王玉華

摘 要：近年來(lái)我國(guó)環(huán)境形勢(shì)日益嚴(yán)峻，環(huán)境事故頻發(fā)，環(huán)境群體性事件呈多發(fā)態(tài)勢(shì)。環(huán)境群體性事件不僅會(huì)威脅到社會(huì)的穩(wěn)定，造成政府公信力的下降，更有可能加劇社會(huì)的暴力化傾向，化解生態(tài)環(huán)境引發(fā)的群體性環(huán)境事件是我們面臨的重要課題。世界環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)表明，積極推進(jìn)公眾參與是解決環(huán)境群體性事件的重要方法。我國(guó)多發(fā)的環(huán)境群體性事件凸顯了公眾參與中存在諸多不足，文章從公眾參與的視角深入分析造成環(huán)境群體性事件的原因，有針對(duì)性地提出完善公眾參與、化解我國(guó)環(huán)境群體性事件的困局措施。

關(guān)鍵詞：公眾參與 環(huán)境群體性事件 環(huán)境保護(hù)

中圖分類號(hào)：F205

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2014）06-039-03

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，我國(guó)環(huán)境形勢(shì)日益嚴(yán)峻，環(huán)境壓力不斷增大，導(dǎo)致環(huán)境事故頻發(fā)，環(huán)境群體性事件呈多發(fā)態(tài)勢(shì)。造成環(huán)境群體性事件的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，但是公眾參與的缺失是重要導(dǎo)火索?；馍鷳B(tài)環(huán)境引發(fā)的群體性環(huán)境事件，成為環(huán)境保護(hù)工作面臨的重大挑戰(zhàn)。

一、環(huán)境群體性事件凸顯了我國(guó)公眾參與的不足

2012年，環(huán)保部原總工程師、中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)楊朝飛披露，自1996年來(lái)以來(lái)，由環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件一直以年均29%的速度增長(zhǎng)。其中由重金屬和?；肺廴疽l(fā)的群體性事件呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，個(gè)別事件還上升為暴力沖突，造成了十分惡劣的社會(huì)影響。環(huán)境群體性事件正不斷成為影響社會(huì)穩(wěn)定、制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大重要因素。環(huán)境群體性事件的頻發(fā)暴露出了我國(guó)環(huán)境保護(hù)中存在的諸多問(wèn)題，更凸顯了我國(guó)公眾參與的不足。

1.環(huán)境群體性事件凸顯了地方政府重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保。我國(guó)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的發(fā)展模式使得地方政府重視經(jīng)濟(jì)責(zé)任，輕視環(huán)境責(zé)任。目前，我國(guó)很多地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)脫致富的任務(wù)仍然繁重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是考核官員的主要指標(biāo)，而這種指標(biāo)又主要是以經(jīng)濟(jì)總量和增長(zhǎng)速度為核心的，一些地方政府甚至沿用傳統(tǒng)的“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一票否決制”的思維，把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政府的主要目標(biāo)。在這種情況下，地方政府很難遏制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖動(dòng)，對(duì)高資本投入、高資源消耗、高污染排放的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式有強(qiáng)烈的偏好，用高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)向土地、資源、環(huán)境要經(jīng)濟(jì)效益。相應(yīng)地把環(huán)境保護(hù)放到次要位置，甚至不惜犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求提高，當(dāng)公眾的環(huán)境訴求與政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)沖突的時(shí)候，政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展又千方百計(jì)維護(hù)經(jīng)濟(jì)投資，當(dāng)公眾環(huán)境訴求無(wú)法解決時(shí)，只能采取極端手段，造成了環(huán)境群體性事件的頻發(fā)。

2.環(huán)境群體性事件凸顯了我國(guó)公眾環(huán)境維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活質(zhì)量提高，人們已經(jīng)開(kāi)始逐步從基本的物質(zhì)生活需求向高質(zhì)量的生活質(zhì)量需求過(guò)渡。在保障基本生存權(quán)的同時(shí)，將清潔的水和空氣等環(huán)境要求也作為了基本的利益訴求。最近幾年頻頻爆發(fā)環(huán)境群體性事件的地區(qū)如廈門(mén)、大連、浙江、江蘇、成都、廣東等都是我國(guó)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、人們物質(zhì)生活水平比較高的地區(qū)，其關(guān)注焦點(diǎn)已經(jīng)從生存問(wèn)題轉(zhuǎn)到了生活質(zhì)量問(wèn)題，環(huán)境維權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng)。而由粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的嚴(yán)重的環(huán)境污染和破壞日益危害著人民群眾的身體健康，引發(fā)公眾普遍關(guān)心與擔(dān)憂，尤其是“癌癥村”現(xiàn)象令公眾十分恐懼，害怕遭到類似傷害。因此，一旦遇到可能造成污染的環(huán)境事件，公眾很容易產(chǎn)生抵觸情緒和抗議行動(dòng)，這是導(dǎo)致環(huán)境信訪和群體性事件增多的重要原因。

3.環(huán)境群體性事件凸顯了政府對(duì)公眾參與的忽視。2008年5月1日國(guó)務(wù)院《政府信息公開(kāi)條例》和環(huán)保部《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》的生效，原本給了環(huán)保團(tuán)體和公眾很大的希望，以為環(huán)境領(lǐng)域的參與式民主進(jìn)程迎來(lái)了春天。但是，現(xiàn)實(shí)中政府信息公開(kāi)的狀況令人非常失望。一些地方政府為了促成建設(shè)項(xiàng)目，推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，主觀上不愿意公開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)信息。社會(huì)公眾基本無(wú)從了解項(xiàng)目審批和建設(shè)的完整真實(shí)信息，經(jīng)常是偶然發(fā)現(xiàn)了項(xiàng)目“不合法”或“不合理”，而此時(shí)的項(xiàng)目，有的未作環(huán)境影響評(píng)價(jià)卻已違法開(kāi)工，有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)已在公眾參與不充分的情形下匆匆結(jié)束。如果沒(méi)有媒體的曝光，社會(huì)公眾基本無(wú)從了解，更別說(shuō)參與了。在環(huán)境群體性事件醞釀之際，公眾通過(guò)各種渠道發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目“不合法”或“不合理”的時(shí)候，相關(guān)的公眾會(huì)到政府部分反應(yīng)意見(jiàn)，表達(dá)關(guān)切和擔(dān)憂，對(duì)此政府本應(yīng)積極吸納公眾意見(jiàn)，深入群眾中去查明根本的原因，進(jìn)而為利益受損民眾的合理訴求找到可操作的解決途徑。而現(xiàn)實(shí)中，政府對(duì)日趨惡劣的環(huán)境問(wèn)題不予重視，拖延行動(dòng)甚至聽(tīng)之任之、不予回應(yīng)，沒(méi)有通過(guò)制度化的渠道對(duì)利益受損的民眾進(jìn)行補(bǔ)償，未對(duì)企業(yè)的排污和侵害行為進(jìn)行有效制止。結(jié)果，公眾的利益訴求無(wú)法得到回應(yīng)和根本解決的時(shí)候，只能采取集體對(duì)抗的極端方式奮起抗?fàn)帲Y(jié)果就釀成了嚴(yán)重的環(huán)境群體性事件。

4.環(huán)境群體性事件凸顯了環(huán)評(píng)公信力的缺失。我國(guó)高度重視環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，2002年出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，2006年國(guó)家環(huán)?？偩终桨l(fā)布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，這是中國(guó)環(huán)保領(lǐng)域第一部公眾參與的規(guī)范性文件。理論上講，除極個(gè)別未評(píng)先建項(xiàng)目外，目前全國(guó)所有開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目均開(kāi)展了環(huán)境影響評(píng)價(jià)，我們的環(huán)境應(yīng)該是安全的，尤其是預(yù)防和治理措施是到位的。但從我國(guó)頻發(fā)的環(huán)境群體性事件看，公眾經(jīng)常對(duì)環(huán)評(píng)的作用和結(jié)果是不完全信任的。究其原因，民意表達(dá)不暢是重要導(dǎo)火索，環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程不夠公開(kāi)，沒(méi)有廣泛發(fā)動(dòng)群眾參與其中，對(duì)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的環(huán)境影響和制定的預(yù)防措施沒(méi)有及時(shí)有效公之于眾。另一方面，不少地方的項(xiàng)目環(huán)評(píng)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)存在著走過(guò)場(chǎng)、流于形式的問(wèn)題。而一些環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和專家理解地方政府抓發(fā)展的迫切愿望，只要不會(huì)造成比較大的環(huán)境影響一般不會(huì)斷然否定項(xiàng)目建設(shè)，使得一些環(huán)評(píng)報(bào)告具有先天缺陷。而一些投資者在項(xiàng)目啟動(dòng)后對(duì)環(huán)評(píng)確定的防污治污措施沒(méi)有認(rèn)真落實(shí)，項(xiàng)目一啟動(dòng)就發(fā)生了污染，環(huán)評(píng)失去了應(yīng)有作用。另外，在項(xiàng)目建設(shè)中，還存在著環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與造假的嚴(yán)重問(wèn)題。以上種種原因，導(dǎo)致群眾對(duì)環(huán)評(píng)的結(jié)果不知曉、作用不認(rèn)可，環(huán)境影響評(píng)價(jià)缺乏公信力，導(dǎo)致了環(huán)境群體性事件的發(fā)生。endprint

二、我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)不足的原因

我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)的不足既有法律制度方面的原因，也有公眾參與方式的因素，更重要的是政府傳統(tǒng)管理模式的慣性思維使然。

1.地方政府片面追求GDP，忽視環(huán)境保護(hù)?？v觀近年來(lái)全國(guó)各地發(fā)生的環(huán)境群體性事件，其共同點(diǎn)是：發(fā)生嚴(yán)重污染的企業(yè)往往都是當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)，是地方政府的重要財(cái)政來(lái)源和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)力。而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)又是衡量政績(jī)的主要指標(biāo)，地方政府為了政績(jī)，片面追求GDP增長(zhǎng)，為招商引資不惜過(guò)度地付出環(huán)境代價(jià)。地方政府之所以不顧公眾的利益訴求，片面追求GDP的發(fā)展的深層次原因在于我國(guó)干部的政績(jī)考核體制。目前，我國(guó)對(duì)地方官員的考核主要是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要任期考核指標(biāo)的，基于此，相較于公眾的環(huán)境利益，地方官員必然優(yōu)先選擇GDP和稅收財(cái)源的增長(zhǎng)，從而導(dǎo)致他們?nèi)菀撞扇≈卦鲩L(zhǎng)、輕環(huán)保的污染保護(hù)主義行為，并與追求利潤(rùn)的企業(yè)家結(jié)成利益同盟。由于影響官員政績(jī)和政治前程的是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而不是環(huán)境保護(hù)，是有資本的企業(yè)家而不是分散的公眾，面對(duì)公眾的環(huán)境保護(hù)和環(huán)境利益訴求的時(shí)候，地方政府常常會(huì)出現(xiàn)立場(chǎng)性的偏差，會(huì)優(yōu)先保護(hù)企業(yè)，公眾免于環(huán)境污染以及因污染受害應(yīng)獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利不得不退居次要地位。政府成為某些利益團(tuán)體的代言人，喪失了作為調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾的仲裁者角色。在這種特定的環(huán)境下，政府對(duì)公眾參與采取有意無(wú)意的回避態(tài)度。更有甚者，一些地方政府直接充當(dāng)污染企業(yè)的“保護(hù)傘”，對(duì)公眾的意見(jiàn)和利益訴求完全漠視，或者采取敷衍的態(tài)度，在這種特定的環(huán)境下，民眾只能放棄制度化的渠道來(lái)解決問(wèn)題的方式，公民政治參與的無(wú)序化現(xiàn)象出現(xiàn)，就導(dǎo)致環(huán)境群體性事件爆發(fā)，這也使得公眾對(duì)政府的信任度日漸降低。

2.我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律制度不完善。我國(guó)《憲法》并沒(méi)有將環(huán)境權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利而加以確認(rèn)。現(xiàn)有的立法基本上都沒(méi)有直接、正面和系統(tǒng)地規(guī)定“環(huán)境公眾參與”，大多都是從間接的角度、側(cè)面和局部地涉及“環(huán)境公眾參與”。雖然有了若干關(guān)于公眾參與制度的法律規(guī)定，但是沒(méi)有形成環(huán)境知情信息、環(huán)境立法參與、行政參與、司法參與和權(quán)利救濟(jì)等各個(gè)方面法律邏輯體系。而且目前我國(guó)立法賦予政府的權(quán)力多于義務(wù)，缺乏對(duì)政府責(zé)任的明確規(guī)定，使得確立公眾參與制度的目的不能很好實(shí)現(xiàn)。而且，我國(guó)有限的公眾參與制度以末端參與為主，缺少源頭參與?！洞髿馕廴痉乐畏ā泛汀端廴痉乐畏ā分幸?guī)定：公眾有權(quán)對(duì)污染大氣、水環(huán)境的行為檢舉控告。而《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《環(huán)境保護(hù)行政許可聽(tīng)證暫行辦法》的規(guī)定，在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)前需要征求公眾意見(jiàn)。根據(jù)上述法律規(guī)定，可以看出我國(guó)公眾參與主要集中在行政過(guò)程中的兩個(gè)階段：已經(jīng)發(fā)生污染階段；已經(jīng)立項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目。環(huán)境保護(hù)公眾參與理應(yīng)貫穿于有關(guān)環(huán)境立法、司法、行政等活動(dòng)的過(guò)程中，但現(xiàn)實(shí)是公眾參與環(huán)保主要集中在行政過(guò)程的末端，缺少有關(guān)環(huán)境保護(hù)立法等源頭參與?？傮w而言，現(xiàn)行關(guān)于公眾參與的立法相對(duì)分散、較為片面并且法律位階低：從宏觀上看，缺乏對(duì)于公眾環(huán)境參與權(quán)等關(guān)鍵事項(xiàng)做出的明確的、直接的和系統(tǒng)性的規(guī)定；從微觀上看，僅對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與等個(gè)別事項(xiàng)進(jìn)行了散見(jiàn)的、間接的和局域性的規(guī)定。由此導(dǎo)致環(huán)境公眾參與的主體有限、方式單一和程度不深。

3.重要參與制度存在著執(zhí)行障礙。政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)下，會(huì)選擇性的執(zhí)行環(huán)境保護(hù)政策，導(dǎo)致一些重要參與制度存在執(zhí)行障礙。首先，環(huán)境信息公開(kāi)制度存在執(zhí)行障礙。為了保護(hù)公眾對(duì)環(huán)境信息的知悉權(quán)，《政府信息公開(kāi)條例》和《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》使公開(kāi)環(huán)境信息成為政府法定義務(wù)，并對(duì)公眾如何申請(qǐng)獲取信息做了程序上的規(guī)定。但是一些地方政府在涉及比較敏感的環(huán)境信息時(shí)，往往進(jìn)行有意無(wú)意的隱瞞，通過(guò)盡可能多的方式使信息公示從時(shí)間上和空間上都縮至最小范圍，避免使公眾知曉。其次，聽(tīng)證會(huì)制度執(zhí)行存在著流于形式的問(wèn)題。聽(tīng)證會(huì)制度是重要的公眾參與方式之一。聽(tīng)證流于形式同聽(tīng)證制度的優(yōu)越性發(fā)揮也是當(dāng)前的一個(gè)難以解決的矛盾。聽(tīng)證會(huì)的參與者往往沒(méi)有考慮到真正的公眾，只是在有限的范圍內(nèi)選擇有限公眾的形式主義，并不能真正反映民意，表面的公正的模式下很難照顧到利益直接相關(guān)群體。即使是公眾通過(guò)聽(tīng)證參與了環(huán)境決策，其對(duì)決策的實(shí)際影響力以及決策結(jié)果的利益相關(guān)度也是打著問(wèn)號(hào)的。最后，環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與存在造假問(wèn)題。環(huán)評(píng)在公眾參與部分的造假行為，在一定程度上加劇了公眾對(duì)政府的不信任感，使得質(zhì)疑、反對(duì)新建項(xiàng)目的群眾越來(lái)越多。

4.公眾環(huán)境救濟(jì)渠道不通暢。就目前而言，公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的救濟(jì)渠道主要有舉報(bào)、信訪和訴訟三種。大多數(shù)因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件中，相關(guān)利益群體并沒(méi)有在事情一開(kāi)始就采取極端的暴力手段來(lái)表達(dá)訴求，而是采取舉報(bào)投訴、選取代表上訪、向法院起訴等較為理性的方式來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益。比起司法救濟(jì)，行政救濟(jì)更直接、迅速、有效，而且對(duì)于公眾而言維權(quán)成本低，但舉報(bào)、信訪對(duì)部分企業(yè)、投資者具有一定的制約力，但對(duì)政府確定的重要規(guī)劃和重大項(xiàng)目等事項(xiàng)就失去了作用。司法訴訟本應(yīng)是最有效的方式，但我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度不健全，環(huán)保官司難打是社會(huì)公認(rèn)的問(wèn)題，原告起訴難、舉證難、法院審判難十分突出，司法救濟(jì)被大多數(shù)公眾棄之不用，這些做法使公眾離法定的維權(quán)渠道越走越遠(yuǎn)，不利于環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。有數(shù)據(jù)顯示，“十一五”期間，我國(guó)環(huán)境信訪30多萬(wàn)件、行政復(fù)議2614件、行政訴訟980件、刑事訴訟30件，通過(guò)司法訴訟渠道解決環(huán)境糾紛的不足1%。當(dāng)制度化的渠道無(wú)法得到及時(shí)有效的回應(yīng)，民眾一旦遇到政府決策事項(xiàng)，舉報(bào)和信訪遇到阻力時(shí)，群眾只有選擇集體抗?fàn)幓虿扇∵^(guò)激方式給政府施壓，以尋求解決路徑，這就引發(fā)了群體性事件。

5.我國(guó)環(huán)保NGO組織發(fā)展滯后。西方國(guó)家的環(huán)保NGO組織在環(huán)境保護(hù)和化解社會(huì)矛盾方面發(fā)揮了非常重要的作用，它們既可以充當(dāng)政府和民眾的橋梁，緩和矛盾，又有助于增強(qiáng)民眾參與的專業(yè)性，還能監(jiān)督政府和企業(yè)生態(tài)保護(hù)的自覺(jué)性。我國(guó)臺(tái)灣應(yīng)對(duì)環(huán)境抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)的重要經(jīng)驗(yàn)之一也是借力社會(huì)組織。一旦環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生，通過(guò)組織的力量使得環(huán)境事件通過(guò)協(xié)商對(duì)話方式得以解決，而不致發(fā)展成為群體性事件。由于我國(guó)的環(huán)保NGO組織起步較晚、數(shù)量很少且普遍缺乏政府引導(dǎo)，同時(shí)還受到資金、運(yùn)行體制等多方面的限制，因此發(fā)展滯后，使得政府與公眾之間溝通的橋梁與樞紐缺失。當(dāng)環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生時(shí)，政府與公眾之間就會(huì)產(chǎn)生直接、尖銳的矛盾沖突，最終釀成嚴(yán)重的環(huán)境群體性事件。endprint

三、完善公眾參與，破解環(huán)境群體性事件困局

從以上分析中可以看出，公眾參與不足是造成環(huán)境群體性事件的重要原因，因此我們必須改善公眾參與的狀況，化解預(yù)防環(huán)境群體性事件，破解我國(guó)環(huán)境群體性事件的困局，維護(hù)我國(guó)社會(huì)的和諧穩(wěn)定和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

1.切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，建設(shè)生態(tài)文明。環(huán)境群體性事件發(fā)生的根源在于高消耗、高排放的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)寫(xiě)入《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，進(jìn)一步明確提出了建設(shè)生態(tài)文明的新要求。要解決環(huán)境群體性事件，必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。要把粗放式增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧s式發(fā)展，把高耗能、高污染轉(zhuǎn)變?yōu)榈湍芎?、低污染，把高碳?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榈吞冀?jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)，從依靠資源消耗向依靠科技進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“原料和能源低投入—產(chǎn)品高產(chǎn)出—環(huán)境低污染”轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好、資源節(jié)約、人與自然和諧相處的生態(tài)文明。長(zhǎng)期以來(lái)官員考核中GDP的比重過(guò)大是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式難以轉(zhuǎn)變的原因之一。要真正轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是方式，建設(shè)生態(tài)文明，必須依靠制度的力量。黨的十八大三中全會(huì)又明確指出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。我們要以此為契機(jī)，探索有利于生態(tài)文明建設(shè)的干部考核制度、責(zé)任追究制度、源頭保護(hù)制度等，真正轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，建設(shè)生態(tài)文明，從根本上改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)不協(xié)調(diào)的狀況，減少環(huán)境沖突和群體性事件的發(fā)生。

2.完善公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律制度。要完善公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律制度從根本上來(lái)說(shuō)就要重塑立法指導(dǎo)思想，改變末端參與的模式?！稇椃ā窇?yīng)當(dāng)明確將環(huán)境權(quán)作為公民的基本權(quán)利之一，這樣作為其子權(quán)利的公眾參與權(quán)才有依托。其他的法律和法規(guī)才能對(duì)其做更詳細(xì)的規(guī)定。要積極利用當(dāng)下正在進(jìn)行《環(huán)境保護(hù)法》的修訂工作的契機(jī)，在環(huán)境保護(hù)基本法的層面，確立和明確環(huán)境公眾參與制度的應(yīng)有地位和關(guān)鍵性內(nèi)容，保證公眾參與貫穿于環(huán)境保護(hù)的始終，改變傳統(tǒng)的末端參與模式，鼓勵(lì)源頭參與，這既符合“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的環(huán)保政策，也有利于充分保證公眾的環(huán)境權(quán)利，降低公眾與政府之間矛盾激化的可能性，使群眾依法對(duì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行公眾參與，減少環(huán)境群體性事件的發(fā)生。等將來(lái)?xiàng)l件成熟，應(yīng)借鑒國(guó)際上公眾參與比較完善國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，制定專門(mén)的《環(huán)境公眾參與法》，確保公眾參與真正實(shí)現(xiàn)，保障公眾的環(huán)境權(quán)利。

3.確保公眾參與的重要制度執(zhí)行到位。在目前條件下，當(dāng)務(wù)之急是要確實(shí)保證公眾參與的重要制度要執(zhí)行到位。首先，保證環(huán)保信息公開(kāi)制度執(zhí)行到位。政府要加強(qiáng)信息公開(kāi)，為公眾參與提供基礎(chǔ)保障。政府一方面應(yīng)該完善環(huán)境信息披露制度，建立一套覆蓋環(huán)保行政許可各領(lǐng)域、各層次的環(huán)境信息披露體系，用更加具體的制度和更加可行的程序來(lái)保證公眾對(duì)環(huán)境事務(wù)的有效參與，充分利用各種媒體的力量，真實(shí)有效的發(fā)布相關(guān)及其，讓公眾能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地了解到自身周邊環(huán)境的變化，在污染項(xiàng)目引入的前期就可以及時(shí)地參與到政府決策中去，增加事前監(jiān)督的作用，避免污染企業(yè)和公眾之間的矛盾升級(jí)。其次，保證環(huán)境影響評(píng)價(jià)聽(tīng)證制度執(zhí)行到位。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)公眾參與聽(tīng)證有了明確的規(guī)定，但是由于對(duì)公眾參與的規(guī)定過(guò)于寬泛、模糊和可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致聽(tīng)證制度執(zhí)行偏差的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，出現(xiàn)了走過(guò)場(chǎng)、形式化等嚴(yán)重問(wèn)題。因此，政府應(yīng)嚴(yán)格按照法律制度的要求選擇聽(tīng)證代表，對(duì)聽(tīng)證的程序應(yīng)更為透明，聽(tīng)證的范圍應(yīng)該盡可能廣泛，同時(shí)要有相應(yīng)的懲罰措施。通過(guò)強(qiáng)化公民環(huán)保參與的實(shí)效性，來(lái)保證環(huán)境決策的科學(xué)化及合理化。最后，堅(jiān)決杜絕環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與造假。環(huán)境影響評(píng)價(jià)造假會(huì)影響公眾與政府的關(guān)系，是造成全體性環(huán)境事件的重要原因，更嚴(yán)重的后果是造成政府公信力的下降，因此要堅(jiān)決杜絕環(huán)境影響評(píng)價(jià)造假。對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與要堅(jiān)決按照法定程序嚴(yán)格執(zhí)行，公眾參與要公開(kāi)透明，接受社會(huì)的監(jiān)督，并且要加大造假違法的責(zé)任追究，提高違法成本。

4.暢通公眾環(huán)境救濟(jì)渠道。環(huán)境群體性事件的發(fā)生，其中大多都曾經(jīng)試圖通過(guò)法律的救濟(jì)途徑來(lái)解決，但是由于行政或司法的環(huán)境救濟(jì)渠道不通暢，導(dǎo)致最后事件以非法律、非理性的方式爆發(fā)。因此，保障公眾的環(huán)境救濟(jì)權(quán)也是保障公眾環(huán)保參與的重要內(nèi)容。當(dāng)前，要完善我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟制度賦予民眾就污染和破壞環(huán)境的行為提起訴訟的權(quán)利，一旦發(fā)生因環(huán)境權(quán)利受到侵害而引起糾紛事件，就可以按照既定的環(huán)境公益訴訟程序提起訴訟，這樣會(huì)最大程度上杜絕非法手段的使用，防范游行、堵路、圍攻現(xiàn)象的發(fā)生。建立環(huán)境公益訴訟制度，突破原有“直接受害人才有權(quán)利提起民事訴訟”的現(xiàn)行環(huán)境訴訟法律規(guī)定，最終形成任何公民都可以為了社會(huì)公共利益以自己的名義向國(guó)家司法機(jī)關(guān)提起訴訟的制度，暢通民眾參與環(huán)境保護(hù)的渠道。

5.發(fā)揮環(huán)境NGO的作用，架起民眾與政府溝通的橋梁。在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期及環(huán)境敏感期，要想有效解決環(huán)境群體性事件問(wèn)題，僅靠政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須要借助于社會(huì)組織的力量，尤其是具有民間身份的環(huán)境NGO。環(huán)境NGO組織在我國(guó)的環(huán)境保護(hù)中也發(fā)揮了積極作用，比如溫州市的民間環(huán)保組織在2013年3月份組織的“江湖大會(huì)”，對(duì)溫州的水環(huán)境形勢(shì)及保護(hù)進(jìn)行探討交流，并就此與政府進(jìn)行溝通，獲得了比較良好的社會(huì)效果。因此，我國(guó)應(yīng)加大鼓勵(lì)、扶植、發(fā)展和完善環(huán)保NGO的力度，擴(kuò)大群眾性環(huán)保組織活動(dòng)的空間，使它們?cè)诔珜?dǎo)節(jié)能減排，發(fā)動(dòng)公眾生態(tài)維護(hù)參與、表達(dá)民眾環(huán)保訴求、溝通民眾與政府和企業(yè)之間的環(huán)保交流起重要的紐帶作用，這可以降低環(huán)境群體性事件所產(chǎn)生的機(jī)率，對(duì)于從根本上解決環(huán)境群體性事件有著重要意義。

[基金項(xiàng)目：中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目，DL11BC02]

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（作者單位：東北林業(yè)大學(xué) 黑龍江哈爾濱 150040）

（責(zé)編：賈偉）endprint