鄧 嶸

（湖南省工商業(yè)聯(lián)合會(huì) 研究室，長沙 410007）

地方稅收保障：制度實(shí)踐與政策建議

鄧 嶸

（湖南省工商業(yè)聯(lián)合會(huì) 研究室，長沙 410007）

為了保障地方稅收收入、加強(qiáng)征管力度，全國多地政府在總結(jié)稅收征管實(shí)踐和過往文件規(guī)定之基礎(chǔ)上，制定地方性稅收保障規(guī)范的行動(dòng)已成趨勢(shì)。盡管各地如火如荼地開展稅收保障實(shí)踐活動(dòng)已經(jīng)多年，但其中的理論探討與對(duì)策研究卻屈指可數(shù)，且存在很多不足之處，擴(kuò)寬理論、開闊思路和完善政策成為必要。稅收保障是突破財(cái)稅收入的迫切需要，也是規(guī)范稅收秩序的必然手段，更是保障納稅人稅權(quán)的客觀要求。歷史的規(guī)律性與必然性，使得各地的稅收保障規(guī)范在名稱、內(nèi)容、目的宗旨上具有很大的趨同性，相應(yīng)的地方稅收保障制度在實(shí)踐理念、實(shí)踐主體和實(shí)踐內(nèi)容上也保持了高度的統(tǒng)一。不過實(shí)踐中仍然存在一些問題，需要采取相應(yīng)的措施加以完善，這些措施應(yīng)當(dāng)包括：考核實(shí)施主體落實(shí)稅收保障的責(zé)任，國地稅進(jìn)行實(shí)質(zhì)聯(lián)合避免重復(fù)實(shí)施，提高涉稅信息收集、傳遞、交換和利用的能力，嚴(yán)格稅收?qǐng)?zhí)法、規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)等。

地方稅收；稅收保障制度；財(cái)稅改革；財(cái)稅收入體系；綜合治稅

一、引 言

穆勒在《代議制政府》中提到，政府的利益在于課以重稅，共同體的利益在于盡可能少納稅，少到只能維持政府的必需開支。理性政府欲達(dá)到的效果就是在征稅活動(dòng)中，維持國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)或無壓力運(yùn)轉(zhuǎn)，并盡量地降低被征稅者的痛苦指數(shù)。這正如英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家哥爾柏（Kolebe）所形容的：“稅收這種技術(shù)，就是拔最多的鵝毛，聽最少的鵝叫?！笨梢哉f，這種“拔毛”的技術(shù)是復(fù)雜的，因?yàn)槠浼纫戏ㄖ?、民主的屬性要求，又要保障國家稅收的充足入庫。由此，法治環(huán)境下稅收保障制度應(yīng)運(yùn)而生。當(dāng)前，地方政府總結(jié)過往稅收征管實(shí)踐和文件規(guī)定，按照《稅收征管法》①及相關(guān)法律、行政法規(guī)之要求，制定了自己的《稅收保障辦法》或類似綜合治稅、稅源管控、協(xié)稅護(hù)稅的地方性稅收保障法規(guī)、規(guī)章或規(guī)定，用以加強(qiáng)稅收征管、保障稅收收入和維護(hù)納稅人權(quán)利的做法，在全國大范圍鋪開②。這些《辦法》或《規(guī)定》作為地方稅收保障實(shí)踐的依據(jù)，對(duì)稅收保障制度實(shí)踐具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。盡管規(guī)范之間存在差異，但大體上堅(jiān)持了一種契合，因?yàn)槎惙▌傂耘c政府行政行為合法性都將稅收保障行為規(guī)控在一定范圍內(nèi)。

盡管各地如火如荼地開展稅收保障實(shí)踐活動(dòng)已經(jīng)多年，但其中的理論探討與對(duì)策研究卻屈指可數(shù)，且存在很多不足之處：偏向于對(duì)宏觀的“稅收保障體系”問題研究，缺少對(duì)具體制度的全面梳理；理論與實(shí)踐分別論述有之，但缺少二者之結(jié)合；將“稅收保障”制度片面理解成稅收保全或者稅收強(qiáng)制執(zhí)行制度，沒有從全局角度對(duì)其進(jìn)行解析；甚至有部分論者形成一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，如吉林大學(xué)黃凌在其碩士論文中將稅收保障制度看成是“國家在稅收管理中，對(duì)納稅人不依法履行納稅義務(wù)或具有某些影響稅收實(shí)現(xiàn)的跡象時(shí)，由稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)其采取一些措施以保障稅收收入及時(shí)足額實(shí)現(xiàn)的一種制度”，忽視了稅收保障制度原本具有的包括涉稅信息掌握不足等客觀中立的產(chǎn)因；而且，國內(nèi)目前對(duì)稅收保障制度的分析，大都是經(jīng)驗(yàn)材料，沒有緊貼稅收保障的規(guī)范，提出的政策建議對(duì)條文的完善參考意義不大。本文試?yán)@開以上之弊處，從稅收保障制度的規(guī)范入手，對(duì)其在全國范圍內(nèi)進(jìn)行比較研究，仔細(xì)梳理各地稅收保障制度的規(guī)范與實(shí)踐，提煉當(dāng)前各省的實(shí)踐模式，探討問題，結(jié)合實(shí)際工作提出政策建議，以期對(duì)我國更進(jìn)一步加強(qiáng)稅收征管、保障收入、開展綜合治稅和降低納稅人“痛苦指數(shù)”，提供參考。

二、地方稅收保障之現(xiàn)實(shí)意義

1．突破財(cái)稅收入的迫切需要

當(dāng)前，盡管我國財(cái)力水平正不斷提升，但財(cái)政收入占 GDP的比重和人均財(cái)力水平在國際上仍處于偏低水平。我國是擁有 13億人口的發(fā)展中大國，區(qū)域、城鄉(xiāng)之間發(fā)展很不平衡，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中還存在不少薄弱環(huán)節(jié)亟待加強(qiáng)，在很長時(shí)期內(nèi)，財(cái)政收支緊張的矛盾仍然比較突出[1]。2012年 1月 1日起，營業(yè)稅改征增值稅在上海開始試點(diǎn)，到 2013年 8月 1日全國實(shí)行，新一輪結(jié)構(gòu)性減稅政策實(shí)施的浪潮，給我國當(dāng)前財(cái)稅增收的愿景帶來大范圍的影響。特別是，如果當(dāng)作為地方主體稅種的營業(yè)稅被完全取代，地方財(cái)政收入將會(huì)受到嚴(yán)重的沖擊。因此，如何順應(yīng)新一輪財(cái)稅改革趨勢(shì)，重構(gòu)地方財(cái)稅收入體系，保證地方財(cái)政收入穩(wěn)定增長，解決地方政府“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”不匹配的問題，已然成為擺在各級(jí)地方政府面前的緊迫課題[2]。這也促成各地普遍意識(shí)到，依法治稅框架下稅收保障制度實(shí)施的必要性與重要性，于是紛紛制定了各自的《保障辦法》或《保障條例》，以滿足保障財(cái)稅收入增長的要求。

2．規(guī)范稅收秩序的必然手段

隨著營業(yè)稅改征增值稅的程度不斷深入，地方征稅機(jī)關(guān)僅僅保留了一些稅額小、零星分散且難以管控的小稅種，而且這些稅種的征收依據(jù)層次低，地方政府又沒有獨(dú)立的稅收立法權(quán)，“財(cái)政吃緊”現(xiàn)象明顯。這就進(jìn)一步加劇了“事權(quán)”不斷擴(kuò)大、而“財(cái)權(quán)”又不斷萎縮、地方政府難以為繼的局面。而且這極容易導(dǎo)致一些地方政府違反稅收法律、法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征，或者寅吃卯糧的行為。在我國經(jīng)濟(jì)環(huán)境市場(chǎng)化程度不斷加深、財(cái)政體制不斷變革的環(huán)境中，地方政府的主體意識(shí)日益強(qiáng)烈，相互間為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、爭奪資源而進(jìn)行的各類競(jìng)爭也越來越常見，而利用稅收手段所實(shí)施的競(jìng)爭是其重要組成部分[3]。必須注意的是，一些地方政府主體為把本區(qū)域內(nèi)的稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給其他地區(qū)或運(yùn)用減免稅等優(yōu)惠措施吸引資本和其他要素流入本區(qū)域而展開稅收競(jìng)爭，其中的無序稅收競(jìng)爭突破稅收法律法規(guī)底線，違規(guī)使用財(cái)政返還、財(cái)政性獎(jiǎng)勵(lì)和稅收優(yōu)惠等手段，通過“挖墻腳”的形式吸引其他區(qū)域的稅收轉(zhuǎn)移到本區(qū)域[4]；一些企業(yè)也為了追求自身利益最大化，不顧法律和成本的約束，相互之間通過非經(jīng)濟(jì)手段或非理性手段展 開 競(jìng) 爭，進(jìn) 而 擾 亂 市 場(chǎng) 秩 序[5]。也正是為了避免這種情況，做到嚴(yán)格稅源管控，堵塞稅收漏洞，依法征收，稅收保障制度才由此在各地建立并應(yīng)用于實(shí)踐。

3．保障納稅人稅權(quán)的客觀要求

稅權(quán)作為反映稅法所承認(rèn)和保護(hù)之利益的法學(xué)概念范疇，以其稅權(quán)力和稅權(quán)利的統(tǒng)一為表現(xiàn)，以稅法所涉領(lǐng) 域 歸 屬 已 定 的 社 會(huì) 財(cái) 富 為 本 源[6]。納 稅人稅權(quán)不僅僅是納稅人權(quán)利概念所能涵蓋的，它包括且超越于現(xiàn)有的納稅人權(quán)利體系，特別是對(duì)納稅人在實(shí)質(zhì)性的用稅監(jiān)督權(quán)、信息保密權(quán)、用稅參與權(quán)等方面，提出了更高的要求。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)與政治、私人生活與政府活動(dòng)發(fā)生著緊密的聯(lián)系，債權(quán)債務(wù)理論支撐的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織框架中，國家與納稅人之間的征納關(guān)系已經(jīng)從靜態(tài)的管理與被管理的單項(xiàng)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，演變?yōu)橐环N各自掌握“稅法上確定之權(quán)”的互動(dòng)關(guān)系，征稅主體除了在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理與社會(huì)治理活動(dòng)中對(duì)納稅人進(jìn)行管理外，還必須為其提供相應(yīng)的服務(wù)，并重視納稅人的社會(huì)評(píng)價(jià)。從當(dāng)前現(xiàn)有的稅收保障制度規(guī)范來看，雖有專門的納稅服務(wù)章節(jié)或者征稅機(jī)關(guān)恪守信息保密的單項(xiàng)義務(wù)等，但都不深入。不過，在制度規(guī)范與實(shí)踐探索中，維護(hù)納稅人稅權(quán)的意識(shí)已經(jīng)產(chǎn)生，并將隨著稅收保障制度的不斷發(fā)展而增強(qiáng)。

三、地方稅收保障規(guī)范之述評(píng)

我國最早開展稅收保障制度實(shí)踐的地區(qū)是山東省（2003），該省 2003年 8月通過《山東省地方稅收保障辦法》后，歷經(jīng) 7年的實(shí)踐探索，于 2010年 3月將原有《保障辦法》在國內(nèi)率先上升為地方性法規(guī)，在該省人大常委會(huì)上表決通過，產(chǎn)生了《山東省地方稅收保障條例》，用于指導(dǎo)該省地方稅收保障的工作實(shí)踐?！侗Ｕ蠗l例》包括稅收征管、稅收協(xié)助、稅收服務(wù)、稅收監(jiān)督、法律責(zé)任等 7章 38條，要求各地政府將地方稅收保障制度實(shí)施情況列入工作考核范圍，對(duì)負(fù)有保障責(zé)任和義務(wù)的單位和個(gè)人的情況與成效進(jìn)行考核。其無論是《保障辦法》還是《保障條例》，都開啟了我國地方稅收保障制度實(shí)施與發(fā)展的先河。寧夏自治區(qū)（2008）頒布了《地方稅收保障辦法》?！侗Ｕ限k法》以行政管理關(guān)系為重點(diǎn)內(nèi)容，通過明確政府、政府部門、有關(guān)單位及個(gè)人在稅收保障方面的義務(wù)和責(zé)任，建立政府與社會(huì)協(xié)調(diào)配合的綜合治稅機(jī)制，建立健全市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)三級(jí)社會(huì)綜合治稅網(wǎng)絡(luò)，從源頭上強(qiáng)化控管，最大限度地防止稅收流失，達(dá)到信息共享、加強(qiáng)稅源管控之目的。

江蘇?。?008）發(fā)布了《地方稅收征管保障辦法》，并且還下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)國家稅收征管保障工作的通知》，要求國稅機(jī)關(guān)的征管保障工作同樣參照《保障辦法》實(shí)施。該《保障辦法》包括監(jiān)督管控、信息傳遞、委托代征、考核及法律責(zé)任等主要部分，明確了稅收征管保障主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的“聯(lián)動(dòng)監(jiān)管責(zé)任”，確定了“政府主導(dǎo)、稅務(wù)主管、部門配合、司法保障、社會(huì)參與”為主要內(nèi)容的綜合治稅體系。湖北?。?009）頒布了《地方稅費(fèi)征收保障辦法》，構(gòu)建了地方稅費(fèi)保障平臺(tái)和機(jī)制。《保障辦法》明確各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)地方稅費(fèi)征繳工作的領(lǐng)導(dǎo)，成立以政府為主導(dǎo)、各相關(guān)部門和單位參與的地方稅費(fèi)保障領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)地方稅費(fèi)征收保障工作，并將地方稅費(fèi)征收保障工作列入對(duì)各相關(guān)部門、單位的年度目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容，要求各級(jí)人民政府及相關(guān)部門、單位大力支持，配合地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅費(fèi)征繳工作，規(guī)定對(duì)非法干預(yù)、阻撓地方稅務(wù)機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的、不依法履行法定職責(zé)給地方稅費(fèi)征繳工作造成嚴(yán)重影響的，以及損害納稅人、繳費(fèi)人合法權(quán)益的，依法查處。

廣東?。?010）制定了《涉稅信息交換與共享規(guī)定》，要求有關(guān)政府部門和其他相關(guān)單位按照《規(guī)定》的內(nèi)容、方式和周期向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供涉稅信息，稅務(wù)機(jī)關(guān)向有關(guān)部門和單位提供納稅人的涉稅信息?！兑?guī)定》明確了涉稅信息交換與共享的具體內(nèi)容，要求縣級(jí)以上地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)涉稅信息交換與共享工作的領(lǐng)導(dǎo)，組織有關(guān)機(jī)關(guān)、單位實(shí)現(xiàn)涉稅信息共享?！兑?guī)定》還寫清了信息傳遞的內(nèi)容、方式、安全保密措施、稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)涉稅信息的利用要求等，由縣級(jí)以上地方政府定期組織對(duì)涉稅信息交換與共享情況進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)和考核。湖南省（2012）發(fā)布了《稅收保障辦法》，用政府規(guī)章的形式規(guī)范了稅務(wù)機(jī)關(guān)、政府職能部門和納稅人權(quán)利（力）和義務(wù)?！侗Ｕ限k法》包括稅收管理、稅收協(xié)助、稅收服務(wù)、稅收監(jiān)督和法律責(zé)任 5個(gè)方面，并且對(duì)稅收收入預(yù)算、稅收優(yōu)惠、稅款征收和發(fā)票管理等事項(xiàng)、涉稅信息的類別、稅務(wù)部門對(duì)涉稅信息的利用要求和向納稅人提供的服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行了明確。該省形成了省級(jí)政府部門負(fù)責(zé)稅收保障的總體規(guī)劃和建設(shè)，市級(jí)政府部門配合省級(jí)政府部門做好市級(jí)及以下的相關(guān)建設(shè)與制度制定，縣級(jí)政府部門及以下承擔(dān)稅收保障的應(yīng)用與制度落實(shí)的三級(jí)政府實(shí)施體系。

除了上述山東、寧夏、江蘇、湖北、廣東、湖南以外，福州、重慶、福建、廣西等多地也相繼在總結(jié)前期立法經(jīng)驗(yàn)與制度實(shí)踐的基礎(chǔ)上，因地制宜制定了各自的稅收保障規(guī)范（見表1）。而且，北京、遼寧和云南等地還在緊鑼密鼓地積極推進(jìn)稅收保障條例或辦法的起草、征求意見和審議等工作，努力推動(dòng)構(gòu)建綜合治稅工作體系。任何一個(gè)歷史活動(dòng)及其作用都受歷史發(fā)展規(guī)律即必然性的支配，而不能違背歷史發(fā)展潮流。實(shí)施地方稅收保障制度，正是我國稅收歷史發(fā)展長河中的一個(gè)必然階段。眾多省份建立該項(xiàng)制度的共性，反映出該必然事物初期產(chǎn)生和未來的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。首先，就實(shí)施的地區(qū)而言，從山東開始，逐步擴(kuò)展到全國其他省級(jí)地區(qū)，而且以沿海、沿江區(qū)域?yàn)橹?。這些地區(qū)稅源廣、各種類型的工商企業(yè)和外來經(jīng)商流動(dòng)人口也多，稅收“跑冒滴漏”的匯總量大，如果不通過制定稅收保障規(guī)范加以治理，財(cái)稅收入損失嚴(yán)重。其次，就保障規(guī)范的法律位階而言，其大都以省級(jí)政府規(guī)章的形式出現(xiàn)。一部分經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，也根據(jù)稅收征管法和稅收行政法規(guī)制定了規(guī)章、辦法或條例。就保障的目的宗旨而言，各地的保障規(guī)范盡管細(xì)微表述有個(gè)別差異，但都圍繞加強(qiáng)地方稅收征收管理，規(guī)范稅收征收和繳納行為，保障地方稅收收入，保護(hù)納稅人的合法權(quán)益為宗旨制定條款，各條款內(nèi)容形成了高度的統(tǒng)一③。

表1 各地稅收保障規(guī)范出臺(tái)情況表

四、地方稅收保障之實(shí)踐模式

1．地方稅收保障的實(shí)踐理念

首先是社會(huì)綜合治稅理念。社會(huì)綜合治稅④跨出了稅收僅是稅務(wù)機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作的誤區(qū)，將社會(huì)置于稅收治理的主體地位，將稅收問題歸到公共治理的層面上來研究，不僅揭示了稅收對(duì)于國家、社會(huì)、市場(chǎng)和公民的重要意義，同時(shí)還進(jìn)一步挖掘了稅收背后隱含著的民主意識(shí)和法治觀念[7]。其實(shí)質(zhì)是以法律、規(guī)章等為依據(jù)的地方政府多部門合作的稅收綜合治理活動(dòng)，為地方稅收保障起到了實(shí)質(zhì)性的促進(jìn)作用⑤。因?yàn)樗仁锹鋵?shí)《稅收征管法》的有效措施和現(xiàn)行稅收征管模式現(xiàn)代化的有益補(bǔ)充，又是對(duì)我國傳統(tǒng)的協(xié)稅護(hù)稅方式的系統(tǒng)化和規(guī)范化總結(jié)，符合國際稅收征管發(fā)展趨勢(shì)[8]。其次是信 息 管 稅 理 念。 這 一 理 念 要 求 征 稅主體充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，以解決征納雙方信息不對(duì)稱問題為重點(diǎn)，以對(duì)涉稅信息的采集、分析、利用為主線，加強(qiáng)業(yè)務(wù)與技術(shù)的融合，健全稅源管理體系，進(jìn) 而 提 高 稅 法 遵 從 度 和 稅 收 征 收 率[9]?？傆[各地稅收保障制度實(shí)踐情況，建立健全涉稅信息收集和交換制度與平臺(tái)是所有地區(qū)的共識(shí)。在信息化條件下，稅收征管過程已實(shí)際體現(xiàn)為稅務(wù)機(jī)關(guān)依法對(duì)納稅人相關(guān)信息進(jìn)行采集、整理、分析、利用，并由此采取相關(guān)管理措施的全過程。信息管稅理念堅(jiān)持涉稅信息在現(xiàn)代稅收管理中的核心地位，對(duì)信息采集、整理與存儲(chǔ)、信息加工與分析、信息傳遞與處理等都具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。最后是“源泉管控”理念。它是目前稅收征管環(huán)境欠佳條件下實(shí)施稅收保障的重要節(jié)點(diǎn)。在稅收文明發(fā)達(dá)國家，稅源管理和監(jiān)控的共同特點(diǎn)是社會(huì)對(duì)稅源監(jiān)控的協(xié)作程度比較高，稅源監(jiān)控的社會(huì)支撐比較健全，并以比較成熟的信用體系為基礎(chǔ)，統(tǒng)一的代碼制為手段，相關(guān)的法律制度 為 保 障 和 比 較 完 備 的 信 息 網(wǎng) 絡(luò) 為 支 持[10]。源泉管控理念的運(yùn)用，可以讓征稅部門在納稅事實(shí)發(fā)生后的第一時(shí)間，發(fā)現(xiàn)稅源，直接達(dá)到保障稅收之目的⑥。

2．地方稅收保障的實(shí)踐主體

地方稅收保障制度主要是地方稅務(wù)機(jī)關(guān)⑦以及政府、有關(guān)部門、單位和個(gè)人為了保障地方稅收及時(shí)、足額收繳入庫所采取的稅收分析預(yù)測(cè)、監(jiān)控管理、信息提供、協(xié)助配合、監(jiān)督制約及舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等制度的總稱⑧。因此，全國范圍內(nèi)的省級(jí)行政區(qū)大都將各級(jí)人民政府、國地稅機(jī)關(guān)以及其他行政主管部門、個(gè)人共同確定為稅收保障實(shí)踐主體。地方稅收保障制度所遵循的“政府牽頭、單位協(xié)作、信息共享、社會(huì)參與”原則⑨即說明了該制度的三類實(shí)踐主體。第一類實(shí)踐主體是政府?？h級(jí)以上地方政府承擔(dān)的稅收職責(zé)是履行對(duì)地方稅收保障實(shí)踐活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)，并對(duì)地方稅收保障工作其他實(shí)施主體的開展情況進(jìn)行監(jiān)督和考核，確保經(jīng)費(fèi)支持。盡管有限政府、服務(wù)政府的鮮明形象已經(jīng)在納稅人心中形成共識(shí)，但是在稅收保障全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)化之前，政府主導(dǎo)依然是當(dāng)前該制度推入實(shí)踐環(huán)節(jié)的法制要求。地方稅收保障實(shí)施的第二類主體，即稅務(wù)機(jī)關(guān)和其他有協(xié)稅護(hù)稅義務(wù)的單位。地方兩類稅務(wù)機(jī)關(guān)在地方政府的牽頭下，負(fù)責(zé)具體組織稅收保障工作，他們與其他稅收保障主體一般于簽訂《涉稅信息共享協(xié)議》后，約定信息交換的具體內(nèi)容、時(shí)間和方式；其他單位如發(fā)改委、國土、交通運(yùn)輸?shù)葏f(xié)稅護(hù)稅組織則分別按照相應(yīng)的職責(zé)分工，依法協(xié)助稅務(wù)部門，做好信息報(bào)送、傳遞、共享和分析支持工作。此外，任何個(gè)人都有權(quán)檢舉和舉報(bào)違反稅收法律、法規(guī)的行為，因?yàn)閭€(gè)人是稅收保障實(shí)施最具象的主體。當(dāng)個(gè)人檢舉或者舉報(bào)違反稅收法律、法規(guī)行為時(shí)，收到檢舉或者舉報(bào)的機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)查處的機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)為檢舉人或者舉報(bào)人保密；經(jīng)查證屬實(shí)的，地方征稅機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按規(guī)定給予檢舉人或者舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)。這是絕大多數(shù)保障規(guī)范對(duì)個(gè)人監(jiān)督主體承擔(dān)的信息保密義務(wù)和獎(jiǎng)勵(lì)承諾。國家義務(wù)與職責(zé)的堅(jiān)持，為實(shí)踐個(gè)體免除了后顧之憂；獎(jiǎng)勵(lì)承諾制度的有效運(yùn)行，也為公民個(gè)人履行稅收保障監(jiān)督義務(wù)提供了動(dòng)力來源。

3．地方稅收保障的實(shí)踐內(nèi)容

從當(dāng)前的規(guī)范依據(jù)和實(shí)踐觀察來看，提高稅收征管水平，增進(jìn)稅收協(xié)助，改善稅收服務(wù)質(zhì)量，加強(qiáng)稅收監(jiān)督效果是地方稅收保障制度實(shí)施的主要內(nèi)容。稅收是政府調(diào)節(jié)收入分配最常用的政策工具之一，它能否發(fā)揮收入調(diào)節(jié)分配的作用，取決于兩個(gè)條件：一是有效率的稅收制度；二是有效率的征收管理。前者是指稅收制度的設(shè)計(jì)必須與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入分配調(diào)節(jié)的目標(biāo)相匹配；后者是指稅收征管要依法做到應(yīng)收盡收，以最小的征管投入組織最大的應(yīng)征收入[11]。因此，有效 率的征管措施是實(shí)現(xiàn)地方稅收保障制度的必要內(nèi)容。當(dāng)前各省在實(shí)施稅收保障制度過程中，為了提升稅收征管水平，牢固樹立依法治稅思想，不斷培植重點(diǎn)稅源，對(duì)稅收收入計(jì)劃做到科學(xué)編制⑩，嚴(yán)格審核稅收優(yōu)惠政策，規(guī)范發(fā)票管理和監(jiān)控，在很大程度上提高了征管效率和質(zhì)量。隨著當(dāng)前稅收計(jì)劃的成規(guī)模增長，僅靠征稅機(jī) 關(guān) 加 強(qiáng) 征 管 措 施 難 以 確 保 所 有 稅 款 足 額 上 繳（11）。此時(shí)，采用稅收協(xié)助手段，憑借各行業(yè)的行政主管部門或銀行等周邊部門掌握的納稅人生產(chǎn)、經(jīng)營信息，即為征稅機(jī)關(guān)發(fā)掘征稅事實(shí)提供外界支持。當(dāng)前各地的普遍做法是，由縣級(jí)以上政府構(gòu)建稅收協(xié)助機(jī)制，政府各個(gè)部門和有關(guān)單位定期向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供其掌握的涉稅信息。除此之外，采用“先稅后證”理念在一些行政許可審批單位進(jìn)行實(shí)踐也是協(xié)稅護(hù)稅的新型方法。例如在辦理房地產(chǎn)權(quán)屬變更手續(xù)時(shí)，房地產(chǎn)主管部門要求辦理人提供契稅完稅憑證或者由稅務(wù)部門提供契稅減免證明后，才予以辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)的方式。這類設(shè)置完稅前置條件的操作思路，從源頭上實(shí)現(xiàn)了最先扣繳，避免了后期追繳或者漏收漏查的弊端。此外，稅收服務(wù)和稅收監(jiān)督也是地方稅收保障實(shí)踐的內(nèi)容之一，稅法體系與現(xiàn)行的內(nèi)部制度規(guī)范已經(jīng)規(guī)定得比較明確，限于篇幅不再贅述。

五、地方稅收保障的政策建議

1．分層考核：落實(shí)保障責(zé)任

稅收保障制度工作的績效考核分為兩個(gè)層次。一是稅務(wù)系統(tǒng)自上而下的稅收保障工作績效考核，包括上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)，以及對(duì)本級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的考核；二是各級(jí)政府對(duì)本地區(qū)稅務(wù)機(jī)關(guān)以及稅收保障其他義務(wù)主體進(jìn)行的績效考核。第一系列的內(nèi)部考核制度屬于我國征稅機(jī)關(guān)的內(nèi)部考核管理，國家稅務(wù)總局當(dāng)前正著手開展這 方 面 的 行 動(dòng)（12）。 這 對(duì) 完 善 地 方 稅 收 保 障 內(nèi) 部 績 效管理將發(fā)揮巨大的推動(dòng)作用。問題的難點(diǎn)在于如何把握好地方稅收保障工作績效考核的第二層次。在這個(gè)層次中，稅收保障制度成為各級(jí)地方政府以及其職能部門開展合作的“大熔爐”。每一個(gè)保障主體由于職能安排、工作內(nèi)容、工作性質(zhì)、工作條件和服務(wù)對(duì)象存在差異，在稅收保障實(shí)施過程中承擔(dān)的具體要求有所不同。準(zhǔn)確考核實(shí)施主體的專項(xiàng)工作績效水平，首先應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持通用考核與分類考核相結(jié)合的原則，針對(duì)征稅機(jī)關(guān)和其他稅收保障義務(wù)主體的共同要求，制定考核方法。例如對(duì)有協(xié)稅護(hù)稅義務(wù)的組織是否及時(shí)、準(zhǔn)確傳遞涉稅信息，是否依法履行對(duì)涉稅信息的保密義務(wù)等，制定考核的具體標(biāo)準(zhǔn)，約束其行為。另外，財(cái)政、工商、交通、教育等部門提供的數(shù)據(jù)形式并不相同，考核部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合其具體的數(shù)據(jù)形態(tài)，根據(jù)數(shù)據(jù)產(chǎn)生的周期，分別約定稅收保障義務(wù)，劃定考核范圍。其次，要事前制定具體的考核標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)稅收保障義務(wù)單位開展工作。例如一些地區(qū)提出了考核的主要內(nèi)容，包括“有關(guān)部門和單位履行綜合治稅職責(zé)情況、涉稅信息傳遞情況 ”（13），不 過 ，類 似 的 規(guī) 定 模 糊 不 清 ，“情 況 ”與 考 核 結(jié)果究竟如何對(duì)應(yīng)還需要稅收保障考核部門事先制定具體的考核標(biāo)準(zhǔn)，下發(fā)給責(zé)任單位，避免出現(xiàn)考核不公情況。

2．國地聯(lián)合：避免重復(fù)實(shí)施

稅務(wù)機(jī)關(guān)主管本地區(qū)地方稅收保障工作，為了保障稅收及時(shí)、足額收繳入庫采取稅收預(yù)測(cè)、監(jiān)管、服務(wù)的措施，其他政府部門諸如城鄉(xiāng)建設(shè)、國土、審計(jì)等機(jī)構(gòu)依據(jù)其職責(zé)和稅收保障規(guī)范，提供協(xié)助和服務(wù)支持。地方稅收保障是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，國地稅兩部門是完成這項(xiàng)工程任務(wù)的主力軍，這無論是從稅收調(diào)節(jié)與控制的主體原理上，還是從現(xiàn)實(shí)需求來看，都是毋庸置疑的道理。值得注意的是，很多地方稅收保障規(guī)范大都由地稅機(jī)關(guān)提請(qǐng)當(dāng)?shù)卣雠_(tái)，國稅機(jī)關(guān)沒有參與，或者形式參與和象征性地聯(lián)合執(zhí) 行 ，兩 者 均 各 自 為 戰(zhàn)（14）。 特 別 是 為 了 保 障 各 自 稅收收入，在納稅評(píng)估、稅務(wù)檢查、信用等級(jí)評(píng)定、稅務(wù)稽查方面常常出現(xiàn)兩機(jī)關(guān)單獨(dú)行動(dòng)的局面。隨著我國稅制改革的不斷深化、征管范圍的連續(xù)調(diào)整和國家法律體系的日漸完善，兩套稅務(wù)機(jī)關(guān)分設(shè)管理的模式，也日漸暴露出納稅人重復(fù)辦稅、征納雙方辦稅成本增加和稅源控管質(zhì)效在一定程度上受到影響等現(xiàn) 實(shí) 問 題[12]。 這 一 方 面 是 1994年 實(shí) 行 分 稅 制 后國、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)的歷史背景造成的實(shí)質(zhì)影響，另一方面是合作體系的不健全所致。前者，必須在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上通過機(jī)構(gòu)調(diào)整改革的路子加以解決。后者的應(yīng)對(duì)，也是如何完善稅收保障實(shí)施合作機(jī)制的問題。解決的辦法，是去除中央垂直管理機(jī)構(gòu)完全脫離地方黨委政府管理的錯(cuò)誤觀念，并將國地稅合作的程度加深，而不僅僅局限于當(dāng)前很多地方所采 取 的 定 期 聯(lián) 席 會(huì) 和 非 常 態(tài) 機(jī) 制 的 信 息 交 流（15）。 例如，在現(xiàn)有合作基礎(chǔ)上，更加全面地開展聯(lián)合稅收征管、聯(lián)合納稅服務(wù)、聯(lián)合稅務(wù)執(zhí)法，通過國地稅兩機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)聯(lián)合，避免重復(fù)性的稅收保障工作，都是可供選擇的方法。

3．統(tǒng)一平臺(tái)：增強(qiáng)信息交流

各地稅收保障規(guī)范大都要求縣級(jí)以上政府建立健全涉稅信息傳遞、交換制度，依托政府信息網(wǎng)絡(luò)和政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，建立稅收保障信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)涉稅信息交換與共享。該平臺(tái)的信息來源涵蓋工商經(jīng)營戶注銷、吊銷營業(yè)執(zhí)照信息，車輛注冊(cè)掛牌、過戶、年檢和經(jīng)營性停車場(chǎng)注冊(cè)信息，各類房屋和市政施工建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、招標(biāo)、中標(biāo)、施工許可及房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)信息等諸多政府職能部門業(yè)務(wù)范圍內(nèi)主要掌握的數(shù)據(jù)。各類數(shù)據(jù)的品目、單位、大小、所映射的稅務(wù)事實(shí)不同，其被錄入的平臺(tái)模塊也不盡一致，這就要求平臺(tái)設(shè)計(jì)既要全面，又要符合數(shù)據(jù)的具體特征，還要體現(xiàn)出對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的可參考性。而當(dāng)前稅務(wù)系統(tǒng)信息部門人員數(shù)量有限，并且承擔(dān)了稅務(wù)系統(tǒng)“金稅工程”等內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)開發(fā)、升級(jí)維護(hù)、辦公設(shè)備修理等繁重任務(wù)，單薄的力量難以確保其全身心去建設(shè)、開發(fā)、維護(hù)涉稅信息平臺(tái)。建議將涉稅信息交換共享平臺(tái)建設(shè)工程并入省級(jí)電子政務(wù)發(fā)展規(guī)劃中，把稅務(wù)系統(tǒng)單線開發(fā)轉(zhuǎn)向多向開發(fā)、全員利用。這樣參與主體可以專項(xiàng)調(diào)取平臺(tái)信息為己所用，也解決了單部門開發(fā)的資金和人力缺乏問題。如果省一級(jí)政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃，調(diào)動(dòng)各個(gè)行政部門力量，開發(fā)包含涉稅信息在內(nèi)統(tǒng)一的全省政務(wù)信息平臺(tái)，一者，解除了稅務(wù)機(jī)關(guān)單線開發(fā)，孤軍作戰(zhàn)之憂慮，二者為其他部門調(diào)動(dòng)所需信息打開網(wǎng)絡(luò)大門，且避免了重復(fù)開發(fā)的成本問題。此外，為了避免信息管稅陷入數(shù)據(jù)收集的泥潭，必須重視信息管稅中分析應(yīng)用的核心環(huán)節(jié)，加強(qiáng)后期的數(shù)據(jù)分析與利用工作，集合專業(yè)技術(shù)人員組建分析團(tuán)隊(duì)，對(duì)稅收信息進(jìn)行整理、對(duì)比、加工，提高其使用效率。從稅源要稅收，向數(shù)據(jù)要稅收，以信息質(zhì)量來保證信息分析，用信息分析來促進(jìn)稅源管理。

4．嚴(yán)格執(zhí)法：規(guī)范行政裁量

稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序 ，依 法 實(shí) 施 稅 收 征 收 工 作（16）。 權(quán) 限 本 身 所 具 有 的裁量空間，賦予稅務(wù)行政主體在執(zhí)法過程中一定的裁量權(quán)。盡管當(dāng)前任務(wù)治稅的思想已經(jīng)稍有淡化，但是仍不能否認(rèn)實(shí)際稅收實(shí)踐中數(shù)量觀壓力給征稅部門帶來的深刻影響。不能為了保障稅收，而不加節(jié) 制 地 開 展 稅 收 執(zhí) 法 ，破 壞 稅 務(wù) 行 政 裁 量 權(quán)（17）。 倘若為了保障稅收收入而濫用稅務(wù)行政裁量權(quán)，那么地方稅收保障制度的另外兩大宗旨——維護(hù)納稅人權(quán)益和依法加強(qiáng)稅收征管，就會(huì)受到嚴(yán)重的破壞。為了其中一個(gè)目的而損礙其他二者要義的行為，其實(shí)質(zhì)是對(duì)地方稅收保障制度的背棄。因此要嚴(yán)格稅收?qǐng)?zhí)法，規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)的行使。法律程序—裁量依據(jù)雙向法律規(guī)制是對(duì)稅務(wù)行政裁量權(quán)失范問題的系統(tǒng)化規(guī)制方法之一。法律程序規(guī)制要求稅務(wù)行政主體在開展業(yè)務(wù)活動(dòng)的同時(shí)，遵循行政法中的回避制度、公開制度、告知制度、聽證制度、證據(jù)制度、期限制度、說明理由、監(jiān)督制度等，避免程序不公給納稅人帶來的差異化對(duì)待。稅務(wù)行政裁量權(quán)并非稅務(wù)行政主體的天然權(quán)力，而是基于受托理論下的裁量權(quán)[13]。稅務(wù)行政 主 體 行 使 行 政 裁 量 權(quán) 必 然 要遵循人民的意志，但是人民的意志難以通過每一位社會(huì)成員的昭示來察覺，因此這個(gè)意志就只能直接體現(xiàn)為具有社會(huì)公共治理作用的“裁量依據(jù)”。這也是稅務(wù)行政裁量權(quán)所要依靠的“最細(xì)”根據(jù)。要做到準(zhǔn)確、科學(xué)地運(yùn)用裁量權(quán)，一者就是對(duì)法律法規(guī)層面的執(zhí)法依據(jù)做到全盤掌握。二者需要結(jié)合較為微觀的“裁量基準(zhǔn)”。以省級(jí)稅務(wù)行政機(jī)關(guān)為制定主體的稅務(wù)行政裁量權(quán)的裁量基準(zhǔn)已經(jīng)在多省推出（18）。 今 后 要 充 分 借 鑒 行 政 處 罰 領(lǐng) 域 裁 量 基 準(zhǔn) 的 制定與適用經(jīng)驗(yàn)，分步驟地制定稅務(wù)行政許可實(shí)施、稅務(wù)行政強(qiáng)制實(shí)施、稅務(wù)行政征收實(shí)施的裁量基準(zhǔn)。

六、結(jié) 語

稅收保障理論體系包括稅收保障的理念、范圍及定義，基本原則、基本體制，政府各部門、社會(huì)各成員之間的責(zé)任與參與機(jī)制，納稅人的基本義務(wù)和權(quán)益保障，稅式支出、跨地區(qū)、跨部門協(xié)調(diào)保障機(jī)制，稅收征繳雙方爭議的行政 調(diào) 解 機(jī) 制 等[14]。盡 管 我 國的稅制改革在經(jīng)濟(jì)發(fā)展浪潮的推進(jìn)中得到了相當(dāng)?shù)奶嵘c完善，但仍然表現(xiàn)出一些實(shí)用主義的偏向，即貫穿于我國現(xiàn)行稅法中的價(jià)值取向始終存在著和民主法治國家的目標(biāo)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度相矛盾的理念[15]。任務(wù)治稅、效率優(yōu)先和國家利益至上原則的弊病，都需要當(dāng)前我們借助某種機(jī)制對(duì)其進(jìn)行反思。稅收保障機(jī)制正是這樣一種實(shí)現(xiàn)國家稅收治理體系現(xiàn)代化和法制化的一項(xiàng)重點(diǎn)機(jī)制。當(dāng)前全國多地政府在總結(jié)過往稅收征管實(shí)踐和文件規(guī)定之基礎(chǔ)上，制定地方性稅收保障的法規(guī)、規(guī)章或規(guī)定已成趨勢(shì)。歷史的規(guī)律性與必然性，使得地方稅收保障制度在實(shí)踐理念、實(shí)踐主體和實(shí)踐內(nèi)容上保持了高度的統(tǒng)一。不過實(shí)踐中仍然存在一些問題，需要采取相應(yīng)的措施加以完善，這些措施應(yīng)當(dāng)包括：考核實(shí)施主體落實(shí)稅收保障的責(zé)任，國地稅進(jìn)行實(shí)質(zhì)聯(lián)合避免重復(fù)實(shí)施，提高涉稅信息收集傳遞交換和利用能力，嚴(yán)格稅收?qǐng)?zhí)法，規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)。

注釋：

① 為了表述簡潔，本文所有書名號(hào)內(nèi)的名稱一般為簡寫，在文內(nèi)就近理解即可。

② 主要包括山東、廣東、湖北、湖南、寧夏、浙江等地，下文將以列表形式予以介紹。

③ 可以說，山東省的稅收保障辦法與條例的規(guī)范性和全面性，使之成為后續(xù)其他地區(qū)制定規(guī)范的藍(lán)本，其在很大程度上為后續(xù)規(guī)范的制定提供了巨大的參考價(jià)值。這也是地方稅收保障規(guī)范內(nèi)容風(fēng)格統(tǒng)一的原因之一。

④ 社會(huì)綜合治稅，就是在各級(jí)政府的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)下，以強(qiáng)化稅源控管為核心，以營造法治、公平、有序的稅收環(huán)境為目標(biāo)，逐步建立起以“政府領(lǐng)導(dǎo)、稅務(wù)主管、部門配合、司法保障、社會(huì)參與、信息化支撐”為主要內(nèi)容的社會(huì)綜合治稅體系，它從根本上解決涉稅信息不暢、涉稅源頭控管不嚴(yán)、征管不到位以及稅務(wù)部門征管手段落后問題，實(shí)現(xiàn)了稅收征管方式由注重征收管理向稅源控管和征收管理并舉的轉(zhuǎn)變。參見仇增元、路九如等《論社會(huì)綜合治稅》，載《社會(huì)科學(xué)論壇》2007年第 1期，93-94頁。

⑤ 山東 2003年出臺(tái)《山東省地方稅收保障辦法》后，省政府還專門下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行社會(huì)綜合治稅加強(qiáng)稅源控管工作的意見》，社會(huì)綜合治稅具備了制度依據(jù)，社會(huì)綜合治稅的相關(guān)責(zé)任和義務(wù)更加具體和明確，由此產(chǎn)生了良好的促收效應(yīng)。山東地稅系統(tǒng)就運(yùn)用社會(huì)綜合治稅理念實(shí)施稅收保障制度，一年后的實(shí)踐結(jié)果表明，稅收增量效應(yīng)明顯。2003年 11月底，該省各級(jí)地稅機(jī)關(guān)累計(jì)采集信息 330．4萬條，其中涉稅信息 254萬條，征收稅款 26億。通過社會(huì)綜合治稅清理漏征漏管戶1．3萬戶，增收稅款3．9億元，有力地促進(jìn)了稅收中心工作，特別是零散稅收有了大幅度增長。參見于希信《社會(huì)綜合治稅是提高稅收征管水平的可行之策》，載《稅務(wù)研究》2004年第 2期，53-55頁。

⑥ 例如，一些地區(qū)對(duì)煤炭、鐵礦石及河沙卵石、木材等資源性產(chǎn)品分別由縣煤炭鐵礦石統(tǒng)征辦、水利、林業(yè)部門實(shí)行代扣代繳，采取“先購票、后結(jié)算，憑票過卡，先稅后證”的管理辦法，代扣稅款由稅務(wù)部門向財(cái)政統(tǒng)一結(jié)算劃繳。參見株洲“綜合治稅你我同行”系列報(bào)道之三，http：//www． czdsj． gov． cn/hnzz/fdjl/ssxc/content ＿510595．htm l。

⑦ 此處的地方稅務(wù)機(jī)關(guān)不僅包括各級(jí)地方稅務(wù)局，還包括設(shè)在地方的國家稅務(wù)局。

⑧ 《寧夏回族自治區(qū)地方稅收保障辦法》第 2條。

⑨ 《深圳市稅收征管保障辦法》第 4條。

⑩ 如《重慶市地方稅收征管保障辦法》第 6條所表明的做法是“地方稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、稅源變化情況以及國家稅收政策調(diào)整等，科學(xué)分析預(yù)測(cè)地方稅收收入，于每年地方預(yù)算編制前將下一年度地方稅收收入的預(yù)測(cè)及其說明，報(bào)本級(jí)人民政府并抄送同級(jí)財(cái)政部門。財(cái)政部門具體編制、調(diào)整地方預(yù)算草案時(shí)，應(yīng)當(dāng)會(huì)商同級(jí)地方稅務(wù)機(jī)關(guān)”。

（11） 特 別 是 ，諸 如 個(gè) 人 家 居 裝 修 、房 屋 出 租 ，流 動(dòng) 性 營 業(yè) 演出、商業(yè)性比賽等零星分散、隱蔽、異地發(fā)生的納稅活動(dòng)，征稅部門如果沒有其他對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)部門提供信息線索，很難掌握納稅事實(shí)。

（12） 2013年 12月 10日 ，國 家 稅 務(wù) 總 局 頒 布 《關(guān) 于 實(shí) 施 績 效管理的意見》（稅總發(fā)〔2013〕130號(hào)），確定了績效考核三年規(guī)劃，按照“一年試運(yùn)行、兩年見成效、三年創(chuàng)品牌”的規(guī)劃，推進(jìn)績效管理工作。2014年為“績效啟動(dòng)年”，主要建立績效管理的制度框架，上線運(yùn)行績效管理信息系統(tǒng)，對(duì)稅務(wù)總局各司局和省稅務(wù)局試行績效管理，各司局和省稅務(wù)局探索向下延伸，在試行中及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、充分發(fā)現(xiàn)問題、積極探求對(duì)策。2015年是“績效推進(jìn)年”，主要結(jié)合各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)崗責(zé)體系建設(shè)，進(jìn)一步完善績效管理制度，優(yōu)化考評(píng)指標(biāo)體系，升級(jí)改進(jìn)信息系統(tǒng)，全面推進(jìn)縱向到底、橫向到邊的各層級(jí)績效管理。2016年是“績效提升年”，主要促進(jìn)績效管理體系更加完備、制度機(jī)制運(yùn)行更加穩(wěn)健，加強(qiáng)實(shí)踐創(chuàng)新和理論研究，努力創(chuàng)建富于稅務(wù)特色、具有示范效應(yīng)、發(fā)揮引領(lǐng)作用的政府績效管理模式。

（13） 例 如 ，《江 蘇 省 地 方 稅 收 征 管 保 障 辦 法 》第 21條 ：縣 級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)定期組織對(duì)地方稅收征管保障工作的考核?？己说膬?nèi)容主要包括：（一）有關(guān)部門和單位履行綜合治稅職責(zé)情況；（二）有關(guān)部門和單位涉稅信息傳遞情況；（三）受托代征稅款的單位和個(gè)人代征稅款情況；（四）有關(guān)部門和單位作為扣繳義務(wù)人的稅款扣繳情況；（五）地方稅務(wù)機(jī)關(guān)通過稅收征管保障措施，組織稅收收入情況?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將考核結(jié)果定期進(jìn)行通報(bào)。

（14） 例 如 ，《山 東 省 地 方 稅 收 保 障 條 例 》第 2條 “在 本 省 行 政區(qū)域內(nèi)各級(jí)人民政府、地方稅務(wù)機(jī)關(guān)以及與地方稅收相關(guān)的部門、單位和個(gè)人，進(jìn)行稅收管理、稅收協(xié)助、稅收服務(wù)、稅收監(jiān)督等活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守本條例”和第 3條“地方稅收保障工作堅(jiān)持政府領(lǐng)導(dǎo)、地稅主管、部門配合、社會(huì)參與、法制保障的原則”，均說明了該省的地方稅收保障均是地稅部門單向行動(dòng)，而沒有把國稅部門納入進(jìn)來。

（15） 其 實(shí) ，對(duì) 這 一 誤 區(qū) 進(jìn) 行 扭 正 ，立 法 上 早 已 有 之 ，例 如 《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第 67條規(guī)定，自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)政府，對(duì)設(shè)立在本行政區(qū)域內(nèi)不屬于自己管理的國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，應(yīng)監(jiān)督它們遵守和執(zhí)行法律和政策。

（16） 如 《青 島 市 稅 收 征 收 協(xié) 助 條 例 》第 18條 。

（17） “稅 務(wù) 行 政 裁 量 權(quán) ”是 指 在 稅 務(wù) 行 政 法 律 關(guān) 系 中 ，稅 務(wù)行政主體對(duì)稅務(wù)行政相對(duì)人于法定的權(quán)限范圍內(nèi)，在行政法基本原則之下，自由判斷是否實(shí)施相關(guān)行政行為，實(shí)施何種方式、種類、程度的行政行為的斟酌、選擇、判斷和決定權(quán)。

（18） 例 如 ，湖 北 、江 西 等 地 均 參 照 了 稅 務(wù) 總 局 關(guān) 于 規(guī) 范 稅 務(wù)行政裁量權(quán)的指導(dǎo)，制定了本地區(qū)的稅務(wù)行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)。

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責(zé)任編輯：劉伊念

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D922．21

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2014－06－13

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湖 南省稅務(wù)學(xué) 會(huì)科研課題 “稅收保 障機(jī)制 研究 ”（SW 201301）

鄧 嶸，男，湖南永州人，湖南省工商業(yè)聯(lián)合會(huì)研究室研究人員。