俞 揚

(中共寧波市北侖區(qū)委黨校 干訓(xùn)科，浙江 寧波 315830)*

一、引 言

全球化使得“移民”成為一個國際性話題，而我國的社會轉(zhuǎn)型和城市化也使得國內(nèi)“移民”——流動人口問題變得異常突出。2013年9月10日，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2013》顯示，我國流動人口數(shù)量達(dá)2.36億人，約占全國總?cè)丝诘?7.4%。①浙江省寧波市北侖區(qū)，2013年12月的居住人口近90萬人，其中流動人口481 566人，②流動人口超過戶籍人口，但是他們的社會保障卻不容樂觀，半數(shù)以上的流動人口未參加任何形式的社會保險，可見，將流動人口納入國家社會保障體系之中，對于縮小城鄉(xiāng)差距，維護公平正義，促進(jìn)全體人民共享改革“紅利”具有重要的意義。

在全國近2.36億流動人口中，女性流動人口接近總流動人口的1/2。據(jù)統(tǒng)計，寧波市北侖區(qū)2013年12月的男性流動人口276 842人，女性流動人口204 724人，③流動人口的性別結(jié)構(gòu)逐漸呈現(xiàn)出均衡化特征。在此背景下, 從社會性別視角出發(fā)，研究探討女性流動人口的社會保障問題，確保女性享有與男性平等的社會保障權(quán)益，是健全和諧社會保障體系的題中之意。

二、現(xiàn)行社會保障政策的性別盲點

近年來，隨著寧波市北侖區(qū)經(jīng)濟體制改革步伐的不斷加快，政府在社會保障上的投入力度也不斷加大，對社會弱勢群體，尤其是對流動人口群體的保障日益增強。在政策的推動下，各類社會保險運作規(guī)范，覆蓋面持續(xù)擴大，對保障男、女兩性的社會保障權(quán)益，促進(jìn)性別公平在內(nèi)的社會公平發(fā)揮著積極作用。當(dāng)然也應(yīng)看到，由于政策在設(shè)計和實際操作中存在的偏差，社會保障政策在保障性別公平上依然存在“性別盲點”。

(一)養(yǎng)老保險

在寧波市北侖區(qū)，針對流動人口的養(yǎng)老保險，主要參照《寧波市外來務(wù)工人員社會保險實施細(xì)則》(甬勞社辦[2011]54號)和《寧波市人民政府關(guān)于完善社會保險有關(guān)政策的通知》(甬政發(fā)[2012]140號)等相關(guān)文件，在養(yǎng)老金的繳費標(biāo)準(zhǔn)、申報變更、轉(zhuǎn)移接續(xù)等環(huán)節(jié)中，缺乏性別敏感性，多以正規(guī)就業(yè)群體為主，并未將沒有單位或雇主的農(nóng)村戶籍女性流動人口、非勞動關(guān)系下的婚育女性流動人口納入政策視野。同時，現(xiàn)行養(yǎng)老保險的制度設(shè)計普遍與退休前平均工資、繳費年限(工齡)、計發(fā)時間(預(yù)期壽命)相關(guān)，然而，現(xiàn)實的情況往往是女性的工資和工齡的平均值均低于男性，而預(yù)期壽命卻高于男性，從而導(dǎo)致兩性養(yǎng)老金利益的顯著的性別差異。

(二)醫(yī)療保險

在醫(yī)療保險制度中，也同樣存在性別盲點。首先，從醫(yī)保的適用對象看，主要面向本區(qū)域內(nèi)的各類用人單位的在業(yè)人員。由于就業(yè)市場上存在性別歧視,[1]女性的就業(yè)率和平均工資水平普遍低于男性，這直接影響了女性的參保率和醫(yī)保個人賬戶的積累額。其次，從女性的生理特點和身體狀況看，女性的醫(yī)療需求通常會高于男性。根據(jù)《2012中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》的調(diào)查數(shù)據(jù)，男性的慢性病患病率和兩周患病率分別為177.3‰和170.4‰，而女性的慢性病患病率和兩周患病率則高達(dá)222.5‰和206.8‰ 。④現(xiàn)行醫(yī)療保險的制度設(shè)計未將性別作為變量加以考慮，女性也承擔(dān)著和男性相同的繳費責(zé)任和義務(wù)，明顯存在“隱性歧視”。

(三)失業(yè)保險

失業(yè)保險雖然在制度設(shè)計上并無涉及兩性差異的規(guī)定，然而正是這種統(tǒng)一性的規(guī)定忽視了男女兩性的個體性差異，在實施過程中給女性群體造成了利益損失。寧波市北侖區(qū)涉及流動人口失業(yè)保險的相關(guān)規(guī)定與國家層面政策類似，將“非因本人意愿中斷就業(yè)”作為參保人員領(lǐng)取失業(yè)保險金的條件之一，這其實是對女性事實上的歧視。[2]因為該規(guī)定并未考慮到女性參保人員可能會因為懷孕保胎而自愿辭職的這一情況。同時，相對于其他失業(yè)群體，女性流動人口的家庭負(fù)擔(dān)較重，在勞動力市場上也不受青睞，重新就業(yè)的壓力更大，更需要在政策中加以考慮。

(四)工傷保險

基于兩性從事的主要行業(yè)性質(zhì)，男性發(fā)生工傷的風(fēng)險往往要高于女性，[3]為此，現(xiàn)行工傷保險在政策設(shè)立過程中大都以男性作為假設(shè)對象，這就容易忽視女性特殊的生理狀況及現(xiàn)實需求，如女性在懷孕期間發(fā)生了工傷，從而導(dǎo)致流產(chǎn)，或是胎死腹中，或是存在胎兒致畸致殘等情況，其應(yīng)享有的傷殘福利待遇存在重大疏漏，尤其在胎兒損傷方面較難認(rèn)定。[4]此外，工傷保險主要關(guān)注城鎮(zhèn)職工和外來務(wù)工人員等在業(yè)人員群體，較少考慮家政從業(yè)人員、無單位或雇主的農(nóng)村戶籍流動人口等群體，特別是女性居多的保姆和鐘點工這一群體，幾乎沒有任何的工傷保險待遇。

(五)生育保險

社會性別理論認(rèn)為，女性主要承擔(dān)生育行為，但是并不意味著女性要承擔(dān)全部生育責(zé)任。“生”由女性完成，“育”則是男女雙方以及社會共同的責(zé)任。現(xiàn)行的生育保險政策在女性產(chǎn)假與男性陪護假上的規(guī)定不同，將生育的主要責(zé)任推給了女性。在實際操作中，生育保險的受眾群體主要針對職業(yè)女性，而城鎮(zhèn)未就業(yè)女性、非正規(guī)就業(yè)的女性、無單位或雇主的農(nóng)村女性等群體依然被排斥在制度之外。生育作為人口和社會的再生產(chǎn)活動，理應(yīng)得到全社會的肯定，但是生育保險對女性生育事件的補償只針對部分女性群體，顯然有失公允。

(六)社會救助

目前，浙江省部分市縣已經(jīng)著手將符合一定居住或就業(yè)條件的流動人口納入社會救助范圍，并提供臨時救助以及醫(yī)療和教育等專項救助，寧波市北侖區(qū)也積極探索針對流動人口的社會救助新路子，以期更好地保障流動人口群體的基本權(quán)益。然而，政策的性別問題依舊不容忽視，以戶為單位的低保戶統(tǒng)計數(shù)據(jù)，容易掩蓋居民內(nèi)部不同性別的差異，無法揭示不同性別群體享有救助機會的不同；[5]缺乏性別敏感度的政策規(guī)定，也未形成對單身、無子女、喪偶等弱勢女性群體的救助設(shè)計；受地方財力所困，社會救助的保障力度有限，并不能緩解有較多子女的低保戶，尤其是失去男性勞動力的女性流動人口家庭所面臨的生存壓力。

三、寧波市北侖區(qū)女性流動人口社會保障的現(xiàn)狀分析

筆者以寧波市北侖區(qū)的女性流動人口為研究對象，以男性流動人口為參照群體，通過文獻(xiàn)調(diào)研和問卷調(diào)查的形式，重點考察女性流動人口社會保障的實際參保現(xiàn)狀和需求現(xiàn)狀。在有效回收的273份問卷中，男性139個，占總樣本的50.9%;女性134個，占總樣本的49.1%。

(一)社會保障的參保現(xiàn)狀

筆者利用調(diào)研數(shù)據(jù),通過分析,重點考察流動人口社會保障的總體參保率和男女兩性在參?，F(xiàn)狀上的差異。

首先，在醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險以及生育保險等繳費型社會保障項目方面,流動人口的社會保險總體參保率還不高,男女兩性參保上的性別差異不顯著。寧波市北侖區(qū)規(guī)定：凡是與本區(qū)用人單位建立勞動關(guān)系的流動人口(外來務(wù)工人員)都實行統(tǒng)一申報和繳費，也就是說，該群體參加所有五項社會保險，而不能只參加其中幾項，而對于沒有與本區(qū)用人單位建立勞動關(guān)系的流動人口，則不能參加任何一項社會保險項目。根據(jù)北侖區(qū)人社局2013年12月的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，參保五大險種的流動人口為190 048人，占流動人口總?cè)藬?shù)的39.5%;其中女性參保流動人口89 323人，占參保流動人口總數(shù)的47%，占女性流動人口總數(shù)的43.6%；男性參保流動人口100 725人，占參保流動人口總數(shù)的53%，占男性流動人口總數(shù)的36.4%。⑤由此可見，流動人口社會保險的總體參保率還不高，女性流動人口的參保率盡管低于男性流動人口，但是女性參保流動人口占女性流動人口的比重卻高于男性參保流動人口占男性流動人口的比重，兩者的性別差異并不顯著。

圖1 分性別的北侖區(qū)流動人口參保情況(2013年12月)

其次，在社會福利、社會救助等非繳費型社會保障項目方面,女性享受的保障權(quán)益不夠充分。借助以多項選擇題為主的問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在134份寧波市北侖區(qū)女性流動人口的問卷中，43.7%的女性未享受任何社會福利項目，只有6.0%的女性在子女入學(xué)方面得到幫助，10.6%的女性獲得過住房補貼，23.6%的女性接受過社區(qū)服務(wù)，11.6%的女性參加過在職培訓(xùn)，4.5%的女性接受過其他社會福利項目。(見表1)

表1 享有社會福利項目情況表

注：本項目為多項選擇題，數(shù)據(jù)通過多重響應(yīng)分析得出。

(二)社會保障的需求現(xiàn)狀

為了使研究視角更為系統(tǒng)，筆者在梳理流動人口參與社會保障現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析流動人口對政府或社會組織提供的社會保障項目的實際需求。調(diào)查顯示，男女兩性流動人口在各自需要的社會保障項目上存在一定差異。表2顯示，男性流動人口最需要的保險是養(yǎng)老保險，其次是醫(yī)療保險、工傷保險和失業(yè)保險，所占比例分別為94.3%、91.8%、78.7%、75.4%，而女性最迫切需要的保險是醫(yī)療保險，然后是養(yǎng)老保險、生育保險、失業(yè)保險以及工傷保險，比例分別為92.4%、90.7%、68.6%、61.0%、57.6%。值得注意的是，女性由于其特殊的生理特性，對生育保險的需求高于男性，而男性則因較多從事體力且危險性高的行業(yè)，對工傷保險的需求高于女性。此外，男性對住房補貼的需求也高于女性，這與婚姻對男女雙方不同的經(jīng)濟期待有一定的關(guān)系。

表2 社會保障需求表

注： 本項目為排序多項選擇題，數(shù)據(jù)通過多重響應(yīng)分析得出。

(三)參與現(xiàn)狀和需求現(xiàn)狀的契合度分析

“風(fēng)險出現(xiàn)→保障需求→制度供給”，是現(xiàn)代社會保障制度產(chǎn)生的邏輯思路。要更好地發(fā)揮社會保障制度的實際功效,不但要摸清女性流動人口社會保障的參與現(xiàn)狀和需求現(xiàn)狀，更要對兩者的契合度作進(jìn)一步分析梳理。通過此次調(diào)查，可以看出寧波市北侖區(qū)女性流動人口的社會保障參與和社會保障需求之間有一定的契合度偏差，在繳費型社會保障項目中，社會保障需求均高于社會保障的實際參與，其中醫(yī)療保險的需求與參與的契合度偏差為48.8%，養(yǎng)老保險為47.1%，生育保險為25.0%，失業(yè)保險為17.4%，工傷保險為14.0%。在非繳費型社會保障項目中，女性流動人口對住房補貼、最低生活保障制度等也有一定需求。這種需求高于參與的參?，F(xiàn)狀，反映了仍有大量女性流動人口被排除在城市社會保障制度之外。

四、影響寧波市北侖區(qū)女性流動人口社會保障狀況的三個維度

筆者從自身因素、單位因素、制度因素三個維度,借助SPSS數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析軟件，剖析影響女性流動人口社會保障狀況的原因。

(一)自身因素

影響女性流動人口社會保障狀況的自身因素主要包括健康狀況、年齡結(jié)構(gòu)、教育程度、婚姻狀況、務(wù)工年限、務(wù)工動機、從事行業(yè)、收入水平、風(fēng)險意識、技能培訓(xùn)、制度認(rèn)知、家庭地位以及戶籍所在地13個方面，通過SPSS 17.0數(shù)據(jù)統(tǒng)計軟件進(jìn)行交叉分析和卡方檢驗，發(fā)現(xiàn)年齡結(jié)構(gòu)、從事行業(yè)、風(fēng)險意識、技能培訓(xùn)、制度認(rèn)知、家庭地位6個方面的P值﹤0.05，即這6方面的因素對女性流動人口的參保有顯著性影響。

在年齡結(jié)構(gòu)方面，檢驗的P值為0.001，該因素對女性流動人口是否參保有顯著影響。表3顯示，年齡段在31-39歲的女性流動人口，由于具備一定的社會閱歷，參保意愿強烈，總體參保率較高。而30歲及以下的女性流動人口社會閱歷有限，對社會保障考慮較少，參保率較低。40歲及以上的女性流動人口受教育程度較低，家庭壓力也較大，參保率同樣也不高。

表3 女性流動人口年齡結(jié)構(gòu)與參保情況

在從事行業(yè)方面，從事建筑業(yè)、制造業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)的女性流動人口參保比例較高，從事流通和服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)的女性流動人口參保比例較低，檢驗的P值為0.032；同時，從表4還可以看出，女性流動人口從事流通和服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)的人數(shù)要遠(yuǎn)超從事建筑業(yè)、制造業(yè)等耗力大的第二產(chǎn)業(yè)的人數(shù)，這也從側(cè)面體現(xiàn)了男女兩性在職業(yè)選擇上的顯著差異。

表4 女性流動人口從事行業(yè)與參保情況

在風(fēng)險意識方面，女性流動人口主要面臨疾病、養(yǎng)老、失業(yè)和工傷四項生活風(fēng)險，根據(jù)四項風(fēng)險指標(biāo)的綜合得分，將女性流動人口分為風(fēng)險意識較低和風(fēng)險意識較高兩類。由表5可以看出，風(fēng)險意識較高的女性流動人口的參保比例高于風(fēng)險意識較低的女性流動人口19個百分點。

表5 女性流動人口風(fēng)險意識與參保情況

在技能培訓(xùn)方面，女性流動人口是否參加過職業(yè)技能培訓(xùn)與是否參保有顯著的相關(guān)性(P值為0.001)。原因可能在于女性流動人口通過職業(yè)技能培訓(xùn)，增強了個人的綜合素質(zhì)和職業(yè)競爭力，用人單位為了留住人才會選擇為其購買社會保險。(見表6)

表6 女性流動人口參加職業(yè)技能培訓(xùn)與參保情況

在制度認(rèn)知方面，通過對女性流動人口對五項社會保險制度的了解程度的考察，發(fā)現(xiàn)多數(shù)女性流動人口對五項社會保險制度的認(rèn)知較低，尤其是對生育保險、失業(yè)保險以及工傷保險制度知之甚少。從表7可見，對社會保險制度了解得越多，女性流動人口參與社會保險的可能性越大，制度認(rèn)知與參保與否有顯著的因果關(guān)系。

表7 女性流動人口制度認(rèn)知與參保情況

在家庭地位方面，主要通過參保決定權(quán)、大事拍板權(quán)、小事做主權(quán)三個變量來考察女性流動人口在家庭中的地位，如果該女性在三個變量中擁有兩個及以上決定權(quán)的，則認(rèn)為其在家庭中的地位較高；反之亦然。調(diào)查顯示，女性流動人口家庭地位的高低對其是否參保影響顯著(見表8)。

表8 女性流動人口家庭地位與參保情況

(二)單位因素

調(diào)查顯示，單位性質(zhì)與女性流動人口參保情況的檢驗P值為0.000，存在顯著性影響。其中女性流動人口從業(yè)于國有、集體企事業(yè)、大中型民營企業(yè)等單位的參保率相對較高。不同的單位性質(zhì)，不同的經(jīng)營狀況，不同的用工規(guī)范以及相關(guān)政府部門不同的監(jiān)管力度，促成了從業(yè)于不同單位性質(zhì)的女性流動人口參保狀況的差異。

表9 單位性質(zhì)與女性流動人口參保情況

從表9還可以看出，女性流動人口在國有、集體企事業(yè)、大中型民營企業(yè)等單位工作的人數(shù)相對較少，多數(shù)在小型民營企業(yè)、私營企業(yè)和個體工商戶等單位工作，而這些微利單位為保證自己的利潤空間，往往對為員工繳納社會保險的積極性不高。從單位趨利避害的角度看，企業(yè)本身就是以營利為目的的經(jīng)濟主體，為流動人口繳納社會保險勢必會增加負(fù)擔(dān)，沖減利潤。在寧波市北侖區(qū)，用人單位為外來務(wù)工人員在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險和失業(yè)保險中的繳費基數(shù)分別為1 470、2 166、2 166、2 166、1 470元，而繳費比例分別為14%、5%+0.5%、1.4%、0.7%、2%，⑥該繳費標(biāo)準(zhǔn)對部分規(guī)模不太大的企業(yè)來說確實是個財政包袱。盡管這些年來，企業(yè)在社會保障的參與上面臨一系列的制度性壓力，但在利益的驅(qū)使下，依舊會想方設(shè)法規(guī)避責(zé)任，還有一些單位連基本工資都存在拖欠問題，更不用說為員工參保了。從流動人口在單位的處境看，多數(shù)流動人口，尤其是女性流動人口在社會保險的參與方面往往缺乏知情權(quán)和選擇權(quán)，不能選擇是否參加社會保險，只能選擇是否從事這份工作，而在當(dāng)前激烈的就業(yè)形勢下，女性流動人口自然不會冒著掉飯碗的風(fēng)險去提一些額外要求，而且大部分女性流動人口的工資都比較低，工作又缺乏穩(wěn)定性，若再從微薄的薪水里抽出一部分繳納現(xiàn)在得不到任何實惠的社會保險，她們是不愿意的，這也就導(dǎo)致了該群體參保率的低下。

(三)制度因素

近年來，我國的社會保障制度開始向全面保障改革，然而，透過社會性別理論的視角來審視我國社會保障制度，可以發(fā)現(xiàn)該制度在制定和實施過程中，存在著既未考慮女性利益以及特殊需求，又未關(guān)注參保條款對女性帶來不利影響的諸多方面。首先，我國的社會保障制度是就業(yè)關(guān)聯(lián)型制度，其繳費辦法、計費年限、待遇享受等方面均依據(jù)正規(guī)就業(yè)情況而設(shè)計，當(dāng)前女性的就業(yè)率一向低于男性，顯然制度在一開始就未將男女兩性的實際差異考慮在內(nèi)。其次，繳費水平較高。就寧波市北侖區(qū)而言，外來務(wù)工人員養(yǎng)老保險的個人繳費比例是8%，醫(yī)療保險則是1%，這也與女性流動人口收入水平普遍偏低不相適應(yīng)。再次，保險覆蓋面窄。寧波市北侖區(qū)面向流動人口的五大險種也只是覆蓋到有單位的外來務(wù)工人員，未將農(nóng)村戶籍的無單位流動人員納入在內(nèi)，而女性流動人口恰恰是該群體的重要組成部分。第四，轉(zhuǎn)移接續(xù)困難。目前，地區(qū)間的社會保障制度差異較大，難以適應(yīng)流動人口頻繁流動轉(zhuǎn)移和接續(xù)社會保險關(guān)系的需要。流動人口一旦更換工作城市就必須先退原城市的保，再參現(xiàn)城市的保，容易出現(xiàn)“參保退保，再參保再退?！钡耐鶑?fù)循環(huán)，勢必降低流動人口參保的積極性。

此外，社會保障制度與戶籍制度也緊密相關(guān)。城鄉(xiāng)二元的戶籍制度導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民各種權(quán)利的分離，限制了農(nóng)村戶籍人口享受城市市民的社會保障的機會。盡管進(jìn)城的流動人口的規(guī)模日益龐大，但該群體在城市中的就業(yè)和生活始終處于劣勢，尤其是女性流動人口，不僅與男性流動人口在傳統(tǒng)性別文化上處于劣勢，而且與城市女性相比也處于不利的地位。這種弱勢地位直接阻礙了女性流動人口平等享有社會保障權(quán)利，直接影響其參加各類與戶籍制度掛鉤的社會保障項目。

五、對策建議

“社會性別平等是平等理念中最基本的內(nèi)容”，[6]是社會公平正義的重要組成部分。在對流動人口的社會保障狀況做分析的時候，導(dǎo)入社會性別的視角，旨在呼吁在全面提高流動人口社會保障水平的基礎(chǔ)上，切實消除流動人口參保的性別差異，推動女性流動人口平等享有社會保障權(quán)益，促進(jìn)男女兩性流動人口和諧共處。

(一)強化參保意識，提升綜合素養(yǎng)

強化女性流動人口的參保意識和維權(quán)意識是提升其參保率的重要環(huán)節(jié)。如上所述，女性流動人口對社會保障制度的認(rèn)知較低，既不了解制度的詳細(xì)內(nèi)容，也不清楚具體如何參保，更不用說通過制度化的渠道來表達(dá)自己的利益訴求。為此，基層政府、民間機構(gòu)及社會力量應(yīng)該加大與女性利益密切相關(guān)的社會保障政策及法律法規(guī)的宣傳力度。在女性流動人口聚集的社區(qū)或單位，可以定期組織相關(guān)政策或法律的咨詢活動；在女性流動人口的戶籍所在地，可以利用其返鄉(xiāng)的時間段，邀請相關(guān)專家對一些政策法規(guī)進(jìn)行解讀，盡量讓更多的女性流動人口知曉這些政策或法律，切實強化其參加社會保障的主動性和積極性。

當(dāng)然，除了參保意識偏低外，女性流動人口整體素養(yǎng)不高也是影響其參保率的重要因素之一，為此，要把提升女性綜合素養(yǎng)作為一項基礎(chǔ)性工作來抓。在學(xué)習(xí)期間，政府有義務(wù)通過各項政策規(guī)定保證男女兩性獲得同等的受教育機會，盡可能縮小男女兩性教育水平差距；在工作期間，由用人單位或社會培訓(xùn)機構(gòu)來開展女性職業(yè)技能培訓(xùn)，政府也可以給予相應(yīng)的財政補貼或政策支持，如此，既能提高女性流動人口的就業(yè)競爭能力，也能促使其更好地為城市建設(shè)服務(wù)。

(二)推進(jìn)性別公平，納入決策主流

在現(xiàn)有的社會經(jīng)濟利益構(gòu)成中，社會性別的差異性無處不在，如果在社會保障政策的制定和貫徹過程中融入社會性別意識，“將社會性別意識即性別平等意識納入一切決策者的思想和行動中，體現(xiàn)于一切法律、政策和措施中，并通過政策制定者的行為變成社會認(rèn)可的共有觀念”，[7]那么社會保障政策就能較好地體現(xiàn)性別平等和社會公平。在瑞典，通過設(shè)立一系列機構(gòu)將社會性別平等納入到政府制定和執(zhí)行政策的所有活動之中，從而推進(jìn)性別平等進(jìn)程，如設(shè)立性別平等部、平等機會監(jiān)督機構(gòu)等；在香港，也成立了促進(jìn)和保障女性權(quán)益的專門機構(gòu)——婦女事務(wù)委員會，將社會性別視角納入香港政府的日常工作流程；在臺灣，更是通過性別平等方面的立法，來展開社會性別主流化的實踐。這些做法都為我們順利推進(jìn)流動人口社會保障的性別公平提供了有益借鑒。

為了使社會保障政策向更為性別公平的方向發(fā)展，有必要在政策評估階段建立反映社會成員社會保障狀況的指標(biāo)體系，通過性別、男女社會保障的需求和資源利用情況以及社會保障主要內(nèi)容三維度來確定社會保障性別測量評估的主要指標(biāo)，在統(tǒng)計報表和社會保障專項調(diào)查中融入性別元素，實現(xiàn)分性別的數(shù)據(jù)收集和分析，推進(jìn)性別審查的常態(tài)化和制度化，增強社會保障政策性別公平的“回應(yīng)性”，切實將性別公平意識貫穿于社會保障政策的全過程。

(三)發(fā)揮政府調(diào)控，規(guī)范企業(yè)用工

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要“完善社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策”。這表明因不同行政區(qū)域的管理服務(wù)政策的差異，當(dāng)前跨區(qū)域流動人口的社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)并不通暢，需要充分發(fā)揮政府的調(diào)控作用，實施動態(tài)綜合管理。從短期看，要實現(xiàn)社?？鐓^(qū)域的轉(zhuǎn)移接續(xù)與異地繳付需要借助信息技術(shù)體系的完善，如實行“一卡通”全國聯(lián)網(wǎng)制度，[8]通過一張社?？?，記錄流動人口在全國各地任何時候進(jìn)行的社會保障數(shù)據(jù)信息。這樣既可避免重復(fù)參保與重復(fù)報銷現(xiàn)象的發(fā)生，又可為轉(zhuǎn)移接續(xù)與異地繳付提供憑據(jù)。從長期看，則應(yīng)借助跨區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機制平臺，建立較合理的不同區(qū)域的社保制度銜接機制，以實現(xiàn)社保機制的區(qū)域融合。此外，政府的調(diào)控作用還應(yīng)發(fā)揮在對企業(yè)參保行為的監(jiān)督上。如上所述，女性流動人口的實際參保率很大程度上取決于企業(yè)的繳費意愿和繳費行為，盡管在法律關(guān)系上，企業(yè)與女性流動人口是雇傭關(guān)系，但并不意味著企業(yè)一定會為其繳納社會保險，尤其在生育保險、工傷保險、失業(yè)保險等不需要個人繳費的保險項目，甚至可能出現(xiàn)企業(yè)利用女性流動人口的不知情而逃避責(zé)任的情況。為此，政府有必要對企業(yè)的用工行為進(jìn)行強有力的約束和常規(guī)化的監(jiān)督，幫助企業(yè)強化責(zé)任意識，切實保障女性流動人口合法權(quán)益。

(四)增強制度彈性，彰顯性別平等

“制度的重要功能就是使復(fù)雜的交往行為過程變得容易理解和更具可預(yù)見性”，[9]在當(dāng)前的社會背景下，要調(diào)整和完善流動人口的社會保障制度就需要加強制度建設(shè)，從維護流動人口(尤其是女性流動人口)的社會保障權(quán)益出發(fā)，以性別平等為原則，統(tǒng)籌考慮，逐步推進(jìn)。

在繳費型社會保障項目方面：一是不斷擴大社會保險制度的覆蓋面，逐步取消女性流動人口參加社會保障的戶籍限制，尤其在生育保險方面，做到與城鎮(zhèn)女性勞動者同等的應(yīng)保盡保。同時，還應(yīng)突出男性在生育事件中的責(zé)任和義務(wù)，適當(dāng)延長男性育兒假(父育假)，實現(xiàn)生育行為的兩性平等。二是延長女性的退休年齡和養(yǎng)老保險供款期，逐步取消退休年齡的性別差異，嘗試彈性退休年齡制度，參保者可在55-60歲的5年間自行選擇退休年齡。三是在醫(yī)療保險、工傷保險和失業(yè)保險等制度中，充分考慮到女性流動人口的特殊性，要開展性別利益調(diào)研，理順兩性在現(xiàn)行制度下的差異，調(diào)整參保內(nèi)容中的“隱形歧視”條款，強化制度的性別敏感性。同時，適度降低各類保險的參保費用，切實減輕企業(yè)的財政負(fù)擔(dān)，提振企業(yè)為流動人口繳納社會保險的主動性和積極性。

在非繳費型社會保障項目方面：一是適當(dāng)放寬社會救濟、社會福利等方面的資格門檻，分類別、分步驟地為女性流動人口提供如子女入學(xué)、社區(qū)服務(wù)、法律援助和醫(yī)療救助等福利項目，使其享有城市居民同等社會福利。二是健全流動人口工資支付保障制度，加大對拖欠工資、克扣工資的行為的處罰力度，在工資支付監(jiān)控和欠薪保障上進(jìn)行綜合性管理，有效保障女性流動人口的工資權(quán)益。三是試行流動人口最低生活保障制度，緩解流動人口在城市里的生活壓力，保障那些收入低于所在城市貧困線以下的流動人口的基本生活，使流動人口的基本權(quán)利得到保護和尊重。

此外，我國的社會保障體系長期處在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的模式下，由于經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，城鄉(xiāng)、區(qū)域的社會保障水平差異也較為明顯，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域社會保障制度，勢必要加快對現(xiàn)有戶籍制度的改革，實施戶口登記地與實際居住地相銜接的戶籍管理辦法，助推流動人口融入當(dāng)?shù)爻鞘胁⑾硎芘c本地居民同等的待遇，最大限度消除戶籍制度造成的勞動力市場分割對女性流動人口的性別排斥，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)、區(qū)域統(tǒng)一的社會保障體系，分地區(qū)、分階段、分層次地破解社保制度的“碎片化”、“分立式”的問題，直至實現(xiàn)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中所確定的“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”的改革目標(biāo)。

(本文獲2014年度浙江省黨校系統(tǒng)“貫徹全會精神，全面深化改革，推進(jìn)治理體系治理能力現(xiàn)代化”理論研討會一等獎。)

注釋:

①參見國家衛(wèi)生和計劃生育委員會發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2013》。

②③參見寧波市北侖區(qū)流動人口服務(wù)與管理辦公室2013年12月25日統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

④參見國家衛(wèi)生和計劃生育委員會發(fā)布的《2012中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》。

⑤參見寧波市北侖區(qū)人力資源和社會保障局2013年12月統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

⑥數(shù)據(jù)來源：寧波市北侖區(qū)人力資源和社會保障局(2014年6月)。

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