楊挺 龔洪

近年來，基礎(chǔ)教育領(lǐng)域內(nèi)，法律糾紛頻發(fā)。分析諸多案件后，筆者發(fā)現(xiàn)，這些法律糾紛幾乎涉及教育的各方主體：學(xué)校、教師、學(xué)生、行政部門、社會等，具體表現(xiàn)為學(xué)生受教育權(quán)損害、校園人身傷害、招生考試徇私舞弊、拖欠教師工資及亂收費、教師人身傷害以及違法經(jīng)營侵占校園等。

分析成因并破解之，是依法治校必須面對的現(xiàn)實。

查找背后的原因

造成教育法律糾紛的原因，既有立法方面的宏觀原因，也有學(xué)校內(nèi)部管理體制等中觀原因，還有個體法律意識淡薄等微觀原因。

在立法方面，我國雖已制定頒布《教育法》《義務(wù)教育法》《教師法》和《義務(wù)教育法實施細則》等法律法規(guī)，但就整體而言，還沒有形成規(guī)范配套、要素完整、內(nèi)容全面的基礎(chǔ)教育法律法規(guī)體系。教育主體的權(quán)利與義務(wù)未能落到實處，落后于教育實踐的相關(guān)法律法規(guī)尚未及時修正。另外，各層級教育政策文件的不規(guī)范性，致使法律落實缺乏統(tǒng)一性，不能同時滿足程序正義和實體正義，導(dǎo)致依法治校的力度大打折扣。

在管理體制方面，許多學(xué)校的管理模式依然因循傳統(tǒng)的權(quán)力本位路徑，以行政命令方式進行管理，使管理權(quán)力擴大化、簡單化，無視教育規(guī)律，為追求管理效率甚至不惜超出法律允許的范圍，從而造成學(xué)校管理權(quán)力與個人權(quán)利的沖突，成為引發(fā)學(xué)校內(nèi)部糾紛的直接原因?！鹱?/p>

目前，我國中小學(xué)實行的是校長負責(zé)制，在治理尚不完善的情況下，極有可能出現(xiàn)“萬事皆由一人定”的情況。絕對的權(quán)力，是教育實踐活動中越權(quán)行為和濫用權(quán)力層出不窮的重要原因。而教師和學(xué)生的法治意識淡薄，對這些現(xiàn)象多采取聽之任之的態(tài)度，助長了學(xué)校超越教育法律法規(guī)許可范疇、擴大管理權(quán)能的風(fēng)氣。

在個體因素方面，通過剖析案例，我們發(fā)現(xiàn)，很多法律糾紛是社會人員到學(xué)校侮辱毆打師生，或是家長侮辱毆打老師而造成的人身傷害案件。原因之一，就是校長、師生法律知識匱乏，法治意識淡薄，當(dāng)自身權(quán)利受損時，無法拿起法律的武器來維護自己的權(quán)利。

尋找“防范機制”

教育法律糾紛的解決，不能僅僅停留于善后層面，最主要的還是把預(yù)防機制、約束機制和實質(zhì)性解決機制有效地結(jié)合起來，防范類似糾紛再次出現(xiàn)。

首先，從約束機制上落實和完善我國基礎(chǔ)教育辦學(xué)中的法律法規(guī)，構(gòu)建系統(tǒng)的教育法規(guī)體系

高效落實我國《教育法》《義務(wù)教育法》《教師法》和《義務(wù)教育法實施細則》等教育法律法規(guī)；確保教育法規(guī)有效實施，對無法律明文規(guī)定的采用“法律保留原則”，強化辦學(xué)中教育法律的監(jiān)督和制裁；針對教育管理法律方面的空白，應(yīng)加快教育立法，從根本上為解決教育糾紛提供全面的法律依據(jù)。

國家立法部門要著力制定明確的實施細則，完善教育法律法規(guī)的配套法規(guī)，滿足實體正義和程序正義的統(tǒng)一。對現(xiàn)行不符合教育發(fā)展的教育法律法規(guī)進行修訂，保證教育法規(guī)的可行性與操作性。

其次，從預(yù)防機制上，制定落實依法治校指標體系，建立健全辦學(xué)中的法律救濟制度

教育行政部門應(yīng)加快落實2012年11月22日印發(fā)的《全面推進依法治校實施綱要》，制定落實依法治校指標體系，“把依法治校的能力和成效作為評價學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)管理水平、治校水平的重要內(nèi)容”“教育部門要把更多精力放在對學(xué)校辦學(xué)活動合法性的監(jiān)管上，提高學(xué)校管理的法制化水平”“要建立和完善教師申訴、學(xué)生申訴制度”“建立教育領(lǐng)域公益性法律服務(wù)機制、學(xué)校安全事故依法調(diào)解制度”等。

同時，要建立健全辦學(xué)中的法律救濟制度。孟德斯鳩曾說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的經(jīng)驗。防止濫用權(quán)力的辦法，就是以權(quán)力約束權(quán)力?！苯處熀蛯W(xué)生在合法權(quán)利受到侵害時，運用的法律救濟渠道主要有教育糾紛調(diào)解制度、教育申訴制度、教育行政復(fù)議、教育行政訴訟和教育民事訴訟。只有建立健全和監(jiān)督好教育法律救濟制度的落實，才能為廣大師生提供可靠的法制保護環(huán)境和救濟渠道。

再次，從實質(zhì)性解決機制上，強化學(xué)校法制教育和管理機制建設(shè)

法治教育進課堂，應(yīng)注重學(xué)校法治文化建設(shè)。鄧小平曾高瞻遠矚地指出，法治教育要從娃娃抓起。依法治校，要把法治教育納入必修課。要依據(jù)學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律，不斷完善法治課程的內(nèi)容體系。通過法治課堂、法律實踐和模擬法庭等活動，使法治教育真正“接地氣”。

學(xué)校要重視法治文化建設(shè)。辦學(xué)中，我們常會遇到偶發(fā)性教育糾紛問題，但不是所有情形都能在法律中予以明確，只能在事發(fā)后被動地決定如何處理。而善好的法治文化，能有效地解決和避免這些問題。法治文化起作用后，生活于其中的每個成員都會相信法律，自覺或不自覺地受其規(guī)束，這種由文化構(gòu)建起來的行動具有極強的穩(wěn)定性。

拓寬社會和家長參與學(xué)校管理的渠道。目前，一些有條件的學(xué)校設(shè)置了“法制副校長”崗位，由學(xué)校內(nèi)部懂法的教育工作者擔(dān)任，或聘請公安、司法部門的主管兼任，并定期到學(xué)校進行法治教育教學(xué)工作。這種做法有兩點益處：一是把學(xué)校的法律責(zé)任落實到具體個人，強化了法律責(zé)任意識；二是由校外相關(guān)人員兼任法制副校長，可以推動社會參與學(xué)校管理，提高依法治校的實效。

家校良性互動是辦學(xué)的財富。如果家長經(jīng)常挑戰(zhàn)學(xué)校的權(quán)威，反對學(xué)校按照法律規(guī)定進行的各項管理制度的設(shè)置，或是通過監(jiān)督部門和其他外部權(quán)力機構(gòu)，間接地干擾辦學(xué)，都會對依法治校產(chǎn)生不良影響。因此，學(xué)校建立起良好的家校溝通機制，不僅可以讓家長、學(xué)校心力合一，而且可以由此變革學(xué)校內(nèi)部的管理機制，讓家長參與辦學(xué)，改變“校長一個人說了算”的管理弊端。

加強師德建設(shè)，注重法律權(quán)威和道德權(quán)威的有機結(jié)合。高水平的道德水準有利于法律信仰的實現(xiàn)。盡管學(xué)校法律糾紛屬于法律問題，但法律同道德密不可分。畢竟，法律規(guī)范守住的往往是道德底線，法律途徑是保障權(quán)利的最后一道壁壘。只有教育的法律權(quán)威和教育的道德權(quán)威互協(xié)互助，才能使依法辦學(xué)、依法治教的落實全面而有效。

參考文獻：

○注李曉燕，陳蔚.學(xué)校辦學(xué)法律糾紛現(xiàn)狀、成因與對策探討〔N〕.中國教育法制評論，2009.3

鏈接：法律規(guī)定的教師和校長權(quán)利有哪些

《中華人民共和國教師法》中對教師權(quán)利的規(guī)定：

第七條：教師享有下列權(quán)利：

（一）進行教育教學(xué)活動，開展教育教學(xué)改革和實驗；

（二）從事科學(xué)研究、學(xué)術(shù)交流，參加專業(yè)的學(xué)術(shù)團體，在學(xué)術(shù)活動中充分發(fā)表意見；

（三）指導(dǎo)學(xué)生的學(xué)習(xí)和發(fā)展，評定學(xué)生的品行和學(xué)業(yè)成績；

（四）按時獲取工資報酬，享受國家規(guī)定的福利待遇以及寒暑假期的帶薪休假；

（五）對學(xué)校教育教學(xué)、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教職工代表大會或者其他形式，參與學(xué)校的民主管理；

（六）參加進修或者其他方式的培訓(xùn)。

第十七條第一款：學(xué)校和其他教育機構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實行教師聘任制。教師的聘任應(yīng)當(dāng)遵循雙方地位平等的原則，由學(xué)校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。第二十條：國家機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和其他社會組織應(yīng)當(dāng)為教師的社會調(diào)查和社會實踐提供方便，給予協(xié)助。

第二十五條：教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高。建立正常晉級增薪制度，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。

第二十六條：中小學(xué)教師和職業(yè)學(xué)校教師享受教齡津貼和其他津貼，具體辦法由國務(wù)院教育行政部門會同有關(guān)部門制定。

第二十七條：地方各級人民政府對教師以及具有中專以上學(xué)歷的畢業(yè)生到少數(shù)民族地區(qū)和邊遠貧困地區(qū)從事教育教學(xué)工作的，應(yīng)當(dāng)予以補貼。

第二十八條：地方各級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門，對城市教師住房的建設(shè)、租賃、出售實行優(yōu)先、優(yōu)惠。

縣、鄉(xiāng)兩級人民政府應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村中小學(xué)教師解決住房提供方便。

第二十九條：教師的醫(yī)療同當(dāng)?shù)貒夜珓?wù)員享受同等的待遇；定期對教師進行身體健康檢查，并因地制宜安排教師進行休養(yǎng)。

醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對當(dāng)?shù)亟處煹尼t(yī)療提供方便。

第三十條：教師退休或者退職后，享受國家規(guī)定的退休或者退職待遇。

縣級以上地方人民政府可以適當(dāng)提高長期從事教育教學(xué)工作的中小學(xué)退休教師的退休金比例。

第三十一條：各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改善國家補助、集體支付工資的中小學(xué)教師的待遇，逐步做到在工資收入上與國家支付工資的教師同工同酬，具體辦法由地方各級人民政府根據(jù)本地區(qū)的實際情況規(guī)定。

第三十二條：社會力量所辦學(xué)校的教師的待遇，由舉辦者自行確定并予以保障。

第三十三條：教師在教育教學(xué)、培養(yǎng)人才、科學(xué)研究、教學(xué)改革、學(xué)校建設(shè)、社會服務(wù)、勤工儉學(xué)等方面成績優(yōu)異的，由所在學(xué)校予以表彰、獎勵。

國務(wù)院和地方各級人民政府及其有關(guān)部門對有突出貢獻的教師，應(yīng)當(dāng)予以表彰、獎勵。

對有重大貢獻的教師，依照國家有關(guān)規(guī)定授予榮譽稱號。

第三十四條：國家支持和鼓勵社會組織或者個人向依法成立的獎勵教師的基金組織捐助資金，對教師進行獎勵。

第三十五條：侮辱、毆打教師的，根據(jù)不同情況，分別給予行政處分或者行政處罰；造成損害的，責(zé)令賠償損失；情節(jié)嚴重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第三十六條：對依法提出申訴、控告、檢舉的教師進行打擊報復(fù)的，由其所在單位或者上級機關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴重的，可以根據(jù)具體情況給予行政處分。

國家工作人員對教師打擊報復(fù)構(gòu)成犯罪的，依照刑法第一百四十六條的規(guī)定追究刑事責(zé)任。

第三十八條：地方人民政府對違反本法規(guī)定，拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期改正。

違反國家財政制度、財務(wù)制度，挪用國家財政用于教育的經(jīng)費，嚴重妨礙教育教學(xué)工作，拖欠教師工資，損害教師合法權(quán)益的，由上級機關(guān)責(zé)令限期歸還被挪用的經(jīng)費，并對直接責(zé)任人員給予行政處分；情節(jié)嚴重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第三十九條：教師對學(xué)?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對學(xué)?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應(yīng)當(dāng)在接到申訴的三十日內(nèi)，作出處理。

教師認為當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其根據(jù)本法規(guī)定享有的權(quán)利的，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門提出申訴，同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)作出處理。

相關(guān)法律法規(guī)對校長權(quán)利的規(guī)定：

1.《中華人民共和國民辦教育促進法》：

第五條第二款：國家保障民辦學(xué)校舉辦者、校長、教職工和受教育者的合法權(quán)益。

第二十條第一款：學(xué)校理事會或者董事會由舉辦者或者其代表、校長、教職工代表等人員組成。其中三分之一以上的理事或者董事應(yīng)當(dāng)具有五年以上教育教學(xué)經(jīng)驗。

第二十二條：民辦學(xué)校的法定代表人由理事長、董事長或者校長擔(dān)任。

第二十四條：民辦學(xué)校校長負責(zé)學(xué)校的教育教學(xué)和行政管理工作，行使下列職權(quán)：

（一）執(zhí)行學(xué)校理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機構(gòu)的決定；

（二）實施發(fā)展規(guī)劃，擬訂年度工作計劃、財務(wù)預(yù)算和學(xué)校規(guī)章制度；

（三）聘任和解聘學(xué)校工作人員，實施獎懲；

（四）組織教育教學(xué)、科學(xué)研究活動，保證教育教學(xué)質(zhì)量；

（五）負責(zé)學(xué)校日常管理工作；

（六）學(xué)校理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機構(gòu)的其他授權(quán)。

2.《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》：

第二十一條第三款：具有法人資格的中外合作辦學(xué)機構(gòu)的法定代表人，由中外合作辦學(xué)者協(xié)商，在理事長、董事長或者校長中確定。

第二十二條第一款：中外合作辦學(xué)機構(gòu)的理事會、董事會或者聯(lián)合管理委員會由中外合作辦學(xué)者的代表、校長或者主要行政負責(zé)人、教職工代表等組成，其中1/3以上組成人員應(yīng)當(dāng)具有5年以上教育、教學(xué)經(jīng)驗。

第二十六條：中外合作辦學(xué)機構(gòu)的校長或者主要行政負責(zé)人行使下列職權(quán)：

（一）執(zhí)行理事會、董事會或者聯(lián)合管理委員會的決定；

（二）實施發(fā)展規(guī)劃，擬訂年度工作計劃、財務(wù)預(yù)算和規(guī)章制度；

（三）聘任和解聘工作人員、實施獎懲；

（四）組織教育教學(xué)、科學(xué)研究活動，保證教育教學(xué)質(zhì)量；

（五）負責(zé)日常管理工作；

（六）章程規(guī)定的其他職權(quán)。

3.《中小學(xué)校長培訓(xùn)規(guī)定》：

第五條：參加培訓(xùn)是中小學(xué)校長的權(quán)利和義務(wù)，新任校長必須取得“任職資格培訓(xùn)合格證書”，持證上崗。在職校長每五年必須接受國家規(guī)定時數(shù)的提高培訓(xùn)，并取得“提高培訓(xùn)合格證書”，作為繼續(xù)任職的必備條件。