曹滬華,張誠一,張麗琴，劉紫葳，WEILER Leah，NELSON Cam

(1.渥太華大學(xué) 地理系，加拿大 渥太華，K1N 6N5；2.海南師范大學(xué) 校長辦公室，海南 ?？?571158)

21世紀(jì)上半葉，中國處于快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，其發(fā)展進(jìn)程面臨很多現(xiàn)實挑戰(zhàn)，其中之一體現(xiàn)為對城鎮(zhèn)弱勢群體權(quán)益保障的缺失。城鎮(zhèn)少數(shù)民族作為城鎮(zhèn)弱勢群體的一個重要部分，其參與城鎮(zhèn)發(fā)展與保障自身權(quán)益的意愿一直以來處在被忽略的位置。2012年，隨著國家新型城鎮(zhèn)化概念的提出，如何在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中切實加強(qiáng)對城鎮(zhèn)弱勢群體，尤其是城鎮(zhèn)少數(shù)民族基本權(quán)益的保障成為快速城鎮(zhèn)化工作的重點。公眾參與的地理信息系統(tǒng)(Public Participation GIS)如何在電子科技和地理信息技術(shù)高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會發(fā)揮PPGIS新媒介在應(yīng)對城鎮(zhèn)化挑戰(zhàn)，特別是應(yīng)對少數(shù)民族參與和融入過程中的挑戰(zhàn)的作用，值得探討與關(guān)注。

一、新型城鎮(zhèn)化及其面臨的挑戰(zhàn)

2011年，中國城鎮(zhèn)市化率首次突破50%，城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)業(yè)人口。在占總?cè)丝诓蛔阋话氲霓r(nóng)業(yè)人口中，只有40%的人完全從事農(nóng)業(yè)勞動，29.7%的農(nóng)業(yè)戶籍人口已經(jīng)居住在城鎮(zhèn)不再務(wù)農(nóng)。據(jù)預(yù)測，到2020年，中國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%。到2049年(建國100年)，中國城鎮(zhèn)化率或?qū)⑦_(dá)到75%。中國正以前所未有的速度進(jìn)入以城鎮(zhèn)社會為主的新成長階段，城鎮(zhèn)化成為推動中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的巨大引擎。2011年，中國戶籍城鎮(zhèn)化率為35%，較之50%的人口城鎮(zhèn)化率相差約15%，這一差距直觀地反映了在城鎮(zhèn)內(nèi)部或城鎮(zhèn)化動態(tài)發(fā)展進(jìn)程中的不公平，也反映了對產(chǎn)生這一不公平現(xiàn)象的以戶籍制度為基礎(chǔ)的居民福祉“雙軌制”改革的迫切需求。

城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展不僅表現(xiàn)為大量的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，或農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，更應(yīng)體現(xiàn)在實現(xiàn)城鎮(zhèn)(鄉(xiāng))格局、人口、產(chǎn)業(yè)等重組后的高效、公平、生態(tài)可持續(xù)以及人文關(guān)懷等。然而，快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生的一系列環(huán)境與社會問題，如城鄉(xiāng)收入差距拉大、城市(鎮(zhèn))生態(tài)環(huán)境惡化、城鎮(zhèn)弱勢群體權(quán)益保障缺失等，降低了城鎮(zhèn)化的效率。如何有效解決上述城鎮(zhèn)化過程中的“城市病”，成為城鎮(zhèn)發(fā)展的新課題。2012年，隨著中央“新型城鎮(zhèn)化”概念的提出，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入從“物”回歸到“人”的新局面。

(一)新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化是“以人為核心”的城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)資源集約利用、生態(tài)宜居格局、智慧城鄉(xiāng)管理、低碳消費模式的城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)以人口城鎮(zhèn)化為核心、以城市群為主體形態(tài)、以綜合承載能力為支撐、以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障,是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)：(1)遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。緊緊圍繞推動城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展，以人口城鎮(zhèn)化為核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不斷提升城鎮(zhèn)居民生活品質(zhì)；(2)以城市群為主體形態(tài)，即以大城市為依托、以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；(3)以綜合承載能力為支撐，即增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境對人口集聚的支撐作用，提升城市可持續(xù)發(fā)展能力；(4)以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，即營造有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境，以改革的紅利釋放發(fā)展的潛力。

2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》出臺，將新型城鎮(zhèn)化的理念與社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)結(jié)合起來。如計劃到2020年，實現(xiàn)農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育率99%。然而，不同于一般經(jīng)濟(jì)社會規(guī)劃，新型城鎮(zhèn)化涉及社會文明形態(tài)的變化(從經(jīng)濟(jì)層面到社會層面再到人文層面乃至自然環(huán)境)，是一個動態(tài)的、復(fù)雜的系統(tǒng)。新型城鎮(zhèn)化不僅要關(guān)注靜態(tài)的、有形的部分，更要注重強(qiáng)調(diào)動態(tài)的、無形的部分，切實做到“以人為核心”，以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，將城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的各方面看作一個整體來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)轉(zhuǎn)移和人口集聚的統(tǒng)一。

當(dāng)前的城鎮(zhèn)化評價多關(guān)注靜態(tài)的結(jié)果，相對忽略動態(tài)的過程評價；多關(guān)注城鎮(zhèn)(城鄉(xiāng))物理格局的優(yōu)化評價，相對忽略城鎮(zhèn)(城鄉(xiāng))內(nèi)部公平及居民福祉改善的評價。對新型城鎮(zhèn)化動態(tài)進(jìn)程的評價管理要求將城鎮(zhèn)化區(qū)域看作一個完整的社會生態(tài)系統(tǒng)，即從生態(tài)城鎮(zhèn)化(Eco-Urbanization)系統(tǒng)的角度進(jìn)行評價管理。生態(tài)城鎮(zhèn)化系統(tǒng)評價與管理(EAM，Eco-Urbanization Assessment and Management)*生態(tài)城鎮(zhèn)化系統(tǒng)評價與管理(Eco-Urbanization Assessment and Management)是生態(tài)系統(tǒng)評估管理(EAM, Ecosystem Assessment and Management)概念的發(fā)展與延伸。EAM于2003年由中加合作團(tuán)隊在加拿大國際發(fā)展署(Canadian International Development Agency, CIDA)資助的研究項目中首次提出，CIDA項目關(guān)注中國甘肅少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展。項目合作方有加拿大渥太華大學(xué)(曹滬華)，中國蘭州大學(xué)(李風(fēng)鳴)和西北民族大學(xué)(馬生全)。EAM發(fā)展至今，內(nèi)涵已經(jīng)豐富很多，并應(yīng)用于城市、區(qū)域、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、旅游等的發(fā)展評價與管理。EAM系統(tǒng)不僅僅是一個概念或框架，更是一種方法，一種集3S(GIS, GPS, RS)技術(shù)與智能模型方法于一體的評價與管理系統(tǒng)，可應(yīng)用于決策和早期預(yù)警。，強(qiáng)調(diào)突出“人文關(guān)懷”思想，以及社會經(jīng)濟(jì)文化因素與自然因素相耦合形成的社會生態(tài)系統(tǒng)在理解城市(鎮(zhèn))區(qū)域發(fā)展中的重要作用，從環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、管理(政府)、社區(qū)參與與福利、社會和諧等多角度綜合解讀城鎮(zhèn)化過程的可持續(xù)性[1]。其中，研究當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c及其對地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的意見是EAM進(jìn)行決策的重要依據(jù)之一。EAM應(yīng)用于城鎮(zhèn)化評估管理系統(tǒng)還表現(xiàn)為對人類(居民)福祉目標(biāo)的追求，即新型城鎮(zhèn)化過程不僅僅注重城鄉(xiāng)及城鎮(zhèn)物理格局的動態(tài)優(yōu)化，更注重關(guān)系城鄉(xiāng)居民生活福祉的優(yōu)化，涉及維持高質(zhì)量生活的基本物質(zhì)需求、健康、良好的社會關(guān)系、安全、以及選擇與行動的自由等方面(見圖1)。

圖1 新型城鎮(zhèn)化EAM概念模型圖*根據(jù)Millennium Ecosystem Assessment Report 2005中的Ecosystem驅(qū)動機(jī)制及目標(biāo)概念模型圖改編。

(二)新型城鎮(zhèn)化面臨的挑戰(zhàn)

中國的新型城鎮(zhèn)化機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。從城鎮(zhèn)快速發(fā)展的階段來看，新型城鎮(zhèn)化是可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源優(yōu)化為其發(fā)展提供雙重機(jī)遇。然而從其發(fā)展現(xiàn)狀而言，我國的城鎮(zhèn)化也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)發(fā)展結(jié)構(gòu)性失衡。社會不公等現(xiàn)象日益顯著，如居民收入差距拉大*基尼系數(shù)顯示自1980年末，中國公民之間的收入差距以大幅增長。這不僅存在于城鄉(xiāng)之間，也出現(xiàn)在社會各階層間，尤其是土著，少數(shù)民族和漢族之間。(見圖2)，城鎮(zhèn)弱勢群體權(quán)益保障缺失等。同時，由于戶籍制度的限制，我國存在嚴(yán)重的人口城鎮(zhèn)化與空間城鎮(zhèn)化不均衡發(fā)展，即人口城鎮(zhèn)化大大滯后于空間城市化。居民收入結(jié)構(gòu)調(diào)整是改善新型城鎮(zhèn)化過程中城鎮(zhèn)弱勢群體或城鎮(zhèn)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡的基礎(chǔ)；城鎮(zhèn)化發(fā)展的結(jié)構(gòu)調(diào)整，即城市(鎮(zhèn))結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及對中小城市和小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化傾斜是城市(鎮(zhèn))物理格局改善的政策引導(dǎo)，也是改善外部結(jié)構(gòu)性失衡和減少大城市城市病的重要舉措；城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)部失衡重點表現(xiàn)為居民福祉保障程度的差異，特別是基于“戶籍”門檻的居民和流動人口之間的福祉保障程度差異大，失衡多；城鎮(zhèn)弱勢群體融合性差則在少數(shù)族裔、流動人口等方面均有表現(xiàn)。

圖2 中國基尼系數(shù)圖

二、少數(shù)民族發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化

中國少數(shù)民族發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化關(guān)系密切。在中國，少數(shù)民族雖僅占總?cè)丝诘?%，但是超過1億人的人口分布在55個不同的民族，且地域廣闊，西部、北部地區(qū)，東部和中部地區(qū)都有大量分布。

近年來，城鎮(zhèn)少數(shù)民族人口增長呈現(xiàn)新趨勢：(1)其增長速度大于漢族人口，特別在20世紀(jì)90年代。2000—2010年，雖然這一差距逐漸縮小，但少數(shù)民族人口增長率仍然高于漢族人口(見圖3)；(2)少數(shù)民族城鎮(zhèn)化率低于國家平均水平，且這一差距逐漸拉大，1990年為近10個百分點，2000年為約13個百分點，到2010年拉大至17.43個百分點(見圖4)；(3)城鎮(zhèn)少數(shù)民族人口增長顯著。城鎮(zhèn)少數(shù)民族是城鎮(zhèn)弱勢群體之一，其發(fā)展具備民族成分越來越多，非戶籍少數(shù)民族人口逐漸多于戶籍少數(shù)民族人口，非民族地區(qū)城市的少數(shù)民族人口所占比例增大等特點。這表明少數(shù)民族在城鎮(zhèn)發(fā)展中的作用日益增強(qiáng)，特別從少數(shù)民族人口結(jié)構(gòu)及其規(guī)模角度而言。(4)少數(shù)民族聚居地區(qū)以中小城市和小城鎮(zhèn)為主，符合新型城鎮(zhèn)化傾斜發(fā)展的重點，特別在西部地區(qū)，這一特點可能引導(dǎo)其城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點集中在少數(shù)民族聚居區(qū)。

圖3 少數(shù)民族與漢族人口增長率比較圖

綜上所述，少數(shù)民族在新型城鎮(zhèn)化過程中的作用日益顯著。如何以及提供何種有效渠道，促進(jìn)少數(shù)民族的融合并發(fā)揮其參與城鎮(zhèn)化及社區(qū)建設(shè)動態(tài)過程的積極性，是新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該關(guān)注的重點之一。其中，在少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化過程中尊重少數(shù)民族信仰，保護(hù)少數(shù)民族文化；以及在非少數(shù)民族地區(qū)加強(qiáng)少數(shù)民族的參政議政，促進(jìn)少數(shù)民族的融合，均應(yīng)得到關(guān)注。這也是新型城鎮(zhèn)化“以人為核心”的重要體現(xiàn)。

圖4 少數(shù)民族城鎮(zhèn)化率與國家平均水平比較圖

三、PPGIS：新型公眾參與媒介

(一)PPGIS

表1 PPGIS與GIS之比較

在信息化和網(wǎng)絡(luò)化時代，電子參與(E-Participation)已經(jīng)成為重要的新媒介，PPGIS則是電子參與的重要方式之一。PPGIS基于GIS技術(shù)，圍繞公眾參與功能而發(fā)展。地理信息系統(tǒng)(Geographical Information System, GIS)*地理信息系統(tǒng)(GIS)是地理相關(guān)的空間數(shù)據(jù)采集、管理、分析、展示的系統(tǒng)，其重要特性是可將空間數(shù)據(jù)分層管理，可以直觀的地圖表現(xiàn)具有空間屬性的數(shù)據(jù)。GIS不僅為空間數(shù)據(jù)管理與分析提供了新的技術(shù)方法而且為社會科學(xué)研究提供了新思路。始于20世紀(jì)60年代，是集硬件、軟件、數(shù)據(jù)為一體的捕捉、管理、分析和展示地理相關(guān)信息的系統(tǒng)。PPGIS概念于1996年提出，在參與式地理信息系統(tǒng)(PGIS)的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步發(fā)展，集需求驅(qū)動、用戶友好、應(yīng)用與地理空間技術(shù)于一體，近十年來在土地規(guī)劃、環(huán)境評價、城市規(guī)劃等領(lǐng)域的應(yīng)用相對較多。PPGIS是一個跨學(xué)科的研究，是社區(qū)發(fā)展、環(huán)境等有效的管理工具，注重價值公平、社會倫理、生態(tài)可持續(xù)、公平分配等。PPGIS發(fā)展依賴于GIS技術(shù)，以公眾參與為核心，是弱勢群體參與決策的有效工具。

PPGIS的組成要素包括數(shù)據(jù)、軟件、方法/機(jī)制、材料和工具；連接要素包括數(shù)據(jù)等的可獲取性和過程的可參與性；其應(yīng)用與效果受文化、社會政治、制度、技術(shù)等因素的影響(見圖5)。

圖5 PPGIS概念模型圖[3]

PPGIS強(qiáng)調(diào)聚焦“弱勢群體”，提供了針對弱勢群體更為有效的信息采集的空間決策民主過程，也是使得社區(qū)傳統(tǒng)與文化知識得到認(rèn)同的有效工具。PPGIS的目標(biāo)是改善弱勢群體參與決策的狀況，即使弱勢群體能夠充分參與決策過程并對結(jié)果產(chǎn)生決定性的影響。

從PPGIS提出至今，有關(guān)PPGIS在精明增長與社區(qū)及土地利用規(guī)劃[4]、房屋征用與修復(fù)、自然資源管理與規(guī)劃[5]、土著區(qū)保護(hù)[6]、海岸帶管理[7]、生態(tài)評估[8-9]、空間經(jīng)濟(jì)價值評估[10]、預(yù)防犯罪等方面的應(yīng)用已有很多非常成功的案例。其實踐也從最初的社區(qū)參與工具發(fā)展為注重社會科學(xué)的滲透與人文思想的融入，特別是在PPGIS過程中注重社會公平、文化保護(hù)、生活福祉等。

(二)PPGIS與少數(shù)民族參與

PPGIS聚焦弱勢群體的特點決定了其可在促進(jìn)城鎮(zhèn)少數(shù)民族融合，提高少數(shù)民族參與新型城鎮(zhèn)化及社區(qū)建設(shè)決策過程中發(fā)揮不可替代的作用。作為溝通少數(shù)民族與政府決策、多數(shù)決策之間的橋梁，在實踐過程中需要考慮針對不同地理背景、不同硬件環(huán)境(互聯(lián)網(wǎng)硬件設(shè)施環(huán)境、GIS環(huán)境等)、不同軟件環(huán)境(如公眾的知識水平，參與PPGIS的可行性(制度或政策約束、民族關(guān)系約束)等)、不同地區(qū)的民族融合程度(少數(shù)民族流動人口聚居地區(qū)、少數(shù)民族聚居地區(qū)等)采取不同的PPGIS系統(tǒng)設(shè)計和信息傳輸模式，不拘泥于單一的模式，采用多種模式交互使用，比如可采用網(wǎng)絡(luò)GIS和傳統(tǒng)的實地參與的GIS相結(jié)合的模式，弱化硬件設(shè)施不足的制約；可采取基于社區(qū)的GIS(community-based (in house) GIS)，大學(xué)或科研機(jī)構(gòu)與社會合作的GIS(university/research institute-community partnerships)，地圖室(map rooms)，網(wǎng)絡(luò)地圖服務(wù)器(internet map servers)等多種模式。

(三)PPGIS發(fā)展

PPGIS作為弱勢群體參與決策過程的新媒介，其效用得到了很多實踐案例的佐證，不僅在學(xué)術(shù)討論，而且在社區(qū)發(fā)展規(guī)劃中。其應(yīng)用和發(fā)展體現(xiàn)在以下方面。

1. PPGIS與社會地理背景

發(fā)達(dá)地區(qū)，比如城市和工業(yè)化地區(qū)的PPGIS多基于互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展；而落后地區(qū)，比如部分小城鎮(zhèn)或農(nóng)村地區(qū)，互聯(lián)網(wǎng)的使用并不十分普及，這種情況下PPGIS則需結(jié)合常規(guī)的實地參與方法與地理信息技術(shù)。因此，PPGIS采用的模式需要因地制宜，結(jié)合地區(qū)實際軟硬件環(huán)境以及公眾自身的知識水平等，設(shè)計或采用適合的模式。

2. 提高公眾參與率及空間決策的民主化程度

經(jīng)驗表明，公眾參與率是PPGIS實踐過程中值得關(guān)注也必須關(guān)注的重點，一則因為公眾參與率直接決定PPGIS本身的效率，二則因為公眾參與率本身也是PPGIS是否能夠推廣的關(guān)鍵決定因素之一。PPGIS設(shè)計的初衷是為弱勢群體參與決策過程提供良好的工具，但其本身未有考慮公共部門或部門改良的禁錮以及公共政策或制度對弱勢群體的限制[9]，因此在公眾參與率方面會受到考驗。提高PPGIS實施過程中的公眾參與率即意味著提高弱勢群體的話語權(quán)，充分體現(xiàn)其參與決策過程的意愿并提高其程度，借此促進(jìn)空間決策的民主化程度。

3. 評估PPGIS的效率

PPGIS實施的效率評估是一項長期的監(jiān)測和反饋系統(tǒng)過程，也是PPGIS實踐和研究需要持續(xù)關(guān)注的[11]。PPGIS效率不僅受公眾參與率的影響，而且受空間數(shù)據(jù)質(zhì)量[12]、公眾知識水平、社會政治制度等因素的影響，對其評估因此不僅僅是PPGIS監(jiān)測自身的問題，更是對其影響因素綜合評定和改良的過程。

四、結(jié)論

PPGIS是近年來發(fā)展迅速的關(guān)注弱勢群體參與決策過程的管理工具，其應(yīng)用從土地利用規(guī)劃、城市精明增長、資源可持續(xù)管理到住房規(guī)劃與重建、環(huán)境規(guī)劃、犯罪預(yù)防等，涉及很多領(lǐng)域，在中國新型城鎮(zhèn)化過程中能夠也應(yīng)該成為城市(鎮(zhèn))以及農(nóng)村地區(qū)居民參與決策的有效媒介，特別是在促進(jìn)城鎮(zhèn)少數(shù)民族參與新型城鎮(zhèn)化決策方面。雖然PPGIS的有效實施需要多方面利益主體的配合、硬件設(shè)施的建設(shè)等，但在社會可持續(xù)的共同目標(biāo)下，從新型城鎮(zhèn)化的長遠(yuǎn)利益而言，對PPGIS的投入將是高收益的。在PPGIS實踐過程中需持續(xù)關(guān)注公眾參與的程度，采取有效的激勵機(jī)制，使其不斷提高，并注重監(jiān)測與反饋PPGIS實施的效率，若此才能真正發(fā)揮PPGIS這一新媒介的高效性。

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