毛新偉

摘 要：為了克服政府的不作為、慢作為，湖北省襄陽市樊城區(qū)成立了“馬上辦”辦公室，主要起著協(xié)調(diào)和督查的作用。這種制度安排有其特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)。其形成有著復(fù)雜的原因。

關(guān)鍵詞：政府 “馬上辦”辦公室 制度建立

中圖分類號(hào)：F243

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2014）06-058-02

2013年3月，湖北省襄陽市樊城區(qū)區(qū)委區(qū)政府決定，按照有場所、有人員、有制度等“八有”標(biāo)準(zhǔn)，在全區(qū)10個(gè)鎮(zhèn)（辦）、27個(gè)職能部門、155個(gè)村（居）全部成立“馬上辦”辦公室。一年多來，這些“馬上辦”辦公室共受理來訪、上級(jí)轉(zhuǎn)辦等1032件，辦結(jié)率100%，群眾滿意率達(dá)97%以上?！榜R上辦”辦公室的成立，有利于監(jiān)督政府機(jī)關(guān)及其工作人員依法履行職責(zé)，克服“惰政”，提高行政效率，有利于溝通政府與公民，保護(hù)公民及其他組織的合法權(quán)益，特別是改變有些政府機(jī)關(guān)存在的工作不用心、做事不認(rèn)真等拖沓懶散的作風(fēng)，提供了一條可行的途徑。

一、“馬上辦”辦公室的制度特點(diǎn)

1.崇尚服務(wù)行政的理念。服務(wù)行政是對統(tǒng)治行政、管理行政理念的揚(yáng)棄，是時(shí)代發(fā)展的必然要求。它強(qiáng)調(diào)，政府在治理公共事務(wù)的過程中，必須以人民群眾的利益為最高準(zhǔn)則，積極回應(yīng)人民群眾的要求，主動(dòng)維護(hù)公共利益。樊城區(qū)成立“馬上辦”辦公室，就是要糾正少數(shù)政府機(jī)關(guān)及其人員身上存在的慢作為、不作為等問題。依據(jù)“馬上辦”辦公室的有關(guān)制度設(shè)計(jì)，可以避免群眾盲目地在各個(gè)部門來回跑，并且在規(guī)定的時(shí)間點(diǎn)督查相關(guān)部門開展工作，大大地方便了人民群眾。同時(shí)，“馬上辦”辦公室并不只是就事論事，而是根據(jù)所受理的問題，去發(fā)現(xiàn)并處理與之相關(guān)的普遍性問題，詮釋了主動(dòng)回應(yīng)的行政精神。

2.體現(xiàn)了效率行政的潮流。效率行政要求更少的行政投入和更多的行政產(chǎn)出。其中，行政投入不僅包括一定的人力、物力和財(cái)力，也包括時(shí)間上的投入。從更深層次來看，一切行政投入最終都可以歸結(jié)為時(shí)間上的投入。然而，由于行政體制以及文化等各方面因素的影響，我國有些政府部門存在時(shí)間觀念差的問題。而樊城區(qū)則順應(yīng)效率行政的潮流，通過成立“馬上辦”辦公室，先后制定、出臺(tái)了《“馬上辦”工作職責(zé)》、《“馬上辦”信訪接待流程規(guī)范》等13項(xiàng)制度和工作規(guī)范，并明確三項(xiàng)內(nèi)容必須馬上辦：涉及行政審批項(xiàng)目和面向公共服務(wù)的事項(xiàng)，必須馬上辦；群眾向黨委、政府咨詢或合理訴求，必須馬上受理，及時(shí)落實(shí)；涉及重大民生問題，必須馬上辦，維護(hù)群眾利益。

3.強(qiáng)調(diào)精簡、整合機(jī)構(gòu)?！榜R上辦”辦公室受到了增加行政成本、浪費(fèi)公共財(cái)政的質(zhì)疑。但至少從機(jī)構(gòu)設(shè)置的角度看，“馬上辦”辦公室是強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)精簡的。這個(gè)辦公室是由原來的治庸辦、糾風(fēng)辦、優(yōu)化辦等六個(gè)機(jī)構(gòu)整合而成，實(shí)現(xiàn)了六合一的資源優(yōu)化。而且這個(gè)辦公室的工作人員主要是從紀(jì)委、作風(fēng)辦等抽出的人員，不新增人員和編制。同時(shí)，“馬上辦”辦公室也強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)的整合和配合，形成了一個(gè)三級(jí)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)：區(qū)級(jí)“馬上辦”辦公室主要負(fù)責(zé)督查中心工作的落實(shí)和重大項(xiàng)目的推進(jìn)；鎮(zhèn)、街道辦事處以及各職能部門的“馬上辦”辦公室主要負(fù)責(zé)本戰(zhàn)線、本轄區(qū)的工作落實(shí)以及民生保障；社區(qū)居委會(huì)的“馬上辦”辦公室負(fù)責(zé)把一些民生訴求解決在百姓家門口，三級(jí)網(wǎng)絡(luò)由區(qū)級(jí)“馬上辦”辦公室總調(diào)度、總督查。

4.突出協(xié)調(diào)、督查功能。根據(jù)“馬上辦”辦公室的一些制度和規(guī)定，可以看出，“馬上辦”辦公室本身不具備解決問題的職能，它主要是一個(gè)協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，就像醫(yī)院的“導(dǎo)醫(yī)臺(tái)”一樣，起一個(gè)接待、登記、分流的窗口作用，而且它還具備調(diào)度和督查的兩項(xiàng)功能。一方面，根據(jù)具體的辦事訴求，調(diào)度有關(guān)職能部門整合資源解決問題；另一方面督查具體的辦事單位高效辦事，限期辦結(jié)。這對于遏制部門間推卸責(zé)任，破解各職能部門各自為政的不利局面，都是有益的探索。

二、“馬上辦”辦公室的制度成因

1.官僚制本身的不足。因?yàn)椤皞鹘y(tǒng)官僚制是建立在法理權(quán)威基礎(chǔ)上的一種高度理性組織機(jī)構(gòu)的理想類型”{1}，所以目前包括我國在內(nèi)的絕大多數(shù)國家的政府機(jī)構(gòu)都是依據(jù)官僚制的原則和精神設(shè)置的。根據(jù)韋伯的說法，官僚制由于排除了非理性因素的干擾，因而可以達(dá)到效率的最大化。然而客觀的事實(shí)是，即使在最理想的狀態(tài)下，官僚制也未必能達(dá)到最高的效率。首先，官僚制強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的分工，這有利克服職責(zé)不清，減少職能交叉帶來的組織摩擦，但也導(dǎo)致缺乏有效的協(xié)調(diào)和配合，從而造成機(jī)構(gòu)合作中的行動(dòng)遲緩?fù)享?，而由于公共事?wù)趨于復(fù)雜化，政府機(jī)關(guān)在提供公共服務(wù)時(shí)，往往需要多機(jī)構(gòu)的合作。其次，官僚制強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的下級(jí)服從上級(jí)的單向責(zé)任機(jī)制。這種責(zé)任機(jī)制能保證組織的權(quán)威和要素在縱向上的統(tǒng)一。但也導(dǎo)致政府工作人員對外界環(huán)境，特別是對公民的合法要求反應(yīng)遲鈍。這些因素在客觀上造成了政府行動(dòng)緩慢，該馬上辦的事往往不能馬上辦。為了應(yīng)對各種壓力，原有的制度存在某種失效，就要求在政府體制內(nèi)設(shè)置某種制度或組織來彌補(bǔ)和補(bǔ)救。這是“馬上辦”辦公室成立的一個(gè)制度成因。

2.我國政府組織機(jī)構(gòu)特有的問題。我國政府組織機(jī)構(gòu)不僅有源自官僚制本身的問題，還有源自“官僚制發(fā)育不足”的問題。這是我國政府組織不同于一些西方國家成熟行政體制的地方，因而可以看作是我國政府組織特有的問題。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，由于政府職能轉(zhuǎn)變尚不完善，組織機(jī)構(gòu)的職能交叉、混亂的情況依然比較嚴(yán)重。同時(shí)，我國實(shí)行條塊結(jié)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，加上關(guān)系復(fù)雜等特殊國情，使得我國政府組織分工不清、多頭領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任紊亂的問題很突出。其次，我國行政文化中的“官本位”思想根深蒂固，政府工作人員易于在潛意識(shí)中將自己當(dāng)成了高高在上的“官老爺”，形成“門難進(jìn)、事難辦、話難聽”的衙門作風(fēng)。這兩點(diǎn)實(shí)際上與官僚制的理性精神相違背的，可以看作是我國政府組織官僚制發(fā)育不足的表現(xiàn)。而這種不足會(huì)從另一個(gè)層面引起政府的不作為、慢作為。從而在客觀上要求制度上創(chuàng)新和改革。“馬上辦”辦公室就是在這種要求下產(chǎn)生的。

3.協(xié)調(diào)制度的缺乏。一般而言，西方國家針對官僚制強(qiáng)調(diào)分工清晰卻乏于協(xié)調(diào)的事實(shí)，特別注意行政協(xié)助、行政協(xié)調(diào)制度的完善。在強(qiáng)調(diào)職能劃分清晰的同時(shí)，通過法律的形式對機(jī)構(gòu)之間的協(xié)助、協(xié)調(diào)作出明確規(guī)定，使各部門相互支持配合的責(zé)任和義務(wù)法定化。而我國經(jīng)過歷次機(jī)構(gòu)改革以后，雖然機(jī)構(gòu)職能的劃分方面取得了一定進(jìn)步，但在部門之間的協(xié)調(diào)配合方面尚缺乏明確的、法律化的制度和方法。這就使得政府在運(yùn)作過程中各自為政、缺少配合。即使有，也顯得隨意而不穩(wěn)定。更嚴(yán)重的是，在部門利益的驅(qū)動(dòng)下，一些部門甚至還相互抵制，嚴(yán)重破壞正常的行政秩序。這種協(xié)調(diào)制度的缺乏，使得一些本該快速解決的問題，由于各部門之間的踢皮球而白耗時(shí)日。在這種情況下，政府組織往往會(huì)由上級(jí)牽頭，成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來解決那些本應(yīng)由各部門之間協(xié)調(diào)合作的問題?！榜R上辦”辦公室就是這樣一類機(jī)構(gòu)。

4.運(yùn)動(dòng)式治理的一部分。以上談到了“馬上辦”辦公室產(chǎn)生的一些背景原因。但問題是，我國政府組織存在的這些問題一定非要成立“馬上辦”辦公室才可以解決嗎？不一定。事實(shí)上，我國政府組織所存在的這些問題，其他國家在一定程度上也存在。但他們更多是依靠制度建設(shè)等理性化治理來解決。而我國由于人治的文化、特殊的國情等因素，在解決此類問題時(shí)，更多的是依靠運(yùn)動(dòng)式治理。運(yùn)動(dòng)式治理就是政府針對某一特定問題采取的短期的、暴風(fēng)驟雨般的重點(diǎn)式的治理。運(yùn)動(dòng)式治理往往伴隨著臨時(shí)性組織的產(chǎn)生。而樊城區(qū)的“馬上辦”辦公室的成立，就是應(yīng)2011年全省范圍內(nèi)的“治庸問責(zé)”運(yùn)動(dòng)而興起的。

注釋：

{1}馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì).商務(wù)印書館，1997年版，第242頁

（作者單位：湖北文理學(xué)院 湖北襄陽 441053）

（責(zé)編：若佳）endprint