潘啟云

(中共云南省委黨校 省情研究所, 云南 昆明 650111)

城鎮(zhèn)化是由以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城鎮(zhèn)社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過(guò)程。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率每年平均以1%的速度增長(zhǎng)，從1978年17.92%，快速增長(zhǎng)到2013年的53.7%，城鎮(zhèn)化成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要引擎，探究推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制成為專家學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題?；诓煌难芯恳暯?，學(xué)界對(duì)城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制提出不同的觀點(diǎn)。周一星通過(guò)探討城市化與國(guó)民生產(chǎn)總值關(guān)系的規(guī)律性，認(rèn)為工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿1]?？焖俪擎?zhèn)化導(dǎo)致制度障礙問(wèn)題凸顯，建立制度保障體系被納入城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制的研究視野。葉裕民認(rèn)為，土地制度、戶籍制度和社會(huì)保障制度構(gòu)成推動(dòng)城鎮(zhèn)化的制度支撐[2]。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的逐步建立，我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程越來(lái)越表現(xiàn)為政府、企業(yè)、個(gè)人三者共同作用。因此，寧越敏就提出了“三元”城鎮(zhèn)化動(dòng)因說(shuō)，主張以多元城鎮(zhèn)化動(dòng)力代替以往單一的或者二元的城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制[3]。新型城鎮(zhèn)化理念促進(jìn)了城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制的差異性研究，目前從多元化的視角研究城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制已被學(xué)界廣泛接受。云南邊疆、民族、山區(qū)、欠發(fā)達(dá)的省情導(dǎo)致其城鎮(zhèn)化發(fā)展的區(qū)域差異性，加快云南新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，需要依據(jù)發(fā)展條件、資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢(shì)等現(xiàn)狀從產(chǎn)業(yè)支撐體系、體制機(jī)制保障、城鎮(zhèn)化空間布局等多維度構(gòu)建城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制，探索“農(nóng)民進(jìn)城、城鎮(zhèn)上山”的城鎮(zhèn)化路徑，增添加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的動(dòng)力和活力。

一、發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化

非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化的基本動(dòng)力，由于歷史發(fā)展、自然條件等原因，云南是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，在國(guó)民生產(chǎn)總值中第一產(chǎn)業(yè)所占比重較高，二、三次所占比重較低，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后成為制約云南城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要因素。改革開(kāi)放以來(lái)云南三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)與城鎮(zhèn)化率變化如圖1所示。

數(shù)據(jù)來(lái)源：《新中國(guó)六十年統(tǒng)計(jì)資料匯編1949—2008》和云南省歷年統(tǒng)計(jì)公報(bào)；1985、1995年的城鎮(zhèn)化率數(shù)值為評(píng)估數(shù)。

圖1可以看出，第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)占GDP總值從1978年的42.66 %下降至2012年的16.04 %，第二產(chǎn)業(yè)工業(yè)占GDP總值從1978年的39.94%上升至2012年的42.86 %，基本在40%左右徘徊，第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)占GDP總值從1978年的17.39 %上升至2012年的41.1 %，升幅最大。云南的城鎮(zhèn)化率從1978年的12.15 %，上升至2012年的36.8%，表明云南城鎮(zhèn)化率的變化與第二、三產(chǎn)業(yè)的演進(jìn)呈正相關(guān)關(guān)系，第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重與城鎮(zhèn)化率上升折線圖偏離率最低，這說(shuō)明第三產(chǎn)業(yè)對(duì)城鎮(zhèn)化率貢獻(xiàn)最大，第二產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率次之，而第一產(chǎn)業(yè)所占GDP比例與城鎮(zhèn)率變化呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，即農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重逐步下降，城鎮(zhèn)化率逐漸上升。因此，構(gòu)建云南城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐體系，要大力發(fā)展旅游、邊貿(mào)、文化等特色優(yōu)勢(shì)第三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)多輪驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)化。

發(fā)展生態(tài)旅游，促進(jìn)就地城鎮(zhèn)化。依托特色的民族文化和奇麗的自然景觀，挖掘開(kāi)發(fā)特色景區(qū)景點(diǎn)，發(fā)展歷史文化旅游和生態(tài)觀光旅游，拉長(zhǎng)景區(qū)開(kāi)發(fā)、市政建設(shè)、道路交通、生態(tài)環(huán)保以及餐飲住宿、娛樂(lè)休閑、購(gòu)物體驗(yàn)、會(huì)展演出等旅游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)鏈條，創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引農(nóng)村人口向旅游城鎮(zhèn)集聚，實(shí)現(xiàn)就地非農(nóng)就業(yè)。借助旅游業(yè)發(fā)展，政府主導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)雙管齊下，公益投入和招商引資相互促進(jìn)，改善城鎮(zhèn)硬件設(shè)施條件。按照旅游業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的高標(biāo)準(zhǔn)要求，加大對(duì)歷史文化景觀、自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度，加強(qiáng)水土保持，限制高污染高排放高能耗產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育綠色低碳產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)居民生態(tài)意識(shí)，提升人文素養(yǎng)，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，提升城鎮(zhèn)化品質(zhì)。云南是民族文化大省，各族人民在長(zhǎng)期的生產(chǎn)生活實(shí)踐中創(chuàng)造了璀璨的民族文化，呈現(xiàn)出多民族聚居、多宗教并存、多元文化交融的特征，堪稱民族文化的寶庫(kù)。順應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代潮流，發(fā)展以民族文化為主導(dǎo)的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，以特色文化資源的市場(chǎng)化與資本化進(jìn)程驅(qū)動(dòng)特色文化城鎮(zhèn)的形成。利用傳統(tǒng)文化資源，組合不同文化元素，實(shí)現(xiàn)人口、資源、環(huán)境、生態(tài)和文化的相互融合，建設(shè)一批特色鮮明、創(chuàng)新能力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)鏈完整、規(guī)模效應(yīng)明顯的民族文化產(chǎn)業(yè)基地。發(fā)揮文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)在激活城鄉(xiāng)文化要素、刺激消費(fèi)需求、轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模、完善城市功能、保持可持續(xù)發(fā)展等方面的積極作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，推動(dòng)村民變市民、農(nóng)村變社區(qū)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

發(fā)展邊貿(mào)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)口岸小城鎮(zhèn)。云南有 4 060 km 邊境線，設(shè)有邊境口岸17個(gè)，其中一類開(kāi)放口岸5個(gè)，二類口岸12個(gè)，邊貿(mào)經(jīng)濟(jì)在推動(dòng)云南邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中扮演了重要角色。邊境口岸的邊貿(mào)經(jīng)濟(jì)形態(tài)能夠?yàn)閰^(qū)域城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供強(qiáng)有力的動(dòng)力，依托于邊貿(mào)經(jīng)濟(jì)的口岸城鎮(zhèn)建設(shè),已經(jīng)成為改革開(kāi)放以來(lái)西南邊疆民族地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的便捷途徑或特色模式[4]。邊貿(mào)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了口岸城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)繁榮，促進(jìn)了非農(nóng)就業(yè)，推動(dòng)了道路交通、通訊設(shè)施、市政建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施改善，加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2013年1—11月，瑞麗市姐告、畹町兩個(gè)口岸共完成進(jìn)出口貿(mào)易總額26.3億美元，同比增長(zhǎng)41.52%。2012年，瑞麗市城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.3%，高出全省城鎮(zhèn)化率19.5個(gè)百分點(diǎn)，快速增長(zhǎng)的邊境貿(mào)易成為推動(dòng)城鎮(zhèn)化的直接動(dòng)力。

二、打破體制機(jī)制藩籬，促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是人口、資本、資源、技術(shù)、信息、物流等生產(chǎn)要素在空間上不斷積聚的過(guò)程，涉及人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化、社會(huì)治理人性化、環(huán)境生態(tài)化、文化多元化等諸多方面。城鎮(zhèn)化既是長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)，也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必然會(huì)受到傳統(tǒng)體制機(jī)制的影響，經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)際上就是制度變革。辜勝阻、劉傳江認(rèn)為，制度對(duì)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程有重要影響，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的制度通過(guò)影響非農(nóng)化和城鄉(xiāng)要素的流動(dòng)進(jìn)而影響城鎮(zhèn)化的進(jìn)程[5]。因此，從土地制度、戶籍制度、社會(huì)保障制度等方面打破制度藩籬，改革創(chuàng)新促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制，對(duì)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有重要的推動(dòng)作用。

改革戶籍制度，促進(jìn)農(nóng)民工市民化。嚴(yán)格的城鄉(xiāng)居民戶籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一種象征。改革開(kāi)放35年了，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等方方面面都有很大的變革，唯有看上去不起眼、改起來(lái)似乎難度不大的戶籍制度改革舉步維艱，究其原因，其實(shí)就是戶籍被賦予了太多的實(shí)際利益，購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房、保障性住房、子女上學(xué)、就業(yè)等都與是否有城市戶口緊密相關(guān)，阻止在城里務(wù)工的農(nóng)民享有城里人的權(quán)益，出現(xiàn)“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，即農(nóng)民在城里務(wù)工，權(quán)益保障卻還在農(nóng)村，難以真正融入城市。值得注意的是，在基層調(diào)研中，我們又發(fā)現(xiàn)了另外一種現(xiàn)象，有些地方下定了農(nóng)轉(zhuǎn)非硬性指標(biāo)，規(guī)定每個(gè)鄉(xiāng)、每個(gè)村一年要轉(zhuǎn)一定數(shù)量的城市居民戶口，農(nóng)民最擔(dān)心的是轉(zhuǎn)成城市戶口后，農(nóng)村的惠農(nóng)政策和計(jì)劃生育政策就享受不了了，對(duì)強(qiáng)行轉(zhuǎn)戶口產(chǎn)生抵觸情緒，出現(xiàn)“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象在所難免。騰沖縣在征地建設(shè)猴橋口岸時(shí)，進(jìn)行了有益的嘗試，被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市戶口后，在享受政策方面可以自由選擇，也就是說(shuō)，城市居民和農(nóng)村居民的優(yōu)惠政策他們都可以享受。猴橋鎮(zhèn)余家寨村民小組全體村民轉(zhuǎn)為城市戶口后，既保持著在山地種植草果的農(nóng)村生計(jì)模式，農(nóng)閑時(shí)節(jié)又能進(jìn)城務(wù)工，居民收入有較大增長(zhǎng)。這種站在維護(hù)農(nóng)民利益的角度進(jìn)行制度安排的做法，值得借鑒。

改革農(nóng)村土地制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)。全國(guó)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議和中央農(nóng)村工作會(huì)議明確了農(nóng)村土地制度改革的方向，就是公有制必須堅(jiān)持，用途管制必須堅(jiān)持，農(nóng)民利益必須維護(hù)。

但是，農(nóng)村土地集體所有制是雙向城鄉(xiāng)一體化的體制障礙，應(yīng)該盡快消除這種體制障礙，賦予農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)權(quán)，發(fā)放房屋產(chǎn)權(quán)證，將承包土地和宅基地的所有權(quán)與使用權(quán)分離[6]。云南的農(nóng)村土地制度存在著產(chǎn)權(quán)模糊、流轉(zhuǎn)不規(guī)范、土地利用效率低下、失地農(nóng)民住房就業(yè)和社會(huì)保障缺失等問(wèn)題，土地制度改革滯后，阻礙了城鄉(xiāng)人口、資源、資金等生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，城鎮(zhèn)化的積聚效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)不能充分發(fā)揮，制約城鎮(zhèn)化的發(fā)展。云南應(yīng)當(dāng)借鑒重慶、江蘇等省市的經(jīng)驗(yàn)，確立產(chǎn)權(quán)制度，明晰政府、村委會(huì)、農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任；規(guī)范土地登記、抵押融資、流轉(zhuǎn)等制度，發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村土地資源配置中的決定性作用，提高土地利用效率；嚴(yán)格農(nóng)村土地用途管制，執(zhí)行土地規(guī)劃，農(nóng)地必須農(nóng)用，確保耕地面積底線。完善征地制度，解決征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、失地農(nóng)民住房和就業(yè)及社會(huì)保障問(wèn)題等民生問(wèn)題，保護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益。

三、合理規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，實(shí)現(xiàn)土地集約化

據(jù)2007年土地更新調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，云南全省耕地總資源為607.24萬(wàn)hm2，其中常用耕地為419.69萬(wàn)hm2，臨時(shí)性耕地為187.55萬(wàn)hm2；林地 2 424.8 萬(wàn)hm2。由于山地高且多，壩子小而少，坡度大，高差懸殊。復(fù)雜多變的自然地理環(huán)境，導(dǎo)致了土地資源類型多樣，地域組合千差萬(wàn)別，垂直變化十分突出。形成山中有壩，原中有谷，組合各異，分布較散的土地資源特點(diǎn)。在這樣的土地資源環(huán)境下，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，必須合理規(guī)劃城鎮(zhèn)化布局，發(fā)揮政府主導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制雙重作用，實(shí)現(xiàn)土地的集約化開(kāi)發(fā)利用，走云南特色的山地城鎮(zhèn)化道路。

推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，合理安排城鎮(zhèn)布局。山地城鎮(zhèn)化是基于山地資源差異化的空間利用形態(tài)，引導(dǎo)人口與用地等城市發(fā)展資源在空間和布局上非常規(guī)的特色城鎮(zhèn)化推進(jìn)方式[7]。云南大城市少，省會(huì)城市首位度高，很難形成長(zhǎng)三角、珠三角那樣的經(jīng)濟(jì)圈和城市群，小城鎮(zhèn)被譽(yù)為“鄉(xiāng)村之首，城市之尾”，兼具城市和鄉(xiāng)村的優(yōu)越性，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)交匯和文化融合的基本接點(diǎn)。在城市快速擴(kuò)張、鄉(xiāng)村逐漸衰落的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，小城鎮(zhèn)將成為云南城鎮(zhèn)化的空間載體。民族地區(qū)幅員遼闊，多彩的民族文化與多樣的自然地理?xiàng)l件交相輝映，為特色小城鎮(zhèn)建設(shè)提供了得天獨(dú)厚的條件。通過(guò)資源強(qiáng)鎮(zhèn)、邊貿(mào)立鎮(zhèn)、移民建鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)興鎮(zhèn)、旅游塑鎮(zhèn)等多元驅(qū)動(dòng)方式，能夠建設(shè)動(dòng)力機(jī)制不同、文化特征相異的特色小城鎮(zhèn)，解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人地矛盾突出的難題。

實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)上山，有效拓展城鎮(zhèn)空間。土地資源是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐與基石，土地資源的價(jià)值與內(nèi)涵也隨著現(xiàn)代科技水平的發(fā)展而不斷拓展。當(dāng)一個(gè)城市或區(qū)域傳統(tǒng)用地方式無(wú)法得到可持續(xù)的支撐與平衡時(shí)，尋找可替代的、可行的、滿足技術(shù)支持的土地資源便成為一種可能性的需求。隨著產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化、人口城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，云南城鎮(zhèn)面積迅速擴(kuò)張，合理安排城鎮(zhèn)空間重要性越來(lái)越被人們所認(rèn)知。幾年來(lái)，云南以城鎮(zhèn)近期建設(shè)規(guī)劃和鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和實(shí)施為主線，以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的修改和實(shí)施為輔助，控制各級(jí)城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地水平，逐步降低村莊建設(shè)用地規(guī)模，并逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。將節(jié)約城鄉(xiāng)建設(shè)用地的重點(diǎn)領(lǐng)域放在農(nóng)村地區(qū)的村莊建設(shè)，提高建設(shè)用地集約化程度的工作重點(diǎn)放在各級(jí)城鎮(zhèn)，將提高存量土地使用效率的重點(diǎn)放在城鎮(zhèn)的周邊地區(qū)、城中村和各類開(kāi)發(fā)區(qū)，取得了明顯成效。但應(yīng)當(dāng)看到，相關(guān)研究表明，地形地貌對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)有顯著影響，平壩地區(qū)的資源集聚能力更強(qiáng)。平壩地區(qū)的人均GDP是丘陵地區(qū)的2.7倍，是山地的3倍多；農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用效率和建設(shè)用地級(jí)差地租具有圍繞中心城區(qū)遞減的趨勢(shì)。以昆明市為中心，可劃分為核心區(qū)域、一環(huán)、二環(huán)、三環(huán)四個(gè)圈層，農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用效率由核心區(qū)域向一、二環(huán)遞減，到第三環(huán)時(shí)略有增加[8]。這種現(xiàn)象表明，推動(dòng)“城鎮(zhèn)上山”只依靠規(guī)劃、政策等行政手段是不夠的，還應(yīng)當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度，以利益驅(qū)動(dòng)促進(jìn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、商貿(mào)、工業(yè)企業(yè)等用地大戶鄉(xiāng)城郊拓展，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中的決定性作用，提高土地的利用效率，為山地城鎮(zhèn)化提供空間載體。

總之，構(gòu)建云南山地城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制，涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、制度創(chuàng)新、土地開(kāi)發(fā)等諸多方面，發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，以解決“農(nóng)民進(jìn)城”的就業(yè)問(wèn)題；創(chuàng)新機(jī)制體制，以消除阻礙城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的制度藩籬；規(guī)劃土地開(kāi)發(fā)利用，以拓展“城鎮(zhèn)上山”的城鎮(zhèn)化空間布局，三者相輔相成，解決好了相互促進(jìn)，解決不好相互制約。研究山地城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制，能夠?qū)υ颇咸厣某擎?zhèn)化道路進(jìn)行有益探索。

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