面對越做越大的財(cái)政“蛋糕”，近年來我國加快推進(jìn)預(yù)算管理改革，要求納入預(yù)算管理的資金做到“橫向到邊縱向到底”，以實(shí)現(xiàn)對于財(cái)政收支的精細(xì)化管理。與之相應(yīng)，加強(qiáng)全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督也逐步提上議事日程。開展全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督下的財(cái)政審計(jì)研究，正是在這一形勢和背景下進(jìn)行的一些探索與思考。

一、財(cái)政審計(jì)與預(yù)算決算審查監(jiān)督的相關(guān)性分析

在我國，廣義的預(yù)算決算審查監(jiān)督是一個(gè)綜合的體系，它由人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、公眾監(jiān)督等相互關(guān)聯(lián)又相對獨(dú)立的監(jiān)督系統(tǒng)組成。

（一）財(cái)政審計(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督相關(guān)性分析

在我國，財(cái)政審計(jì)與人大預(yù)算決算審查監(jiān)督的相關(guān)性主要體現(xiàn)為：一是受托關(guān)系的特殊性。國家審計(jì)機(jī)關(guān)具有相對獨(dú)立性，受政府委托直接向人大報(bào)告；二是監(jiān)督目標(biāo)的一致性。財(cái)政審計(jì)受人大的委托監(jiān)督公共財(cái)政收支，并通過向人大報(bào)告工作來實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督的目標(biāo)；三是監(jiān)督對象的承接性。審計(jì)監(jiān)督憑借其專業(yè)性服務(wù)于人大監(jiān)督，人大憑借其權(quán)威性提升財(cái)政監(jiān)督的效果。

（二）財(cái)政審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察相關(guān)性分析

財(cái)政審計(jì)監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督都在反腐倡廉建設(shè)中擔(dān)負(fù)重要責(zé)任，相互之間具有較強(qiáng)的相關(guān)性：一是監(jiān)督對象的同一性。監(jiān)督黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，既是審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)，也是紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的重點(diǎn)；二是監(jiān)督主體的相關(guān)性。財(cái)政審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察建立了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議制度和案件查處協(xié)作配合機(jī)制，在案件查處中協(xié)作配合；三是監(jiān)督手段的互補(bǔ)性。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通過審計(jì)線索及時(shí)查處腐敗問題，而紀(jì)檢監(jiān)察部門又為審計(jì)機(jī)關(guān)提供線索。

（三）財(cái)政審計(jì)監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)察相關(guān)性分析

財(cái)政審計(jì)與財(cái)政監(jiān)察是性質(zhì)完全不同、相關(guān)性最弱的兩種監(jiān)督方式：一是監(jiān)督的權(quán)威性不同。審計(jì)成果每年向?qū)Ω骷壵腿舜蟪Ｎ瘯?huì)提交和報(bào)告；監(jiān)察結(jié)果僅作為財(cái)政部門改進(jìn)財(cái)政工作的重要參照；二是監(jiān)督的層次不同。財(cái)政審計(jì)是獨(dú)立于財(cái)政部門的一種外部監(jiān)督，而財(cái)政監(jiān)察對財(cái)政部門的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)；三是監(jiān)督的重點(diǎn)不同。財(cái)政審計(jì)側(cè)重于對全局性問題的檢查，而財(cái)政監(jiān)察重點(diǎn)在于彌補(bǔ)財(cái)政管理漏洞。

（四）財(cái)政審計(jì)與公眾監(jiān)督相關(guān)性分析

財(cái)政審計(jì)與社會(huì)公眾監(jiān)督的結(jié)合點(diǎn)在于向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果。一方面，審計(jì)結(jié)果公告制度保障了公眾的知情權(quán)，客觀上推動(dòng)了預(yù)算的公開透明；另一方面，社會(huì)公眾監(jiān)督有利于審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改。通過審計(jì)結(jié)果公告，將審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題置于社會(huì)公眾的視野下，有力地促進(jìn)被審計(jì)單位重視審計(jì)查出問題，迅速整改。

綜上所述，財(cái)政審計(jì)監(jiān)督的有效運(yùn)行，離不開其他監(jiān)督制度的支持和配合。準(zhǔn)確把握財(cái)政審計(jì)與預(yù)算決算審查監(jiān)督的相關(guān)性，有利于科學(xué)界定財(cái)政審計(jì)監(jiān)督職能和范圍，更好地發(fā)揮財(cái)政審計(jì)監(jiān)督作用。

二、全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督對財(cái)政審計(jì)的影響與挑戰(zhàn)

隨著全口徑預(yù)算決算體制改革的不斷深入，加強(qiáng)全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督也逐步提上議事日程，財(cái)政審計(jì)監(jiān)督工作也相應(yīng)地受到了影響和挑戰(zhàn)，激發(fā)了財(cái)政審計(jì)范圍、內(nèi)容、方式的全方位變革。

（一）財(cái)政審計(jì)范圍進(jìn)一步拓展

一是審計(jì)覆蓋面要“橫向到邊”。審計(jì)的對象既要涵蓋一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算，又要涉及尚未納入預(yù)算管理的所有政府收支；二是審計(jì)深度要達(dá)到“縱向到底”。通過預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)，以“倒逼”機(jī)制，推動(dòng)預(yù)算編制更加科學(xué)、合理；向資金的終端延伸，跟蹤問效，實(shí)行跟蹤審計(jì)。

（二）財(cái)政審計(jì)對象進(jìn)一步擴(kuò)大

一方面，審計(jì)的對象逐步拓展到組織預(yù)算執(zhí)行的政府各個(gè)部門，以一、二、三級預(yù)算單位的財(cái)政收支為審計(jì)重點(diǎn)，保證財(cái)政預(yù)算審計(jì)的深度與廣度，加大執(zhí)法力度；另一方面，審計(jì)對象擴(kuò)展到對本級預(yù)算內(nèi)外資金、上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金、政府重點(diǎn)建設(shè)資金以及政府采購資金等各項(xiàng)財(cái)政資金的審計(jì)。

（三）財(cái)政審計(jì)內(nèi)容有所調(diào)整

一是要突出公共財(cái)政的“公共性”審計(jì)。財(cái)政審計(jì)更加關(guān)注宏觀性、建設(shè)性、效益性等問題，關(guān)注經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面的問題；二是要加強(qiáng)對財(cái)政政策運(yùn)行環(huán)境的審計(jì)。財(cái)政審計(jì)要著眼于地方政府、財(cái)稅部門，執(zhí)行財(cái)政經(jīng)濟(jì)方針、政策的情況；三是要開展公共財(cái)政績效考核。財(cái)政審計(jì)應(yīng)開展對政府收支的績效審計(jì)，做到全面描述、衡量和監(jiān)管財(cái)政操作。

（四）財(cái)政審計(jì)重點(diǎn)發(fā)生變化

一是要重點(diǎn)檢查部門預(yù)算編制的過程，評估預(yù)算編制辦法是否科學(xué)，檢查預(yù)算約束是否具有剛性；二是要加強(qiáng)對收支兩條線的審計(jì)，檢查各項(xiàng)基金和非稅收入的設(shè)立、征收、管理是否符合規(guī)定；三是要重點(diǎn)關(guān)注轉(zhuǎn)移支付。審計(jì)著眼點(diǎn)放在優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)上，讓轉(zhuǎn)移支付的分配管理制度更加公開、公平、公正；四是要重點(diǎn)審計(jì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對政府的各種債務(wù)的審計(jì)，評估、防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（五）財(cái)政審計(jì)監(jiān)督方法手段亟需革新

一是審計(jì)監(jiān)督方式、方法隨之變化。隨著公共財(cái)政體制改革的深化，財(cái)政審計(jì)的監(jiān)督方式、方法正在悄然發(fā)生變化。過去從預(yù)算單位銀行開戶入手的審計(jì)方法受到了挑戰(zhàn)，應(yīng)更多的采用核對法去核查各個(gè)賬戶之間的清算過程；二是審計(jì)監(jiān)督的手段隨之革新。隨著“金財(cái)”、“金稅”等信息化工程的實(shí)施，財(cái)政審計(jì)的對象發(fā)生了變化，傳統(tǒng)的審計(jì)手段已不能滿足工作需要，必須積極引入計(jì)算機(jī)審計(jì)手段。

三、創(chuàng)新全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督下財(cái)政審計(jì)工作的思考

面對出現(xiàn)的新情況、新問題和新挑戰(zhàn)，財(cái)政審計(jì)工作應(yīng)本著先易后難、重點(diǎn)突破、逐步推進(jìn)的思路，進(jìn)一步深化財(cái)政審計(jì)工作，既要鞏固已有成果，保持工作的連續(xù)性；又要開拓創(chuàng)新，采取新思路、新方法和新舉措，進(jìn)一步深化財(cái)政審計(jì)工作。

（一）擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面，促進(jìn)財(cái)政審計(jì)的橫縱發(fā)展。一方面，從范圍上橫向拓展，把全部政府性資金納入財(cái)政審計(jì)范疇。既審計(jì)一般預(yù)算收支，又審計(jì)預(yù)算外資金、政府性基金、政府債務(wù)、政府投資及其他財(cái)政財(cái)務(wù)收支；既審計(jì)一級預(yù)算部門單位，也要審計(jì)二、三級預(yù)算單位和接受補(bǔ)助的下級單位，實(shí)現(xiàn)政府性資金審計(jì)全覆蓋；另一方面，從流程上縱向延伸，對財(cái)政資金實(shí)行全過程審計(jì)。要緊跟財(cái)政資金走向，推行“全程式預(yù)算跟蹤”，要從預(yù)算執(zhí)行的源頭預(yù)算編制環(huán)節(jié)入手，注重檢查預(yù)算執(zhí)行隨意性。同時(shí)，對重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和重點(diǎn)專項(xiàng)資金開展跟蹤審計(jì)。

（二）調(diào)整審計(jì)視角，提升財(cái)政審計(jì)的宏觀層次。一是高度關(guān)注宏觀政策措施的執(zhí)行。加大對國家重大經(jīng)濟(jì)政策措施貫徹落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)力度，保障政策措施落實(shí)的及時(shí)性和有效性；二是高度關(guān)注財(cái)政經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。密切關(guān)注國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)中的突出矛盾和潛在風(fēng)險(xiǎn)，把審計(jì)觸角更多地伸向財(cái)政經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域、風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)；三是高度關(guān)注財(cái)政資金使用效益。大力推進(jìn)效益審計(jì)，注重從政策執(zhí)行、資金使用效益、行政工作效能等方面做出評價(jià)；四是高度關(guān)注體制機(jī)制制度建設(shè)。加大對各項(xiàng)財(cái)政改革落實(shí)情況的審計(jì)，注重揭示反映預(yù)算管理制度存在的問題，促進(jìn)加快公共財(cái)政體制建設(shè)。

（三）加快信息化建設(shè)，提高財(cái)政審計(jì)技術(shù)水平。一是革新理念，把握信息化審計(jì)新方向。大膽吸收借鑒新思想、新知識，積極探索新方式、新方法，強(qiáng)力推進(jìn)審計(jì)信息化建設(shè)；二是與時(shí)俱進(jìn)，探索信息化審計(jì)新思路。要充分發(fā)揮計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)分析處理、審計(jì)查證、信息收集篩選等功能，對重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)資金、重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行數(shù)據(jù)分析研究；三是立足實(shí)際，加強(qiáng)審計(jì)管理模式創(chuàng)新。積極探索“多級聯(lián)動(dòng)”的聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，力爭實(shí)現(xiàn)“集中分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核查、系統(tǒng)研究”的審計(jì)模式。

（四）強(qiáng)化綜合管理，控制和提高審計(jì)質(zhì)量。一是統(tǒng)籌做好審計(jì)計(jì)劃管理。統(tǒng)籌部署審計(jì)項(xiàng)目，實(shí)施上下聯(lián)動(dòng)、整體作戰(zhàn)，充分發(fā)揮審計(jì)資源的“層級合力”，提高財(cái)政審計(jì)整體效能；二是著力加強(qiáng)審計(jì)現(xiàn)場管理。審計(jì)組長要靠前指揮，對于審計(jì)人員的工作狀態(tài)、質(zhì)量和成果進(jìn)行考評，并依據(jù)考評情況進(jìn)行獎(jiǎng)懲；三是大力加強(qiáng)審計(jì)成果開發(fā)利用。加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)情況的綜合分析，擴(kuò)大宣傳審計(jì)成果，加大督促整改力度；四是加強(qiáng)審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)。積極搭建培訓(xùn)、交流平臺，采取請進(jìn)來培訓(xùn)、走出去培訓(xùn)等有效形式，加強(qiáng)審計(jì)人才培養(yǎng)。

（課題組成員：孟華師立偉陳宏閆波席海昕張靜何媛史薇 ）