫性有所降低。日本1974年將《環(huán)保法》目的修改為：“鑒于防治公害對(duì)維護(hù)國(guó)民健康和文明生活有極大的重要性，為了明確企業(yè)和地方政府對(duì)防治公害的職責(zé)，確定基本的防治措施，以全面執(zhí)行防治公害的對(duì)策，達(dá)到變化國(guó)民健康和維護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的?！?1993年的日本環(huán)境《基本法》第4條規(guī)定“必須以健全經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)構(gòu)筑為宗旨，并且以充實(shí)的科學(xué)知識(shí)防止環(huán)境保全上的妨害于未然為宗旨，實(shí)現(xiàn)將因經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及其他活動(dòng)造成對(duì)環(huán)境的負(fù)荷減少到最低限度，其他有關(guān)環(huán)境保全的行動(dòng)有每個(gè)人在公平的分配負(fù)擔(dān)下自主且積極地實(shí)行，及維護(hù)健全豐惠的環(huán)境，又減少對(duì)環(huán)境的負(fù)荷”，直接將保障人體健康的目的刪除。保障人體健康由環(huán)境立法目的的核心地位演變成綜合考量因素之一，是人的環(huán)境地位、人與自然關(guān)系的認(rèn)識(shí)、可持續(xù)發(fā)展理念不斷深入、價(jià)值選擇多元化發(fā)展的必然結(jié)果。

第二，環(huán)境權(quán)更有利于公民環(huán)境權(quán)益的維護(hù)。一方面，現(xiàn)行《環(huán)保法》僅規(guī)定了公民環(huán)境保護(hù)義務(wù)，未規(guī)定具體公民環(huán)境權(quán)，使得公民參與環(huán)保監(jiān)管效果差、維權(quán)途徑少、環(huán)境公益訴訟進(jìn)展緩慢。如《環(huán)保法》第6條規(guī)定的“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”，對(duì)公民環(huán)境維權(quán)的法律幫助效果甚微。另一方面，環(huán)境權(quán)是一種綜合性權(quán)能，既能保障公民的健康權(quán)，又能維護(hù)公民的其他權(quán)益。環(huán)境權(quán)即公民、法人和其他組織等對(duì)其所處環(huán)境所享有的滿足其正常生產(chǎn)、生活之環(huán)境安全和環(huán)境舒適等需求的權(quán)利。環(huán)境權(quán)的權(quán)能包括對(duì)良好生態(tài)功能的保有權(quán)、享受權(quán)等實(shí)體性權(quán)能和環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境請(qǐng)求權(quán)等程序性權(quán)能。③所以，環(huán)境權(quán)表達(dá)的內(nèi)容，能更全面的保障公民權(quán)益。僅規(guī)定健康權(quán)，雖可以集中保障某一方面的權(quán)利，但從法律實(shí)施的整體效果而言，是無(wú)法保障公民行使其他權(quán)利的。

四、促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)

“社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”雖然在新時(shí)代被賦予新的內(nèi)涵，但無(wú)法掙脫“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的“人類中心主義”的陰影，造成我國(guó)環(huán)境立法目的二元論的現(xiàn)實(shí)困擾。

1.“社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”的內(nèi)涵指向

“社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”作為《環(huán)保法》的立法目的，通常被理解為1979年《環(huán)境法（試行）》中“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的概念轉(zhuǎn)化，兩者表達(dá)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵具有一致性，即環(huán)境保護(hù)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)?！吧鐣?huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”作為《環(huán)保法》的根本目的，實(shí)際是從立法層面上體現(xiàn)了“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”、“人類優(yōu)先”的思想，存在經(jīng)濟(jì)與環(huán)境分離之嫌。因此，極易導(dǎo)致“環(huán)境保護(hù)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段”、“環(huán)境保護(hù)只是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑選擇”、“《環(huán)保法》是工具法”等錯(cuò)誤觀念，進(jìn)而促使社會(huì)利益主體以“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”作為環(huán)境污染行為的擋箭牌，以《環(huán)保法》的根本目的是“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”作為抵制污染防治的借口和法律依據(jù)。④

2.二元論的現(xiàn)實(shí)困擾

我國(guó)目的二元論是基于對(duì)“促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”的解讀，認(rèn)為“環(huán)境法的目的是雙重的，不僅應(yīng)保護(hù)環(huán)境、維護(hù)人體健康，亦應(yīng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！蹦康亩撝笇?dǎo)下的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐，在處理“環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系”時(shí)，常常面對(duì)“孰優(yōu)孰劣”價(jià)值選擇難題，“把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)共同作為目的，是否存在誰(shuí)優(yōu)先的問(wèn)題，如果以經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先，勢(shì)必要犧牲環(huán)境；如果以保護(hù)環(huán)境優(yōu)先，又何必多此一舉，在環(huán)境保護(hù)之后加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的?！睂?shí)際上，二元目的論人為地割裂了環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，將兩者關(guān)系推入非此即彼的怪圈。筆者認(rèn)為，“促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”的表述，過(guò)于注重經(jīng)濟(jì)利益的考慮，直接后果就是忽視環(huán)境利益的維護(hù)。所以，兩者關(guān)系不能割裂開來(lái)。環(huán)境保護(hù)是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)永續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展又為環(huán)境保護(hù)提供保障，所以應(yīng)摒棄二元目的論將環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩者單獨(dú)割裂的主張，以尋求環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)永續(xù)發(fā)展為根本目的。

綜上所訴，筆者認(rèn)為可以將《環(huán)保法》第1條修改為“為保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，防治污染與其他公害，保障公民環(huán)境權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，以促進(jìn)和維持環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展之目的，制定本法。”

注釋：

①?gòu)堣魈?《環(huán)境與資源法學(xué)》.科學(xué)出版社，2007年版，第1頁(yè)。

②呂忠梅.《環(huán)境法原理》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年版，第9頁(yè)。

③江必新.《生態(tài)法治元論》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2013年第3期。

④參見(jiàn)張式軍.《環(huán)境立法目的的批判、解析與重構(gòu)》.《浙江學(xué)刊》，2011年第5期。

作者簡(jiǎn)介：

周路路，女，南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院2012級(jí)碩士研究生；

許麗君，女，南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院2012級(jí)碩士研究生。

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