摘要：住房保障對(duì)于維護(hù)社會(huì)公平以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高效、健康、平穩(wěn)發(fā)展具有重要的意義，這已經(jīng)成為政府部門和學(xué)術(shù)界的共同認(rèn)識(shí)。分析中國當(dāng)前住房保障中存在的問題，同時(shí)提出相關(guān)對(duì)策，對(duì)發(fā)揮住房保障維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用無疑是有益的探索。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；住房；主體

中圖分類號(hào)：F299.23文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2014）18-0213-02

自20世紀(jì)70年代末以來的改革開放，使得中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生巨大變化，經(jīng)濟(jì)高速增長，社會(huì)進(jìn)步明顯，但近兩年隨著人口紅利效應(yīng)減弱以及國際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速回落，從這個(gè)背景上探討住房保障對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展就顯得尤其重要。居住作為人類最基本生活需求之一，與人類的生存、發(fā)展和自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)休戚相關(guān)。因此住房問題成為了人類一切活動(dòng)的基礎(chǔ)之一，關(guān)乎人類社會(huì)的生存與發(fā)展。現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展證明，“居者有其屋”是一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展的重要保障。

住房問題從各個(gè)方面影響著一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的運(yùn)行。從宏觀的角度看，住房問題與“消費(fèi)、投資、出口”共同影響著總需求，同時(shí)，勞動(dòng)力的居住條件直接影響了勞動(dòng)力的供給數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)而作用于企業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)，影響總供給。日本、香港的資產(chǎn)泡沫破裂，美國的次貸危機(jī)，證明了以房地產(chǎn)為代表的資產(chǎn)泡沫對(duì)于經(jīng)濟(jì)和金融體系的重要影響和作用。因此，健全的住房保障體系無疑是保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，抑制投機(jī)，規(guī)避宏觀系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。

一、對(duì)住房保障制度的理解

（一）什么是住房保障

住房保障實(shí)際上就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)全體成員住房權(quán)的過程，為百姓解決住房問題。在這個(gè)過程當(dāng)中，人們住的需求不斷得到滿足。同時(shí)，住房保障實(shí)際上也是住房資源的合理分配過程。

市場經(jīng)濟(jì)當(dāng)中，住房不僅是人們生活的必需品，同時(shí)它還是一種典型的個(gè)人消費(fèi)品。對(duì)于住房需求的實(shí)現(xiàn)主要是通過拍賣、行政配給等方式進(jìn)行，也是通過這兩種方式來保障社會(huì)成員的住房權(quán)利。這里所說的拍賣是一種以市場為手段進(jìn)行住房資源分配的方式，在市場經(jīng)濟(jì)體中這種方式是房產(chǎn)資源分配的主要形式，體現(xiàn)著買賣雙方的意志，但就像其他市場手段一樣，其也有不足和失靈之處。行政配給方式實(shí)際上就是在沒有市場存在的前提下或?yàn)榱顺C正市場的不足而實(shí)行的一種住房資源的分配方式。目前看來，政府與市場同時(shí)參與住房的分配，以市場為主，政府保障特定主體（如城市和農(nóng)村地區(qū)低收入人群）的住房權(quán)利，這種方式對(duì)于住房保障是有益和有效的。

住房保障的實(shí)質(zhì)就是通過市場的、行政的以及其他輔助的手段滿足社會(huì)成員各種層次和形式的住房需求，保障社會(huì)成員住房權(quán)利。住房保障的重點(diǎn)應(yīng)該是社會(huì)成員當(dāng)中的中低收入者，覆蓋領(lǐng)域要包涵城市和農(nóng)村地區(qū)，采取廉租、公租、經(jīng)濟(jì)適用房、補(bǔ)貼、危舊房改造等多種方式建立基本住房保障的主渠道。

（二）住房保障制度

1948年在聯(lián)合國大會(huì)上頒布的《世界人權(quán)宣言》將住宅權(quán)納入到了人類的基本權(quán)利之中。從世界人類歷史的進(jìn)程來看，無論是奴隸社會(huì)、封建社會(huì)還是資本主義社會(huì)，住房問題在各個(gè)歷史時(shí)期的各個(gè)國家中都是重大的基本的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，住房是人類發(fā)展不可或缺的生存基礎(chǔ)和物質(zhì)條件。

隨著工業(yè)革命的基本完成，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)框架和經(jīng)濟(jì)主體日益完善，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式的不斷發(fā)展創(chuàng)新，世界比以往發(fā)展的更快，物質(zhì)基礎(chǔ)條件比以往更加豐富，隨之而來的便是人口的爆炸式增長，帶動(dòng)了對(duì)土地和住房的極大需求。特別是對(duì)于發(fā)展中國家而言，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來了對(duì)土地和房屋的巨大需求，導(dǎo)致其價(jià)格不斷飆升，住宅價(jià)格已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了社會(huì)中低收入人群的承受能力，長此下去，勢(shì)必會(huì)引起一系列社會(huì)問題，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定。為此，世界各國政府尤其是發(fā)展中國家都對(duì)住房保障問題進(jìn)行了積極的干預(yù)和有效的調(diào)控，以保障低收入群體的住房權(quán)利，保持社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，中國亦不例外。

從實(shí)踐來看，許多國家都通過行政手段和立法手段，建立住房保障制度，解決中低收入家庭的住房需求。住房保障制度已經(jīng)成為國家或地區(qū)實(shí)現(xiàn)社會(huì)收入再分配以促進(jìn)公平和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要方式。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，單純依靠市場不能完全解決人們的住房需求問題，為了保障社會(huì)成員的特別是低收入成員的住宅權(quán)，政府要實(shí)施一些特殊的政策，幫助那些市場手段不能解決的住房困難群體，這些政策的總和就稱之為住房保障制度。住房保障制度實(shí)際上是一項(xiàng)公共政策，它是住房領(lǐng)域內(nèi)實(shí)行的一項(xiàng)社會(huì)保障制度。保障社會(huì)成員的住房權(quán)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)公平是它的實(shí)施目的。國家或政府應(yīng)承擔(dān)起建設(shè)多層次的住房保障體系的義務(wù)，科學(xué)的住房保障體系是保障住宅權(quán)實(shí)現(xiàn)的有效和主要途徑。

二、中國住房保障制度存在的問題

（一）對(duì)于住房保障的認(rèn)識(shí)不到位

保障性住房建設(shè)是中國住房保障制度實(shí)現(xiàn)的重要形式，但從實(shí)際操作中卻存在著種種困難，各個(gè)地區(qū)對(duì)住房保障的重要性認(rèn)識(shí)不夠，思想不統(tǒng)一。主要表現(xiàn)在保障性住房的建設(shè)過程中出現(xiàn)選址布局偏、遠(yuǎn)，一味降低建設(shè)成本導(dǎo)致建設(shè)質(zhì)量問題，暗箱操作、人情操作等問題導(dǎo)致分配不合理，建成后住宅配套和運(yùn)營管理落后以致保障住房的居住環(huán)境欠佳，這些客觀存在的問題導(dǎo)致住房保障制度落實(shí)效果不明顯、群眾認(rèn)可度不高。同時(shí)，主觀上由于近幾年房地產(chǎn)市場的迅猛發(fā)展使得很多地方政府患上了土地財(cái)政依賴癥，對(duì)于“無利可圖”的保障性住房建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不夠、熱情不高，進(jìn)而對(duì)于保障性住房任務(wù)敷衍了事，得過且過。這些問題嚴(yán)重影響了中國住房保障制度的落實(shí)，阻礙了住房保障體系的建立。

（二）住房保障的資金存在缺口

當(dāng)前，隨著中國改革開放的不斷深化，社會(huì)保障水平不斷提高，地方政府對(duì)于民生的支出越來越大、范圍越來越廣。大規(guī)模保障性住房的建設(shè)需要大量的資金，這其中除了國家的財(cái)政專項(xiàng)資金，其余大部分來自地方政府的配套，這就給各項(xiàng)公共項(xiàng)目落實(shí)主體的地方政府帶來了巨大的資金壓力，同時(shí)融資渠道的狹窄、市場準(zhǔn)入的限制都給住房保障的資金落實(shí)帶來了困難。

（三）住房保障要素配置不合理

這個(gè)問題主要體現(xiàn)在對(duì)于存量空置住房歸集困難以及建設(shè)資金保障問題上。很多城市在開發(fā)和建設(shè)當(dāng)中都存在一些空置的存量房源，如果加以充分利用就可以將其轉(zhuǎn)化為保障性住房，這樣既節(jié)約了建設(shè)成本，又提高了使用效率，但是傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)、管理、財(cái)稅體制限制了這種存量資源的合理利用，難以順利轉(zhuǎn)化為公共保障性住房。同時(shí)，保障房建設(shè)資金的主要來源都依靠政府的公積金收益增值和財(cái)政資金的直接支持，資金籌集的市場渠道不暢，政府的有限財(cái)力和公積金收益增長緩慢使得保障性住房的建設(shè)資金來源不確定性陡增，嚴(yán)重影響了住房保障政策的落實(shí)和社會(huì)認(rèn)可。

（四）住房保障的分配制度需要完善

目前，最為住房保障制度的主要形式的保障性住房建設(shè)的分配當(dāng)中存在一些問題，保障對(duì)象的劃分缺乏標(biāo)準(zhǔn)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多的農(nóng)村居民進(jìn)城務(wù)工，并長期居住，這些人實(shí)質(zhì)上已經(jīng)成為城市居民的一部分，且大部分屬于中低收入人群，如何將這部分人納入到住房保障當(dāng)中尚無明確方法。同時(shí)，由于中國個(gè)人征信體系和收入監(jiān)管尚不完善，居民實(shí)際收入狀況統(tǒng)計(jì)存在偏差。這些問題都給保障房的公平合理分配帶來了一定困難。

（五）住房保障制度的管理尚需規(guī)范

各種制度的建立都需要一個(gè)過程，都是從不完善到完善，中國的住房保障制度也如此，各個(gè)地區(qū)在實(shí)踐中出現(xiàn)一些問題是在所難免的。各地住房保障制度存在的問題主要是責(zé)任主體不明確，管理不完善，制度不健全等。由此也產(chǎn)生了諸如公積金管理和使用的問題，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)和分配的問題，廉租房進(jìn)展緩慢的問題等等。

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三、健全中國住房保障制度的對(duì)策

（一）加強(qiáng)住房保障的頂層設(shè)計(jì)，納入法治軌道

對(duì)于住房保障當(dāng)中各地認(rèn)識(shí)不到位的問題，國家應(yīng)該加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立健全住房保障法律法規(guī)。明確住房保障制度的落實(shí)主體、資金保障、運(yùn)營和管理規(guī)范。加大監(jiān)督和巡查力度，對(duì)于住房保障制度落實(shí)當(dāng)中的問題嚴(yán)肅處理。保證制度任務(wù)的貫徹和中央政策的落實(shí)。

（二）保障資金落實(shí)，拓寬融資渠道

住房保障的資金壓力不能單獨(dú)依靠地方政府的有限財(cái)力來解決，應(yīng)當(dāng)拓寬投融資渠道，引入市場投資，實(shí)行一套統(tǒng)一融資、統(tǒng)籌投資、統(tǒng)籌資源、統(tǒng)一還款的投資融資體制，明確資金的來源，區(qū)分對(duì)待公益性投資和非公益性投資，最大限度地有效利用市場資金，發(fā)揮各種投資主體優(yōu)勢(shì)。加強(qiáng)政府性投資的監(jiān)管，做到?？顚Ｓ?。

（三）破除資源配置障礙，充分合理利用住房保障資源

對(duì)于阻礙住房保障資源合理配置的體制機(jī)制性障礙要堅(jiān)決破除，建立住房保障資源的統(tǒng)一調(diào)配機(jī)制，歸集和利用好現(xiàn)有房源。建立住房保障的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)保障房資金落實(shí)和建設(shè)管理以及維護(hù)運(yùn)營，避免政出多門，互相扯皮。各地方政府要充分認(rèn)識(shí)到住房保障在穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，將保障房資金和建設(shè)用地列入當(dāng)?shù)啬甓阮A(yù)算和供地計(jì)劃。

（四）完善保障房分配制度

首先要明確住房保障分配范圍和主體，完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，合理確定分配規(guī)則，從供給和需求兩個(gè)方面進(jìn)行。供給方面，各地政府要不折不扣地落實(shí)年度保障房建設(shè)任務(wù)，將改造與新建區(qū)別，將商業(yè)與公益區(qū)別，保證保障性住房房源供應(yīng)；需求方面，制定嚴(yán)格的保障對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)劃分，建立誠信檔案、退出機(jī)制和追責(zé)機(jī)制，嚴(yán)肅保障房分配工作；在供求關(guān)系方面，要區(qū)分實(shí)物分配和貨幣補(bǔ)貼，嚴(yán)防以補(bǔ)代建，一補(bǔ)了之。

（五）逐步健全住房保障管理制度

在建立體制，完善機(jī)制，步入法制的基礎(chǔ)上，明晰責(zé)任主體，強(qiáng)化制度建設(shè)，規(guī)范管理程序。根據(jù)保障性住房投資融資、建設(shè)、運(yùn)營、管理各個(gè)環(huán)節(jié)，分別明確責(zé)任主體。完善投資融資、建設(shè)、分配、管理各項(xiàng)機(jī)制和制度。讓住房保障制度發(fā)揮其穩(wěn)定社會(huì)，促進(jìn)公平發(fā)展的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]王金蘭，丁志巖.中國保障性往房研究[J].河北法學(xué)，2011，(10).

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[責(zé)任編輯 王玉妹]

收稿日期：2014-03-19

作者簡介：李詠梅（1974-），女，河北邢臺(tái)人，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，從事住房保障、住房公積金管理等研究。

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