吳加錄

近年來，漢中市在擴(kuò)大投資的同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)也加強(qiáng)了各級(jí)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)力度，增強(qiáng)了項(xiàng)目實(shí)施的效果，有效遏制了高估冒算、虛報(bào)冒領(lǐng)、損失浪費(fèi)、工程腐敗等問題，提高了投資資金的使用效益。但是，從政府投資審計(jì)整體情況來看，還存在政府投資審計(jì)管理體制機(jī)制不健全、國家審計(jì)的主體地位作用發(fā)揮不充分、審計(jì)力量嚴(yán)重不足、政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)內(nèi)容不完整等諸多問題，應(yīng)引起高度重視。

一、漢中市政府投資審計(jì)工作成效顯著

（一）政府投資審計(jì)工作不斷得到強(qiáng)化。近年來，市委、市政府高度重視政府投資審計(jì)工作，2013年，市政府頒布了《漢中市人民政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督辦法》，轉(zhuǎn)發(fā)了《漢中市審計(jì)局進(jìn)一步完善政府項(xiàng)目和BT、BOT項(xiàng)目管理和監(jiān)督的審計(jì)意見》等意見措施，進(jìn)一步強(qiáng)化了政府投資審計(jì)工作，使政府投資項(xiàng)目審計(jì)更加有章可循。

（二）政府投資審計(jì)工作效益日趨明顯。2013年，全市審計(jì)機(jī)關(guān)共完成投資審計(jì)項(xiàng)目530個(gè)，查出違紀(jì)違規(guī)資金30.8億元，核減工程投資2.7億元。市審計(jì)局對(duì)11個(gè)災(zāi)后重建項(xiàng)目、12個(gè)重大工程項(xiàng)目進(jìn)行了審計(jì)，共查出違紀(jì)違規(guī)問題資金1.9億元，核減工程造價(jià)1.5億元，提出審計(jì)建議并采納29條。

（三）政府投資審計(jì)的作用大幅提升。通過采取事中介入、全程跟蹤等方式，對(duì)部分縣區(qū)10多個(gè)重大工程項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，對(duì)部分建設(shè)單位工程資料不完備、會(huì)計(jì)核算不規(guī)范、資金支付方式不合規(guī)、支出票據(jù)不合法等問題現(xiàn)場(chǎng)提出意見建議，并督促其整改完善，限期糾正。對(duì)少數(shù)施工單位企圖通過變更設(shè)計(jì)套取國家建設(shè)資金、不按設(shè)計(jì)要求施工的問題進(jìn)行了制止和糾正，推動(dòng)和促進(jìn)了工程的實(shí)施和政府投資項(xiàng)目效益的發(fā)揮。

二、漢中市政府投資審計(jì)存在的主要問題

（一）審計(jì)力量嚴(yán)重不足。投資拉動(dòng)是我市擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量、實(shí)現(xiàn)加速發(fā)展、奮力后發(fā)趕超的必由之路?！笆濉币?guī)劃要求固定資產(chǎn)投資以30%的增長(zhǎng)速度向前推進(jìn)，去年全市固定資產(chǎn)投資總額將達(dá)670億元，實(shí)施重點(diǎn)項(xiàng)目200個(gè)，完成投資250億元。這就要求各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)必須緊緊圍繞發(fā)展大局，提前介入、主動(dòng)服務(wù)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)重大投資項(xiàng)目和災(zāi)后重建項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督。但是，當(dāng)前漢中市審計(jì)局的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置還不能適應(yīng)新形勢(shì)下政府對(duì)投資審計(jì)的要求，因此，增強(qiáng)投資審計(jì)力量迫在眉睫。

（二）政出多門重復(fù)跟蹤。在實(shí)際工作中，存在多頭委托、政出多門的現(xiàn)象，削弱了國家審計(jì)作用的發(fā)揮，審計(jì)質(zhì)量難以保證。一是財(cái)政評(píng)審與國家審計(jì)范圍、職權(quán)、職責(zé)界限不清，越權(quán)、越位現(xiàn)象較為普遍。財(cái)政部門以評(píng)審結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目資金最終撥付的依據(jù)，預(yù)算和決算都由財(cái)政部門說了算，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，既不符合法定程序，也有失公正。如漢江二號(hào)橋、四號(hào)橋、漢中日?qǐng)?bào)社遷建一期工程等重大工程項(xiàng)目，市局早已發(fā)出跟蹤審計(jì)通知，但市財(cái)政要求建設(shè)單位把工程項(xiàng)目竣工決算交由市財(cái)政評(píng)審?fù)瓿?。二是部分社?huì)中介組織參與政府投資審計(jì)工作。有的建設(shè)單位把政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程結(jié)算自行委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，不但造成工作缺乏有效監(jiān)管，而且審計(jì)質(zhì)量難以保證。如：國家審計(jì)對(duì)23個(gè)委托項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果進(jìn)行了復(fù)核，在中介機(jī)構(gòu)審核的基礎(chǔ)上又審減工程造價(jià)231.89萬元。三是投資項(xiàng)目較多的一些部門通過內(nèi)審機(jī)構(gòu)安排工程項(xiàng)目審計(jì)，給市、縣審計(jì)機(jī)關(guān)投資項(xiàng)目審計(jì)造成了影響。四是有關(guān)部門沒有嚴(yán)格執(zhí)行陜西省人民政府第七十二號(hào)令關(guān)于“未經(jīng)竣工決算審計(jì)的項(xiàng)目，計(jì)劃、財(cái)政、建設(shè)及項(xiàng)目主管部門不得組織竣工驗(yàn)收和辦理竣工決算手續(xù)”的規(guī)定，很多項(xiàng)目在沒有審計(jì)結(jié)論的基礎(chǔ)上辦理了竣工手續(xù)。

（三）審計(jì)理念滯后。由于種種原因，當(dāng)前的政府投資審計(jì)工作理念不新，定位不高，僅僅局限于“核增核減”審計(jì)，對(duì)政府投資的立項(xiàng)、可行性研究、資金來源、工程招投標(biāo)、工程監(jiān)理、工程管理、投資績(jī)效等環(huán)節(jié)缺乏深入跟蹤檢查，給政府投資項(xiàng)目埋下了隱患。同時(shí)，由于政府投資審計(jì)是近幾年才逐步開展的，理論還不成熟，導(dǎo)致投資審計(jì)在整個(gè)基本建設(shè)監(jiān)管體系中的定位不夠準(zhǔn)確，審計(jì)的客觀公正性和審計(jì)結(jié)論的權(quán)威性受到了影響。有的項(xiàng)目主管部門把投資審計(jì)組當(dāng)成“萬金油”、“擋箭牌”，凡事找審計(jì)，形成審計(jì)與管理、審計(jì)與監(jiān)理不分。由于這種定位的不準(zhǔn)確，既增大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)又影響了審計(jì)的獨(dú)立性，制約了投資審計(jì)對(duì)政府投資項(xiàng)目全過程實(shí)施審計(jì)監(jiān)督的職能發(fā)揮。

（四）審計(jì)方法較為單一。投資審計(jì)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，涉及到勘察設(shè)計(jì)、工程造價(jià)、招投標(biāo)、工程監(jiān)理、經(jīng)濟(jì)合同、工程管理等多學(xué)科知識(shí)。加之新材料、新工藝、新標(biāo)準(zhǔn)、新計(jì)價(jià)方式的運(yùn)用，增加了審計(jì)難度。而目前漢中市審計(jì)系統(tǒng)中這種多學(xué)科復(fù)合型人才嚴(yán)重不足。同時(shí)，對(duì)一些大型投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)不到位，導(dǎo)致工程造價(jià)嚴(yán)重失實(shí)。承包單位為了獲取高額利潤(rùn)，往往采用高套定額、變更設(shè)計(jì)虛增工程量、虛列費(fèi)用項(xiàng)目、多次計(jì)價(jià)等手段加大工程造價(jià)，對(duì)此類案件，由于受技術(shù)限制，查出往往比較困難。如：漢中市江南污水處理廠一期工程，送審結(jié)算造價(jià)共計(jì)11638.58萬元，審定結(jié)算造價(jià)8714.43萬元，審計(jì)核減結(jié)算造價(jià)2924.15萬元，工程虛假造價(jià)率達(dá)25.12%。西二環(huán)南段道路工程送審結(jié)算造價(jià)63932.94萬元，審定結(jié)算造價(jià)45212.62萬元，審計(jì)核減18720.32萬元，工程虛假造價(jià)率達(dá)29.28%。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)漢中市政府投資審計(jì)的建議

（一）突出國家審計(jì)在投資審計(jì)中的主導(dǎo)地位。盡管社會(huì)中介審計(jì)具有獨(dú)立開展相關(guān)審計(jì)業(yè)務(wù)的資格，但與國家審計(jì)相比，其審計(jì)側(cè)重點(diǎn)明顯不同，往往只是關(guān)注前者，很難全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。因此，投資審計(jì)必須突出國家審計(jì)的主導(dǎo)地位，確保投資審計(jì)質(zhì)量。一是嚴(yán)格執(zhí)行《審計(jì)法》、省政府令、《漢中市人民政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督辦法》等規(guī)定，凡是投資30萬元以上（含30萬元）的政府投資項(xiàng)目，必須由國家審計(jì)或由國家審計(jì)授權(quán)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，并接受國家審計(jì)監(jiān)督，依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。二是財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)只能在本身職責(zé)范圍內(nèi)行使政府投資的評(píng)審職責(zé)，不能替代國家審計(jì)，理清國家審計(jì)與財(cái)政評(píng)審職能范圍，依法接受國家審計(jì)的監(jiān)督。三是建立和完善準(zhǔn)入和退出激勵(lì)機(jī)制，充分利用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)投資審計(jì)人才充沛、技術(shù)力量雄厚的優(yōu)勢(shì)，參與政府投資審計(jì)，并依法接受國家審計(jì)的監(jiān)督和指導(dǎo)，確保審計(jì)質(zhì)量。

（二）加強(qiáng)投資審計(jì)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。盡快組建漢中市投資審計(jì)局，為政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)提供組織和人力保障，以適應(yīng)現(xiàn)代政府投資審計(jì)的需要。一是政府投資規(guī)模和總量不斷擴(kuò)大，成立專門的投資審計(jì)局勢(shì)在必行。政府投資始終是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要引擎，是保持社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)增長(zhǎng)的主要途徑。二是借鑒其他審計(jì)機(jī)關(guān)的成功經(jīng)驗(yàn)。目前，陜西省已有4個(gè)地市成立了正縣級(jí)投資審計(jì)局，漢中市已有6個(gè)縣區(qū)成立了正科級(jí)投資審計(jì)中心，在政府投資審計(jì)中發(fā)揮了重要作用。三是隨著審計(jì)事業(yè)的發(fā)展，審計(jì)職能已經(jīng)由經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)鑒證上升到國家治理高度，審計(jì)任務(wù)將更加繁重。因此，應(yīng)該成立“漢中市投資審計(jì)局”，以適應(yīng)日益繁重的審計(jì)工作需要。

（三）提升審計(jì)監(jiān)督水平。要樹立管理審計(jì)和績(jī)效審計(jì)的理念，在突出對(duì)工程造價(jià)審計(jì)的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)投資決策、投資管理、招投標(biāo)管理、合同管理、工程管設(shè)計(jì)與監(jiān)理、材料供應(yīng)、項(xiàng)目績(jī)效、環(huán)境保護(hù)等環(huán)節(jié)的審計(jì)，不斷提高政府投資審計(jì)層次和水平。積極探索以項(xiàng)目建設(shè)過程管理為核心的跟蹤審計(jì)。目前，政府投資審計(jì)大多是事后審計(jì)，主要起工程決算核查和監(jiān)督的作用，對(duì)建設(shè)過程中已經(jīng)造成的損失浪費(fèi)無法挽回。因此，應(yīng)該對(duì)政府投資的一些重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行審計(jì)監(jiān)督關(guān)口前移，提前介入，超前服務(wù)，將事前防范、事中控制和事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，貫穿到政府投資建設(shè)項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，堵塞漏洞，減少浪費(fèi)，提升政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)效果。

（四）提高審計(jì)隊(duì)伍綜合素質(zhì)。一是各級(jí)政府要大力支持政府投資審計(jì)，審計(jì)經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。二是從高等院?；蛏鐣?huì)中介組織招考優(yōu)秀人才，同時(shí)通過脫產(chǎn)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)等方式,幫助現(xiàn)有的投資審計(jì)人員不斷提高業(yè)務(wù)技能。三是上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)抽調(diào)下級(jí)審計(jì)人員對(duì)一些大型政府投資項(xiàng)目協(xié)助審計(jì)，收到以審代訓(xùn)的效果。四是通過加強(qiáng)與外部的溝通，建立與外部專家人才的合作關(guān)系，多渠道吸納和培養(yǎng)高素質(zhì)的政府投資審計(jì)人才，滿足政府投資審計(jì)的需要。