陳+東+付雨鑫

[摘要]綜合人口結(jié)構(gòu)、民族分布、地理環(huán)境來看，甘肅的生態(tài)屏障戰(zhàn)略地位凸顯。老莊、孔孟等先賢奠定了生態(tài)治理的思想基礎(chǔ)，之后與時俱進地變遷，政府的踐行力度也持續(xù)強化，然而現(xiàn)實農(nóng)村生態(tài)情況不容樂觀，甘肅的形勢也十分嚴(yán)峻。從公共治理理論出發(fā)，主要有三個方面的深層動因：企業(yè)逐利罔顧其他，政府績效考核缺陷，農(nóng)戶人為加劇破壞。新農(nóng)村生態(tài)治理亟待創(chuàng)新：以地方政府為主導(dǎo)力量、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為重點客體、以社會組織為橋梁紐帶、以個體農(nóng)戶為核心依靠，綜合多種手段統(tǒng)籌保護、恢復(fù)、建設(shè)，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟、社會三維效益的整體優(yōu)化。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)治理；環(huán)境政治學(xué)；新農(nóng)村建設(shè)

[中圖分類號]F323.22[文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）08-0044-05

一、引言

基于環(huán)境政治學(xué)視角，環(huán)境問題也是政治問題，尤其在我國集權(quán)型管理體制下，強政府、弱社會、大企業(yè)、小公民特征明顯，以公共價值為導(dǎo)向嵌入綠色績效考核指標(biāo)對生態(tài)治理具有很強的促進作用。甘肅作為典型的欠發(fā)達地區(qū)，生態(tài)治理與扶貧開發(fā)和民族問題交織，與此同時，現(xiàn)實困境為制度變遷提供了空間和土壤。

二、生態(tài)治理為新農(nóng)村的建設(shè)提供環(huán)境保障

2006年新農(nóng)村建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的20字方針正式提出。新農(nóng)村建設(shè)是系統(tǒng)性工程，經(jīng)濟建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，政治建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的制度保證，文化建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的精神支撐，社會建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的基本目標(biāo)，生態(tài)治理為新農(nóng)村建設(shè)提供環(huán)境保障。農(nóng)村地域范圍廣，人口數(shù)量多，小康社會的全面落成必然要求推進新農(nóng)村建設(shè)，糧油、蔬菜、瓜果等人類賴以生存的生活必需品在農(nóng)村生產(chǎn)，食品在初期環(huán)節(jié)上的污染程度關(guān)乎全體國人的身體健康。在生態(tài)治理的發(fā)展進程中，我們走了一條先城市后農(nóng)村的道路，這與農(nóng)村環(huán)境保護某種程度的被忽視有很大關(guān)系，對其的認(rèn)知至少應(yīng)該提到與城市相當(dāng)?shù)母叨?，近年來農(nóng)村環(huán)境污染引致的沖突劇增，已直接影響到社會穩(wěn)定。[1]新農(nóng)村建設(shè)的生態(tài)治理對甘肅意義尤甚，從人口結(jié)構(gòu)上看，甘肅貧困縣數(shù)量58個，2012年末全省常住人口為2 577.55萬人，其中，城鎮(zhèn)人口998.80萬人，占38.75%；鄉(xiāng)村人口1 578.75萬人，占61.25%。從民族分布上看，多民族聚居特征明顯，全省55個少數(shù)民族共計241.05萬人，占全省總?cè)丝诘?.43%，新農(nóng)村生態(tài)建設(shè)與扶貧開發(fā)、民族問題交織，錯綜復(fù)雜。從地理環(huán)境上看，甘肅位于西北內(nèi)陸，地貌復(fù)雜多樣，是長江、黃河重要的上游水源區(qū)，河西走廊作為生態(tài)屏障在全國范圍極具戰(zhàn)略地位，然而由于多種原因致使環(huán)境十分脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā)，制約束縛著整體的可持續(xù)發(fā)展。

三、環(huán)境政治學(xué)視角下生態(tài)治理的變遷回溯

（一）生態(tài)理論的歷史境遇

環(huán)境問題很早就進入了政治學(xué)視野，數(shù)千年前先秦時期把其歸納為帝王之德的范疇，老子“道法自然，無為而治”和莊子“天人合一”都包含了人類世界與自然環(huán)境間樸素的辯證關(guān)系，成為環(huán)境政治學(xué)啟蒙誕生的思想基礎(chǔ)。以孔子、孟子為代表的儒家先賢尊崇“王道”，將保護環(huán)境與民本思想結(jié)合，西漢時期的董仲舒雜揉百家而集大成，提煉升華至皇家政治的全新高度，以程顥程頤兄弟、朱熹、王陽明為代表的宋明理學(xué)進一步提出“萬物一體”。[2]19世紀(jì)工業(yè)革命后，人類利用、改造、破壞自然的能力極大提高，環(huán)境問題逐漸累積，以英國倫敦為例，空氣污染日益嚴(yán)重，乃至成為世界聞名的霧都，僅1952年的煙霧事件就造成1.2萬人喪生。人類絕對中心主義的轉(zhuǎn)向發(fā)軔于20世紀(jì)60年代，卡遜《寂靜的春天》使環(huán)境政治走上歷史舞臺，羅馬俱樂部《增長的極限》引起理論界廣泛關(guān)注，聯(lián)合國1972年《人類環(huán)境宣言》的通過將生態(tài)治理列入國際議程，1992年提出可持續(xù)發(fā)展。[3]20世紀(jì)90年代伴隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，生態(tài)破壞和污染問題明顯增多，國內(nèi)學(xué)術(shù)界引入環(huán)境政治學(xué)應(yīng)對現(xiàn)實困境，從此該研究持續(xù)升溫。

（二）生態(tài)治理的政府踐行

從生態(tài)治理實踐來看，自周代開始設(shè)置了專門治理山川林澤的政府機構(gòu)：虞衡，這也是世界上成立最早的官方環(huán)保部門，該制度歷經(jīng)多個朝代的變遷，但基本架構(gòu)一直延續(xù)至清末。整個民國的統(tǒng)治階段里戰(zhàn)亂不止，加上自然災(zāi)害使得環(huán)境保護不能貫徹實施，盡管如此，北洋時期兩任農(nóng)林總長宋教仁、張謇都對破壞生態(tài)平衡行為以律令形式頒布限制。[4]1949年中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后，制定一系列法律法規(guī)、政策文件保護環(huán)境，與此同時，組織機構(gòu)的建設(shè)力度不斷加大。1973年設(shè)立國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，1982年成立環(huán)境保護局，歸屬當(dāng)時的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部，1988年從中分離獨立為國務(wù)院副部級直屬局，1998年更名為國家環(huán)境保護總局，并將級別提升為正部級。黨的“十七大”將生態(tài)文明寫入政治報告，2008年成為國務(wù)院組成部門，并更名為環(huán)境保護部，“十八大”提出“五位一體”，把生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟、政治、文化、社會放在同樣的戰(zhàn)略高度。在地方政府層面，也相應(yīng)設(shè)立環(huán)境保護機構(gòu)，并將生態(tài)治理嵌入政府績效考核體系，以甘肅為例，2012年已有194家企業(yè)完成“十二五”規(guī)劃的農(nóng)業(yè)源減排工作，為全國第一個循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)的設(shè)立提供了良好契機。

四、農(nóng)村環(huán)境惡化的深層動因——基于公共治理的分析

然而現(xiàn)實農(nóng)村的生態(tài)情況距離建設(shè)目標(biāo)相差很遠，局部環(huán)境惡化，整體改善不大，食品安全堪憂，空氣質(zhì)量下降，資源約束趨緊，基于多元主體來看，主要有以下三個方面的深層動因。環(huán)境治理具有典型外部性，企業(yè)趨利避害，治污動力不足，出現(xiàn)市場失靈，基層地方為經(jīng)濟發(fā)展和財政收入考慮，往往對這些利稅大戶監(jiān)管虛置，導(dǎo)致政府失靈，普通農(nóng)民個體力量弱小，環(huán)保認(rèn)識不足，只有當(dāng)問題嚴(yán)峻到危機生存時才會采取行動。

（一）企業(yè)追求最大經(jīng)濟利益而罔顧環(huán)境保護

農(nóng)村地區(qū)企業(yè)主要有兩種：一是資源加工型，依賴自然資源條件優(yōu)勢；二是勞動密集型，農(nóng)村勞動力價格相對更低，這兩類企業(yè)通常都采取粗放經(jīng)營模式，能耗多污染大。企業(yè)作為市場組織，在缺乏社會責(zé)任和倫理道德的內(nèi)在約束下，逐利本性往往會驅(qū)使其為了自身利潤減少環(huán)保投入，如我國第一大金礦紫金礦業(yè)壓低生產(chǎn)成本，快速發(fā)展的同時污染事故不斷，更在2010年發(fā)生銅酸水滲漏事故，導(dǎo)致汀江部分河段嚴(yán)重污染及大量網(wǎng)箱養(yǎng)魚死亡。2011年，位于渤海中部的我國最大海上油田蓬萊19-3油田溢油事故累計造成5 500 km2海面受到污染，海洋生態(tài)嚴(yán)重破壞，漁業(yè)損失慘重，作業(yè)者康菲公司在長達兩個多月的時間里消極應(yīng)對。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多為勞動密集型，在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中作用很大，擴大農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)，增加農(nóng)民可支配收入，但普遍對“三廢”的技術(shù)處理落后，規(guī)模小且布局分散，成為農(nóng)村另一主要污染源。[5]不少企業(yè)的環(huán)境問題居然一直存在，如2011年甘肅徽縣寶徽實業(yè)集團266名工人血鎘超標(biāo)，附近柳林鎮(zhèn)小文坪村和后溝村大量村民和兒童陸續(xù)檢測出鎘和鉛超標(biāo)，而早在2006年這里便發(fā)生過334名兒童血鉛超標(biāo)事件。

（二）政績考核體制對長效生態(tài)治理激勵不足

“十八大”首次單篇論述生態(tài)文明，十八屆三中全會提出，要實行最嚴(yán)格的源頭保護制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，中央層面不斷提高對生態(tài)建設(shè)的重視度，很多地方也相繼推進環(huán)境績效考核機制。饒是如此，期間仍發(fā)生了很多重大環(huán)境污染事件，似乎陷入了越重視越嚴(yán)峻的悖論困境，如2009年陜西鳳翔縣615名兒童血鉛超標(biāo)事件之后，多地血鉛超標(biāo)事件連續(xù)3年頻發(fā)不止。這些事件的集中爆發(fā)，一定程度上反映出對生態(tài)文明建設(shè)理論層面的重視與實踐執(zhí)行的脫節(jié)，由于生態(tài)文明的內(nèi)涵豐富性、層次多樣性、地區(qū)差異性，規(guī)范統(tǒng)一的全國性指標(biāo)考核體系構(gòu)建相當(dāng)困難。在集權(quán)式管理體制下，地方官員為政績前途考慮，針對中央命令和要求，紛紛實施關(guān)于環(huán)境問題的一票否決制，然而這種考核僅僅停留在低層次的生態(tài)保護階段，目標(biāo)主要限于任期內(nèi)環(huán)保方面平安無事，突出表現(xiàn)為節(jié)能減排、排污控制等顯化的剛性指標(biāo)，避免觸及底線，一票否決實際上淪喪為最低標(biāo)準(zhǔn)。考核晉升體系中生態(tài)內(nèi)涵嵌入不夠，缺乏激勵作用，生態(tài)修復(fù)、改善、創(chuàng)建等長期性建設(shè)方面的效果滯后于官員在任期間，故而在該方面往往被選擇性過濾和忽視，與此相反，立竿見影的政績工程是地方政府的理性選擇。[6]

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（三）農(nóng)戶生產(chǎn)生活習(xí)慣的轉(zhuǎn)變加劇生態(tài)破壞

一是規(guī)模種養(yǎng)殖業(yè)帶來的面源污染。畜禽養(yǎng)殖業(yè)規(guī)?；⒓谢?，耕地氮污染負(fù)荷隨之增加，我國單位耕地面積平均負(fù)荷已逼近歐盟農(nóng)業(yè)政策規(guī)定的警戒線170 kg/公頃，四川、貴州等部分省份已達202.98 kg/公頃。[7]環(huán)保部數(shù)據(jù)指出，畜禽養(yǎng)殖污染物排放總量約為農(nóng)村生活污染排放總量的1.5倍，位于全國重點污染排放領(lǐng)域之首，2013年“黃浦江浮豬”事件折射出畜禽養(yǎng)殖業(yè)嚴(yán)峻的環(huán)保問題。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥化肥的過度使用。統(tǒng)計表明，我國每年至少10億畝土地受到農(nóng)藥的污染破壞，跟發(fā)達國家相比，農(nóng)藥的單位面積使用量高出3倍以上。我國化肥單位面積使用量遠超國際安全標(biāo)準(zhǔn)，平均的有效利用率卻很低，僅有35%左右，其余的廢棄后直接間接轉(zhuǎn)換為污染源。令人擔(dān)憂的是，由于農(nóng)民普遍對農(nóng)藥化肥的危害性認(rèn)知不夠，且未能掌握正確使用的科學(xué)知識，導(dǎo)致農(nóng)藥化肥的路徑依賴呈增長趨勢。三是農(nóng)村生活污染的日益增多。目前農(nóng)村每年制造的生活垃圾3億噸左右，大部分地區(qū)還沒有可集中處理的專門場所，至少3成屬于農(nóng)民隨意廢棄堆放，其中，難以消解的電池、塑料制品等比例上升，畜禽糞便總體土地負(fù)荷警戒值達到環(huán)境脅迫水平的0.49，已超國際安全線0.4，生活垃圾的腐爛變質(zhì)會釋放有害氣體，并對土壤滲透污染。[8]

五、甘肅新農(nóng)村建設(shè)生態(tài)治理的現(xiàn)實困境

甘肅在生態(tài)治理方面“以獎促治”，積極推進農(nóng)村環(huán)境連片整治，確定“十二五”農(nóng)業(yè)源減排946家，取得了一定成效，截止2013年1月已經(jīng)創(chuàng)建30個國家級生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，新命名157個省級生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和127個省級生態(tài)村。然而自1995年全國生態(tài)示范區(qū)建設(shè)以來，近20年間只有平?jīng)?011年通過考核驗收，級別也只是3類，無論規(guī)模還是級別都遠遠落后于其他省份，到目前為止，全省還沒有被命名的國家級生態(tài)市（區(qū)、縣）（注：根據(jù)中華人民共和國環(huán)境保護部官方網(wǎng)站資料搜集整理）。而楊開忠主持的國家社會科學(xué)重大項目首次對全國各省市自治區(qū)的生態(tài)文明水平予以排序，甘肅倒數(shù)第5，處于最后陣營，在四川大學(xué)“美麗中國”研究所發(fā)布的2013年度排行榜中，甘肅生態(tài)建設(shè)方面的單項排名仍然位居后列，這從側(cè)面反映出甘肅農(nóng)村生態(tài)治理形勢十分嚴(yán)峻，面臨困境突出體現(xiàn)在兩個方面。

（一）農(nóng)村人為污染增加

甘肅農(nóng)村土地的資源承載負(fù)荷越來越重，僅畜禽糞便產(chǎn)量每年高達4 000多萬噸，規(guī)模超過農(nóng)村地區(qū)企業(yè)的固體廢棄物，而且大部分并未得到綜合處理和循環(huán)再利用，已經(jīng)成為農(nóng)村主要污染源之一。據(jù)統(tǒng)計，在農(nóng)戶個人生活方面，平均每人每年制造約220 kg生活垃圾、500 kg糞尿和1.3噸生活污水，而甘肅廣大農(nóng)村地區(qū)垃圾處理、旱廁改造、污水排放等基礎(chǔ)設(shè)施落后匱乏。甘肅作為西北地區(qū)欠發(fā)達省份，農(nóng)業(yè)發(fā)展長期依賴傳統(tǒng)農(nóng)用物資，每畝化肥用量19 kg，高于全國平均值13.9 kg，其中70%屬于無效浪費且淪為污染源，農(nóng)藥和其它生物制劑消耗量每年累計10多萬噸，這些使得原本貧瘠的土地有機質(zhì)比例萎縮，耕地肥力大幅降低，地膜覆蓋面積僅次于新疆，成為潛在污染。甘肅發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)，自2011年開始實施《甘肅省秸稈飼料化利用規(guī)劃》，推廣成熟實用技術(shù)，取得了較大成效，仍有部分農(nóng)戶為求省事便利，焚燒秸稈導(dǎo)致煙霧彌漫，誘發(fā)嚴(yán)重的瞬時性空氣污染。陳建民等定量研究后發(fā)現(xiàn)，每年燃燒的秸稈產(chǎn)生CO22.5億噸、氮氧化合物280萬噸，顆粒物多環(huán)芳烴及烷基多環(huán)芳烴的排放總量分別為1 088噸和379噸。[9]

（二）生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴(yán)重

甘肅74.94%的耕地屬于旱地，水資源分布很不均衡，部分地區(qū)過度利用導(dǎo)致水位降低，全省共計約39萬km2土地面積存在水土流失現(xiàn)象，黃河斷流時間延長，水質(zhì)受污破壞嚴(yán)重。甘肅是全國荒漠化危害最為嚴(yán)重的省份之一，荒漠化土地面積28.3萬km2，約占全省總土地面積的2/3，約占全國荒漠化面積的1/3，近7 000萬畝草原存在荒漠化直接威脅。水資源危機、荒漠化、人為破壞帶來生態(tài)失衡，動植物的多樣性減少，草原、森林的植被覆蓋率降低，各種病蟲害增多，全省退化草地比例39%，面積達10 693萬畝，以甘肅最大的牧區(qū)甘南藏族自治州為例，天然草地90%左右退化。[10]環(huán)境惡化帶來的苦果之一便是自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，2010年“8.8”舟曲特大山洪泥石流災(zāi)害是新中國成立以來最為嚴(yán)重的山洪泥石流災(zāi)害，蘭州連續(xù)多年春季出現(xiàn)沙塵暴天氣，2013年10月白銀發(fā)生嚴(yán)重霧霾，定西岷縣漳縣地震、隴南地震洪澇災(zāi)害都造成了巨大的經(jīng)濟損失和人員傷亡，新農(nóng)村建設(shè)中的生態(tài)治理迫在眉睫意義重大。

六、欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村生態(tài)治理創(chuàng)新——基于環(huán)境政治學(xué)視角

區(qū)域生態(tài)具有公共池塘資源屬性，傳統(tǒng)單極中心體系下政府的獨角戲已被實踐證明效果甚微，企業(yè)組織、公民參與、社會團體的多元嵌入能有效發(fā)揮不同主體的資源優(yōu)勢，在平等協(xié)商基礎(chǔ)上表達各自的利益訴求，運用市場調(diào)節(jié)、法律規(guī)制、行政管控、價值引導(dǎo)等多種手段實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的善治。

（一）企業(yè)污染強制性和誘致性措施并舉

林毅夫在其著作里運用“供給—需求”框架解讀制度不均衡的原因，并區(qū)分強制性、誘致性兩種方式，對于廣大農(nóng)村地區(qū)企業(yè)污染的制度供給也應(yīng)綜合兩方面入手。[11]首先，法律實施機制的完善。法律具有普遍約束力，屬于最權(quán)威的社會規(guī)范，在此層面健全刑事追究和損害賠償?shù)葍?nèi)容，嚴(yán)格環(huán)保行政執(zhí)法，提供必要的威懾作用，起到管理理論的“火爐”效應(yīng)。[12]以甘肅為例，2013年5月起先后對807家企業(yè)專項檢查廢水排放，懲治處理其中的110家環(huán)境違法企業(yè)，并在蘭州市城關(guān)區(qū)、永登縣偵破兩起環(huán)境污染案，刑事拘留犯罪嫌疑人3名。其次，配套治理政策的銜接。甘肅農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)是農(nóng)村環(huán)境污染的重要來源，在全省構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)的背景下，將中小企業(yè)若干扶持政策與環(huán)境保護結(jié)合，制定并落實對積極治污企業(yè)的鼓勵措施，從融資擔(dān)保、技術(shù)咨詢、信息提供等公共服務(wù)角度出發(fā)，重點支持清潔生產(chǎn)、廢棄物回收等節(jié)能項目。[13]再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)。立足區(qū)域農(nóng)業(yè)特色，因地制宜借鑒“浙江進園集中模式”，科學(xué)合理地規(guī)劃布局，在稅收、土地、規(guī)費等方面給予優(yōu)惠，引導(dǎo)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集聚，強化對重點污染源的監(jiān)測、督查，擴大污染治理的規(guī)模效應(yīng)，促動環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的提高和產(chǎn)業(yè)技術(shù)的升級，2013年全省完成109家試點企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作，隴西文峰示范園區(qū)的中藥材生產(chǎn)加工，定西馬鈴薯產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展等已初顯成效。最后，企業(yè)環(huán)保責(zé)任的內(nèi)化。很多企業(yè)呈現(xiàn)出污染排放與利稅額度的正相關(guān)，反映了功利主義邏輯和市場至上法則對社會責(zé)任的侵蝕，大衛(wèi)·洛克菲勒認(rèn)為，社會責(zé)任要變成企業(yè)行為的有機部分，起到自律作用，而不是外加的慈善行為，要實現(xiàn)洛克菲勒所言，就必須將傳統(tǒng)意義的環(huán)保責(zé)任予以內(nèi)化。[14]對認(rèn)真履行環(huán)保責(zé)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)補貼和獎勵，對超標(biāo)排污的依法嚴(yán)厲懲戒，2013年甘肅對369個重點減排項目給予資金補助，樹立典型榜樣進行表彰和宣傳，起到示范帶動作用。

（二）政府在主體格局中履行元中心角色

生態(tài)治理屬于復(fù)雜性公共事務(wù)，所涉利害關(guān)系人眾多，政府由于其天然的公共性、權(quán)威性等特點責(zé)無旁貸承擔(dān)起元中心角色。[15]從政府自身體系來看，首先，人與自然的和諧共處、社會的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展等理念需內(nèi)化為績效追求的公共價值取向。張康之認(rèn)為在后工業(yè)時代的今天，建構(gòu)治理模式必將以公共精神為基礎(chǔ)，在生態(tài)環(huán)境問題上，行政倫理和職業(yè)道德為權(quán)力異化構(gòu)筑起最后防線，它們提供柔性價值認(rèn)同和深層心理約束。[16]其次，推進農(nóng)村環(huán)境保護的規(guī)范化、常態(tài)化。長期以來存在著城鄉(xiāng)二元生態(tài)治理結(jié)構(gòu)，從根本上是對農(nóng)村居民環(huán)境公民權(quán)的侵害，在立法層面借鑒美國等發(fā)達國家經(jīng)驗，針對不同區(qū)域農(nóng)村的特點，制定具體化、可操作性強的專門性法律法規(guī)，甘肅率先在全國第一個以政府令的形式頒布施行了《甘肅省環(huán)境保護監(jiān)督管理責(zé)任規(guī)定》。在農(nóng)村環(huán)保問題行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，建立信息公開和問責(zé)機制，明確相關(guān)機構(gòu)、部門、人員的權(quán)限和義務(wù)，增進農(nóng)戶個體、社會組織、新聞媒體等公眾參與，加強對地方政府生態(tài)治理行為的監(jiān)督制約，與此同時要細(xì)化其長效建設(shè)的考核激勵。再次，“科斯定理”提出對公共物品清晰界定產(chǎn)權(quán)能有效降低交易成本，據(jù)此理論可將生態(tài)補償和排污權(quán)機制引入農(nóng)村環(huán)境保護。如：2011年6月1日，甘肅省新制定的《甘肅省林業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》正式實施，條例就體現(xiàn)了誰破壞誰恢復(fù)、誰污染誰治理、誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)脑瓌t。最后，政府協(xié)調(diào)管理體制和公共治理政策的適時創(chuàng)新。很多時候環(huán)境污染屬于跨區(qū)域的，可以借鑒日本模式做法：結(jié)合首長負(fù)責(zé)和統(tǒng)一管理，加強同級政府、部門的橫向協(xié)調(diào)溝通。困擾欠發(fā)達地區(qū)的另一難題是資金投入不足，除了財政轉(zhuǎn)移支付和排污處理收費外，應(yīng)擴大各種投融資渠道，如：鼓勵公益性捐助等民間方式，優(yōu)化組合并提高使用效率。

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（三）農(nóng)戶積極參與環(huán)保和生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展

農(nóng)村的環(huán)境污染和生態(tài)破壞覆蓋范圍廣泛，污染破壞行為具有天然的隱蔽性，隨機分散難以預(yù)測，農(nóng)戶生產(chǎn)生活造成的面源污染更是如此，末端治理無法固本清源，農(nóng)戶的積極參與對于保護和建設(shè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境舉足輕重。[17]其一，農(nóng)戶生態(tài)素養(yǎng)的培育是深層保障。生態(tài)素養(yǎng)是指人們在后天學(xué)習(xí)和實踐中逐漸獲得的、能直接影響主體環(huán)境行為的環(huán)境價值觀、環(huán)境情感、環(huán)境態(tài)度、環(huán)境知識、環(huán)境技能和環(huán)境行為自信心及意愿的總稱。[18]欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民受教育程度普遍較低，針對他們的具體認(rèn)知特點，利用電視、墻體標(biāo)語、手機短信等傳播媒介，采取通俗易懂的形式，宣傳貼近生產(chǎn)生活方面的環(huán)保百科，邀請專家學(xué)者、環(huán)保能手傳經(jīng)送寶，通過農(nóng)村中小學(xué)平臺引導(dǎo)青少年對父輩進行知識“反哺”，增強農(nóng)民生態(tài)維護和建設(shè)的意愿。其二，擴大民間組織的參與是基礎(chǔ)方略。全省農(nóng)村民間組織數(shù)量少規(guī)模小，整體力量比較薄弱，應(yīng)積極參與農(nóng)村發(fā)展，充分發(fā)揮助推作用，甘肅第一家環(huán)保組織綠駝鈴協(xié)助會寧縣頭寨子鎮(zhèn)牛家河村村民成立了生態(tài)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，通過推廣實施葵花種植項目，減輕當(dāng)?shù)赝临|(zhì)污染，提高農(nóng)戶自組織程度，在建立“NGO+合作社+農(nóng)戶”運行模式方面作出有益探索。其三，農(nóng)村生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展是根本途徑。甘肅大部分農(nóng)村還很落后，脫貧致富的任務(wù)艱巨而急切，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)為農(nóng)民經(jīng)濟增收和區(qū)域環(huán)境改善的雙贏提供了道路選擇，如：靖遠縣北灣鎮(zhèn)生態(tài)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社引進種植水果型茭白，古浪縣指導(dǎo)推廣生物肥、沼渣入田等低碳循環(huán)技術(shù)都已取得明顯成效。減少農(nóng)藥、化肥的過度使用，實現(xiàn)地膜、糞便的無害處理，推廣農(nóng)田秸稈的綜合利用，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人為污染，探索太陽能、風(fēng)能等綠色能源的替代技術(shù)，以沼氣為例，甘肅省農(nóng)牧廳統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：截止2013年年底全省沼氣用戶累計119萬戶，使590多萬畝耕地受益，年可替代煤炭89萬噸，相當(dāng)于增加收入12億元，減排CO2190萬噸，保護林地400萬畝。

七、結(jié)語

傳統(tǒng)的政府獨角戲模式亟待解構(gòu)與創(chuàng)新，農(nóng)村環(huán)境治理的未來發(fā)展應(yīng)邁向多元善治：以地方政府為主導(dǎo)力量、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為重點客體、以社會組織為橋梁紐帶、以個體農(nóng)戶為核心依靠，在指導(dǎo)思想上以科學(xué)、持續(xù)、和諧、全面的觀念為統(tǒng)率，在具體內(nèi)容上生態(tài)保護、恢復(fù)、建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃齊頭并進，綜合運用市場調(diào)節(jié)、法律規(guī)制、行政管控、價值引導(dǎo)、科技扶助等多種手段，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟、社會三維效益的整體優(yōu)化。[19]

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