◎ 文/牛少鳳

“食品安全治理”是指構(gòu)建以“政府、企業(yè)、市場(chǎng)、公眾”為主體的“四位一體”現(xiàn)代治理體系，建立以“嚴(yán)謹(jǐn)標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格監(jiān)管、嚴(yán)厲處罰、嚴(yán)肅問責(zé)”為核心的現(xiàn)代治理制度，不斷提高食品安全治理能力，從而實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)督管理多向互動(dòng)、協(xié)調(diào)共治的一種良性狀態(tài)。借鑒國外特別是發(fā)達(dá)國家在食品安全監(jiān)管方面的成功經(jīng)驗(yàn)，無疑對(duì)我國構(gòu)建食品安全治理體系、提高食品安全治理能力具有重要意義。

國外食品安全監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)

國際上共同的經(jīng)驗(yàn)大致可以概括為：形成了一套相對(duì)內(nèi)化的食品安全道德體系作為保障治理的前提，構(gòu)建了一套相對(duì)完備的食品安全法規(guī)體系作為保障治理的基石，制定了一套相對(duì)嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系作為保障治理的準(zhǔn)繩，形成了一套相對(duì)高效的食品安全監(jiān)管體系作為保障治理的主體。

1.以法律形式明確監(jiān)管部門的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任

國外食品安全管理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)由分散化向集中化發(fā)展的趨勢(shì)，即由原先的多部門分散管理或單一部門管理，向“一個(gè)部門監(jiān)管為主，多個(gè)部門為輔”的合作管理結(jié)構(gòu)演變。發(fā)達(dá)國家采取的單部門監(jiān)管體制，是由一個(gè)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)的綜合性監(jiān)管體制，在實(shí)際運(yùn)作中，在發(fā)揮主管部門核心作用的同時(shí)，部門之間相互合作，充分發(fā)揮各自的職能作用，從而保證監(jiān)管成效。

2.構(gòu)建從“農(nóng)田到餐桌”的全過程監(jiān)控體系，實(shí)現(xiàn)從“事后控制”到“事前預(yù)防”的轉(zhuǎn)變

具體環(huán)節(jié)包括生產(chǎn)、收獲、加工、包裝、運(yùn)輸、貯藏和銷售等；監(jiān)管對(duì)象包括化肥、農(nóng)藥、飼料、材料、運(yùn)輸工具、食品標(biāo)簽等。通過產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全程監(jiān)管，對(duì)可能會(huì)給食品安全構(gòu)成潛在危害的風(fēng)險(xiǎn)加以防范，避免重要環(huán)節(jié)的缺失，并以此為基礎(chǔ)實(shí)行食品追溯制度。其中，歐盟通過食品追溯制度要求飼料、食品經(jīng)銷商對(duì)原料來源進(jìn)行記錄保存，農(nóng)民或養(yǎng)殖企業(yè)對(duì)飼養(yǎng)牲畜的詳細(xì)過程進(jìn)行記錄；建立轉(zhuǎn)基因生物跟蹤系統(tǒng)，要求生產(chǎn)企業(yè)及食品經(jīng)營者保留其經(jīng)手的轉(zhuǎn)基因食品的詳細(xì)信息，這些信息保留時(shí)間不得少于5年，以此確保對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的可追溯性。

3.制定較為完善的食品安全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)

構(gòu)建立體層次、多方面的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理立法，除由議會(huì)通過法律來對(duì)食品質(zhì)量安全管理作出較為原則的規(guī)定外，大量法律條文的細(xì)化和技術(shù)性規(guī)定都授權(quán)行政機(jī)關(guān)以法令和條例的形式作出。這種不同層級(jí)、不同方面的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理法規(guī)互相配合而又各有側(cè)重，形成比較嚴(yán)密的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理法規(guī)體系，法律法規(guī)涵蓋所有食品類別，涉及整條食物鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)，為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理提供了充分的法律依據(jù)和執(zhí)法手段。

從標(biāo)準(zhǔn)來說，當(dāng)前最重要的國際食品標(biāo)準(zhǔn)有兩大系統(tǒng)，ISO系統(tǒng)的食品標(biāo)準(zhǔn)和CAC系統(tǒng)的食品標(biāo)準(zhǔn)。各個(gè)國家也相應(yīng)制訂國內(nèi)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系。美國的食品標(biāo)準(zhǔn)分為3個(gè)層次：

（1）國家標(biāo)準(zhǔn)，由政府機(jī)構(gòu)制訂。

（2）行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，由民間團(tuán)體如美國奶制品學(xué)會(huì)等制定。

（3）企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，由農(nóng)場(chǎng)主或公司制定的企業(yè)操作規(guī)范，其中最有權(quán)威性的是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，是美國標(biāo)準(zhǔn)的主體。

4.重視建立科學(xué)先進(jìn)的檢測(cè)技術(shù)體系

發(fā)達(dá)國家非常重視食品衛(wèi)生安全檢測(cè)體系的建設(shè)，并通過先進(jìn)檢測(cè)體系進(jìn)行食品質(zhì)量與衛(wèi)生安全的監(jiān)管。美國聯(lián)邦谷物檢測(cè)系統(tǒng)，包含樣本檢測(cè)和監(jiān)督系統(tǒng)、主觀檢測(cè)和評(píng)價(jià)系統(tǒng)、市場(chǎng)監(jiān)控和早期預(yù)警計(jì)劃等，機(jī)構(gòu)組織嚴(yán)密，技術(shù)先進(jìn)。國家質(zhì)量保證、質(zhì)量控制計(jì)劃（QA/QC），是由所有官方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)參與的統(tǒng)一體系。歐盟國家政府檢測(cè)檢驗(yàn)則是圍繞建立HACCP系統(tǒng)進(jìn)行的，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)企業(yè)利用HACCP來監(jiān)督和控制生產(chǎn)操作過程，檢驗(yàn)檢測(cè)可以在可能發(fā)生危害的任何環(huán)節(jié)進(jìn)行。這樣就保證了檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)在統(tǒng)一體系下進(jìn)行，增強(qiáng)了不同標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)性。

5.強(qiáng)調(diào)第三方力量，社會(huì)公眾參與食品安全監(jiān)管程度較高

立法規(guī)定公眾對(duì)食品安全政策的知情權(quán)和參與權(quán)。公眾通過互聯(lián)網(wǎng)向消費(fèi)者協(xié)會(huì)等組織和管理部門及時(shí)反映食品安全方面的問題，監(jiān)督食品質(zhì)量安全。社會(huì)公眾參與食品安全監(jiān)管可以直接為政府監(jiān)管部門提供食品安全信息，有利于監(jiān)督食品安全行政監(jiān)管部門執(zhí)法的公正性，促進(jìn)立法機(jī)構(gòu)強(qiáng)化食品安全立法，強(qiáng)化食品安全司法監(jiān)管。

著力構(gòu)建我國食品安全新型治理體系

食品安全問題牽一發(fā)而動(dòng)全身，食品安全保障治理同樣如此。從戰(zhàn)略前瞻的角度來看，必須在一個(gè)“合”字上下功夫，整合部門、整合職能、整合力量，加快構(gòu)建以“政府、企業(yè)、市場(chǎng)、公眾”為核心支柱的“四位一體”的新型治理體系。其中，政府為治理主體、企業(yè)為責(zé)任主體、市場(chǎng)為配置主體、公眾為參與主體。

1.政府承擔(dān)食品安全治理主體的職責(zé)

確立政府是第一治理主體及相關(guān)責(zé)任人的理念與實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，無非是為了更加突出政府在食品安全問題上的擔(dān)當(dāng)，正是在這個(gè)意義上，要特別強(qiáng)調(diào)政府的“有作為”，經(jīng)過一段較長時(shí)間“有為而治”的努力，最終可能達(dá)到“無為而治”。但在現(xiàn)階段以及可以預(yù)見的以后階段，政府在食品安全問題上的職責(zé)當(dāng)仁不讓。在食品安全治理體制方面，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已經(jīng)明確提出：“完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立最嚴(yán)格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度，建立食品原產(chǎn)地可追溯制度和質(zhì)量標(biāo)識(shí)制度，保障食品藥品安全。”在朝著這一方向逐步改革過程中，當(dāng)前的主要任務(wù)就是要充分發(fā)揮國務(wù)院食品安全委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和食品安全委員會(huì)辦公室協(xié)調(diào)指導(dǎo)作用，統(tǒng)籌研究制定食品安全政策措施，建立健全跨部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各部門密切配合，齊抓共管，共同做好食品安全工作。

2.企業(yè)承擔(dān)食品安全責(zé)任主體的職責(zé)

企業(yè)在維護(hù)食品安全方面存在三個(gè)發(fā)展階段，第一個(gè)是有意違背食品安全要求的生產(chǎn)經(jīng)營階段，是不顧公益、不講誠信的利潤最大化；第二個(gè)是消極被動(dòng)遵守食品安全法規(guī)的生產(chǎn)經(jīng)營階段，目的是被動(dòng)遵守、有所收斂的利潤最大化；第三個(gè)是積極主動(dòng)遵守食品安全法規(guī)的生產(chǎn)經(jīng)營階段，目的是君子愛財(cái)、取之有道的利潤最大化。

如何在今后發(fā)展中讓企業(yè)直接進(jìn)入到第三個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營階段呢？對(duì)策不外乎也是三個(gè)，一是加大懲戒力度，使企業(yè)“不敢”危害食品安全；二是加大市場(chǎng)力度，使企業(yè)“不能”危害食品安全；三是加大教育力度，使企業(yè)“不愿”危害食品安全。從長遠(yuǎn)及根本來看，治本之策還是核心價(jià)值觀上的教育引導(dǎo)及固化。企業(yè)一旦認(rèn)識(shí)到樹立社會(huì)責(zé)任感的意義和作用，認(rèn)識(shí)到保障消費(fèi)者的安全和健康是企業(yè)的第一要?jiǎng)?wù)，特別是認(rèn)識(shí)到社會(huì)責(zé)任和利潤并不矛盾，社會(huì)責(zé)任是企業(yè)生存和發(fā)展賺取長期利潤的保障，食品安全問題就可以解決了。

3.市場(chǎng)發(fā)揮資源正向配置的決定性作用

充分發(fā)揮市場(chǎng)在食品安全保障與促進(jìn)方面的導(dǎo)向作用，是全面、徹底、長效解決食品安全問題的關(guān)鍵。隨著市場(chǎng)秩序的不斷完善，一方面，通過市場(chǎng)機(jī)制中的懲罰機(jī)制達(dá)到使不法企業(yè)“永不錄用”的根本目的，讓所有危害食品安全的不良不法企業(yè)永久性退出食品領(lǐng)域；另一方面，通過市場(chǎng)機(jī)制中的激勵(lì)機(jī)制，使誠信經(jīng)營所獲取的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于失信所可能帶來的一時(shí)小利。從而促使企業(yè)自覺主動(dòng)地從理念更新、技術(shù)改進(jìn)、管理創(chuàng)新、道德文化建設(shè)等路徑來提升自身的競(jìng)爭(zhēng)力，并自覺地將外在制度、規(guī)范內(nèi)化為內(nèi)在的道德信念，進(jìn)而滲透于維護(hù)食品安全的全部過程、各個(gè)環(huán)節(jié)。

4.公眾發(fā)揮食品安全社會(huì)化監(jiān)督的重要作用

這里的公眾是廣義上的，既包括一般意義上的老百姓，也包括高度發(fā)達(dá)的各種新聞媒體。食品安全的公眾參與、公眾監(jiān)督，要更加注重對(duì)可操作性機(jī)制的研究、設(shè)計(jì)與運(yùn)用。提高公眾參與食品安全事務(wù)的能力、拓寬公眾參與食品安全工作的渠道，加強(qiáng)對(duì)公眾的食品安全宣傳教育，對(duì)公眾進(jìn)行食品安全方面專業(yè)化知識(shí)的普及和培訓(xùn)，提高參與能力；同時(shí)，政府積極通報(bào)相關(guān)信息，鼓勵(lì)消費(fèi)者參與食品安全治理。

建立健全我國食品安全現(xiàn)代治理制度

2013年底召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議明確提出以“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)”確保人民群眾“舌尖上的安全”。從戰(zhàn)略前瞻的角度來看，這就要求在建立健全中國食品安全現(xiàn)代治理制度方面，必須在“最”上下功夫。

1.最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

法規(guī)是實(shí)現(xiàn)食品安全保障治理的“利劍”，標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)食品安全保障治理的“天平”。國際經(jīng)驗(yàn)表明，食品安全標(biāo)準(zhǔn)既不能缺失，又不能太低，也不能相互抵牾。歷史地看，我國有食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)共計(jì)超過7000項(xiàng)，比較多地存在著標(biāo)準(zhǔn)交叉、重復(fù)、矛盾的問題。針對(duì)這一情況，2014年我國將完成50%的食品安全標(biāo)準(zhǔn)整合工作，2015年在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，形成我國國家食品安全的標(biāo)準(zhǔn)體系。

2.最嚴(yán)格的監(jiān)管

當(dāng)前政府在食品安全方面監(jiān)管不力主要表現(xiàn)為：對(duì)養(yǎng)殖源頭監(jiān)管不到位，對(duì)流通于市場(chǎng)的畜禽及其產(chǎn)品監(jiān)管不到位，對(duì)不安全的畜禽及其產(chǎn)品銷售行為打擊不到位。對(duì)此，加強(qiáng)政府食品安全方面的監(jiān)管，關(guān)鍵是建立起覆蓋“從農(nóng)田到餐桌”全過程的最嚴(yán)格的科學(xué)監(jiān)管制度。重中之重是盡快建立起跨部門協(xié)調(diào)、統(tǒng)一且具有獨(dú)立權(quán)威的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，為此要以全面深化改革為重大契機(jī)，不斷完善政府食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的機(jī)制設(shè)計(jì)。

3.最嚴(yán)厲的處罰

中央農(nóng)村工作會(huì)議提出對(duì)食品安全事故要實(shí)行最嚴(yán)厲的處罰，學(xué)界已經(jīng)提出建立懲罰性賠償制度，該制度的建立至少在兩個(gè)方面具有重要作用，一是極大增強(qiáng)普通消費(fèi)者對(duì)食品安全問題的監(jiān)督和舉報(bào)動(dòng)力；二是可以極大調(diào)動(dòng)律師提起公益訴訟的積極性。當(dāng)前，落實(shí)這一制度的關(guān)鍵還在于立法部門和司法部門積極承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，推動(dòng)這一制度的成功實(shí)踐。

4.最嚴(yán)肅的問責(zé)

加強(qiáng)行政問責(zé)是建立高效廉潔政府的必然發(fā)展趨向。目前，我國還沒有一部完整的行政問責(zé)法，在行政問責(zé)方面多是條例和規(guī)定，效力較低。要抓緊研究制定相應(yīng)的行政問責(zé)法律來規(guī)范食品安全問責(zé)的程序，細(xì)分各部門的權(quán)限及責(zé)任，從而使我國的食品安全行政問責(zé)不斷走向制度化、法律化、統(tǒng)一化。