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(1.陜西廣播電視大學 學生工作部， 陜西 西安 710119 2.陜西廣播電視大學 科研處， 陜西 西安 710119))

【遠程教育】

省級開放大學外部治理結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型*
——基于多中心治理理論的分析

苑秀芹1，汪海運2

(1.陜西廣播電視大學 學生工作部， 陜西 西安 710119 2.陜西廣播電視大學 科研處， 陜西 西安 710119))

伴隨著省級開放大學建設(shè)提上日程，開放大學治理問題凸顯。鑒于多中心治理在國外開放大學的傳統(tǒng)和經(jīng)驗，省級電大系統(tǒng)現(xiàn)行體制特征和開放大學的轉(zhuǎn)型目標中均有所體現(xiàn)，因此在“多中心”理論視野中審視開放大學治理結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型具有重要意義。借鑒多中心治理理念，省級開放大學建設(shè)需要秉持開放理念，推動各方主體的共同參與；強化協(xié)作共治，建立合作互惠的伙伴關(guān)系；搭建溝通平臺，增進建設(shè)開放大學的共識；建設(shè)基礎(chǔ)制度，確立省級開放大學章程。

省級開放大學；治理結(jié)構(gòu)；多中心治理

一、省級開放大學建設(shè)中治理問題的凸顯

自《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出的“辦好開放大學”[1]以來，北京市、上海市、江蘇省、廣東省、云南省和中央廣播電視大學已作為開放大學試點地區(qū)和學校陸續(xù)啟動了建設(shè)開放大學的進程，其他省區(qū)的廣播電視大學也正紛紛借上述政策機遇推動自身轉(zhuǎn)型，謀求在推動全民終身教育、構(gòu)建學習型社會上發(fā)揮更加重要的作用，它們能否順利實現(xiàn)建設(shè)開放大學的“華麗轉(zhuǎn)身”，其關(guān)鍵因素在于是否有效地建立了符合開放大學性質(zhì)特點的大學治理結(jié)構(gòu)。

大學治理是現(xiàn)代大學制度的核心，它是在現(xiàn)代大學與社會之間互動日益頻繁與深入的背景下，以遵循大學的內(nèi)在邏輯為前提，協(xié)調(diào)大學各方利益相關(guān)主體間關(guān)系而設(shè)計或形成的系列制度安排，其本質(zhì)是規(guī)范和協(xié)調(diào)大學的權(quán)力和利益關(guān)系。伴隨著我國高等教育體制改革的不斷推進，諸多大學紛紛擁有了更大的辦學自主權(quán)，取得了獨立法人地位，大學治理的重要性開始日益凸顯出來。大學為了更好地發(fā)揮“人才培養(yǎng)、學術(shù)科研、社會服務、文化傳承創(chuàng)新”的功能作用，需要積極有效地協(xié)調(diào)其組織內(nèi)外各方利益相關(guān)主體，構(gòu)建大學外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。其中大學外部治理結(jié)構(gòu)強調(diào)大學要積極協(xié)調(diào)與政府、市場和社會的關(guān)系，在外部各方面的合理訴求和有效資源暢通進入大學[2]，通過此最大限度地發(fā)揮大學功能作用。大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)側(cè)重于構(gòu)建有效整合利益化解沖突的內(nèi)部決策結(jié)構(gòu)，使行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力之間、學校、教師、學生等利益之間實現(xiàn)平衡。

開放大學作為現(xiàn)代大學的重要類型之一，自然也要遵循大學治理的邏輯構(gòu)建其大學治理結(jié)構(gòu)。不過，當前這一課題并沒有引起學界普遍的關(guān)注，原因除了中國大學治理研究起步較晚之外，還緣于省級廣播電視大學對開放大學治理結(jié)構(gòu)的認識尚不深入、系統(tǒng)，目前研究的關(guān)注點主要集中在三個方面：一是對國外開放大學治理結(jié)構(gòu)的介紹分析。二是對當前電大辦學系統(tǒng)的管理體制和運行機制的研究，研究者均認識到電大是一所大學，同樣也是一個系統(tǒng)，普遍認為系統(tǒng)辦學是電大的特點和優(yōu)勢，遺憾的是并未將其視為開放大學治理結(jié)構(gòu)的特殊性所在。三是對國家開放大學治理結(jié)構(gòu)的一些設(shè)想。江穎、黃霖對國家開放大學和省級開放大學辦學自主權(quán)的訴求的合理性進行了探討[3]，涉及了開放大學的外部治理。任為民、施志毅提出國家開放大學要“依法制定大學章程，成立由各方參加的開放大學校務委員會，作為國家開放大學辦學主體的領(lǐng)導機構(gòu)，決定開放大學辦學重要事務”[4]，部分概括了國家開放大學的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。張亞斌提出在建設(shè)省級開放大學的過程中，要“成立開放大學校務董事會或理事會，在此領(lǐng)導下設(shè)立開放大學教授委員會，并制定當?shù)亻_放大學章程”[5]，同樣涉及了省級開放大學的治理結(jié)構(gòu)。

總體而言，由于開放大學治理的研究尚不系統(tǒng)，因此難以從總體上認識和把握開放大學治理的全貌，難免也對其重要性的認識有所忽視。事實上，在電大系統(tǒng)整體謀求戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的進程中，尤其是省級電大的積極探索，已經(jīng)從多方面觸及到省級電大以及努力建設(shè)的開放大學的治理問題。

首先，省級電大不同程度地面臨著我國大學治理的諸多共性問題。

我國的大學治理是“近20年來經(jīng)濟體制改革、高等教育體制改革和高等教育管理形態(tài)演進共同帶來的產(chǎn)物”[6]，由于這一探索的時間尚短，期間所確立的一些成果和經(jīng)驗仍需不斷鞏固強化。例如“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”對黨委的政治權(quán)和校長的行政權(quán)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一提出了較高要求，做好這一點有賴于更為細致的制度和機制予以保障。同時，大學治理的不同方面發(fā)展并不平衡，諸如大學行政化、“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象、學生治理權(quán)缺失等弊病仍是當前我國大學治理中的突出問題，制約著大學的長遠發(fā)展。省級電大作為省屬的成人高校，盡管和普通高校有很大的區(qū)別，但是在大學治理的邏輯上兩者大體是一致的，因此它們不可避免地也要直面當前我國大學治理存在的共性問題。

其次，制約省級電大健康、穩(wěn)定發(fā)展的根本治理問題正在被重新審視這一根本治理問題即辦學自主權(quán)問題。

《中華人民共和國高等教育法》第十一條規(guī)定：“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。”在其指導下，各級政府積極探索“政學分開，管辦分離”，賦予高校更多的辦學自主權(quán)。電大自成立以來，積極致力于推動高等教育的大眾化，逐步形成了覆蓋全國城鄉(xiāng)的遠程教育、教學、服務系統(tǒng)。不過，由于目前教育部僅賦予了中央電大部分辦學自主權(quán)：辦學層次最高為本科，無獨立授予學士學位的資格。省級電大在無辦學自主權(quán)的情況下，只能與中央電大建立“委托—代理”關(guān)系，代中央電大行使辦學權(quán)力。因此長期以來，省級電大一直在積極謀求辦學自主權(quán)，試圖重新確定政府、中央電大與自身的治理關(guān)系。在建設(shè)開放大學的戰(zhàn)略機遇下，吁求賦予省級電大辦學自主權(quán)的呼聲更為強烈，它勢必深刻影響到省級電大治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整與變革。

再次，新形勢下的繼續(xù)教育的發(fā)展給電大內(nèi)外部治理提出了新挑戰(zhàn)。當前，省級電大通過學歷繼續(xù)教育和非學歷教育培訓活動并舉，業(yè)已成為區(qū)域范圍內(nèi)終身教育體系的“生力軍”，近些年來，隨著眾多普通高校紛紛設(shè)立網(wǎng)絡學院，以及教育培訓機構(gòu)的異軍突起，省級電大面臨著更為嚴峻的市場競爭，受此影響，省級電大只有采取更為積極的市場策略，才能在繼續(xù)教育的細分市場中得以立足，為此，其治理結(jié)構(gòu)必須更加適應市場機制的要求。不僅如此，《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》明確提出要“搭建終身教育的‘立交橋’”，“建立繼續(xù)教育學分積累與轉(zhuǎn)換制度，實現(xiàn)不同類型學習成果的互認和銜接”。這意味著不同的繼續(xù)教育機構(gòu)間不再僅僅是競爭關(guān)系，它們之間的縱向銜接、橫向溝通將日益增強，因此要求省級電大在做好做強自身的同時，要積極探索繼續(xù)教育的新的治理途徑，通過此聯(lián)接諸多繼續(xù)教育機構(gòu)，推動這些機構(gòu)協(xié)同發(fā)展。

為此，我們需要充分重視省級電大向開放大學轉(zhuǎn)型過程中的治理問題，客觀認識開放大學這一獨特的大學形式在治理結(jié)構(gòu)上所具有的特點，并據(jù)此明確省級電大如何積極調(diào)整治理結(jié)構(gòu)以更好適應開放大學要求。

二、多中心治理理論及在開放大學建設(shè)中的影響

伴隨著20世紀70、80年代西方興起的“治理革命”，治理話語日益強勢地滲透到政治、經(jīng)濟、社會各領(lǐng)域，成為一般性的話語：“治理是各種公共和私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和。它是相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程?！盵7]由于這一概括同樣適用于大學治理，因此期間大學治理研究也從中“借力”，拓展了研究視野，豐富了研究內(nèi)容。

多中心治理理論是上述話語體系的重要流派之一，它由以奧斯特羅姆夫婦(V. Ostrom& E. Ostrom)為核心的研究者提出。該理論聚焦于多元治理主體基于一定的制度規(guī)則，自主地參與、合作管理共同事務并由此形成的多中心秩序[8](P75-79)，認為公共事務往往涉及多方利益主體，這些主體既相互獨立，又具有千絲萬縷的聯(lián)系，公共事務有賴于他們共同參與、相互協(xié)調(diào)、合作完成；期間不同的治理手段和機制會被加以運用，它們在各自發(fā)揮作用的同時又相互競爭，并且還可以基于一致的目標形成合力。這一理論在宏觀上論證了政府、市場和公民社會既相互獨立又密切互動的關(guān)系，在微觀上則提出了諸多公共事務的合作、協(xié)商治理之道：“它們在競爭性關(guān)系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動，或者利用核心機制來解決沖突?！盵9](P序12)可以說，多中心治理實現(xiàn)了多重規(guī)模的組織并存，并通過組織之間的競爭、協(xié)作和沖突解決模式從而使不同的公共利益得到實現(xiàn)[10]，以此充分展現(xiàn)了權(quán)力分散、管理交叉融合背景下多元主體的行為選擇和責任擔當，彰顯了多元、參與、合作、責任等價值。

鑒于此，多中心治理被廣泛應用于多種領(lǐng)域的分析。具體到高等教育領(lǐng)域，多中心治理的價值同樣被充分認可，正如《世界高等教育大會宣言》所指出的：“有關(guān)各方——國家的和學校的決策者、教學人員、研究人員和學生及高等院校的技術(shù)和行政人員、職業(yè)界和社會團體——之間的合作伙伴關(guān)系與聯(lián)盟是進行改革的一支強大力量。以共同利益、相互尊重和相互信任為基礎(chǔ)的合作伙伴關(guān)系，應該成為改革高等教育的主要方式。”[11]現(xiàn)代大學治理中，每一個利益相關(guān)主體都是既相互獨立又相互依賴的決策中心，它們通過權(quán)利主體間的協(xié)商與合作實現(xiàn)最終目標，此時單中心的命令方式已經(jīng)難以大行其道。省級開放大學作為一種特殊的大學，同樣應當借鑒多中心治理的理念，具體可以從開放大學建設(shè)的國際經(jīng)驗、省級電大系統(tǒng)的現(xiàn)實基礎(chǔ)和省級電大向開放大學的轉(zhuǎn)型目標三個方面加以考察。

第一，國外開放大學具有多中心治理的傳統(tǒng)和經(jīng)驗。由于國外開放大學治理的理論和實踐探索都經(jīng)歷了相當長的時間，因此其治理結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定且注重平衡，校內(nèi)外多方主體均在結(jié)構(gòu)之中具有一席之地，較好地發(fā)揮作用。例如，英國開放大學的法人最高權(quán)力機構(gòu)是校務委員會(Council)和學術(shù)評議會(Senate)，其下建有60多個常設(shè)委員會和分委員會，學校依賴這些龐大的委員會進行治校和決策。[12]校務委員會成員由校內(nèi)外成員共同組成，其中內(nèi)部成員包括教師代表、指導教師代表、學生代表等，外部成員來自英國樞密院、英國大學校長委員會、英國廣播電臺、英國皇家學會、地方教育機關(guān)等多方機構(gòu)，反映了其大學治理主體的多元性。不僅如此，世界各國開放大學，普遍建立和形成了社會化的合作機制，它們不僅與普通高校的合作，而且與社會、行業(yè)企業(yè)、與社會各種教育機構(gòu)的合作，實現(xiàn)資源的社會化的整合[13]。這體現(xiàn)了國外開放大學在辦學機制上的靈活、開放性，實際上它們所形成的合作伙伴關(guān)系，同樣是多中心治理機制的重要表現(xiàn)。

第二，省級電大系統(tǒng)現(xiàn)行體制的多中心治理特征。電大系統(tǒng)是獨具特色的、覆蓋城鄉(xiāng)、服務全民的教學、管理和學習支持服務系統(tǒng)，自系統(tǒng)成立以來，它一直遵循“統(tǒng)籌規(guī)劃、分級管理、分級辦學”的管理體制。其中，省級電大系統(tǒng)由省及以下各級政府分層次主辦，形成了“省?！蟹中！h級工作站”和“省校—行業(yè)工作站”兩種類型的治理結(jié)構(gòu)。市分校并非省級電大的下設(shè)機構(gòu)，不直屬于省級電大管理，其辦學主體是同級政府，縣級工作站相對于市分校也是如此。因此，上述各級電大間形成了多方主體共同參與合作的多中心治理關(guān)系，而非單一組織內(nèi)部的科層制關(guān)系。經(jīng)過數(shù)十年的實踐，省級電大和各級分校和工作站之間在財權(quán)分配、職責劃分、支持服務保障等方面建立和形成了明確的“合作—共治”關(guān)系，形成了高等遠程教育領(lǐng)域的利益共同體、事業(yè)共同體和價值共同體?？梢哉f，省級電大系統(tǒng)是推動省級開放大學建設(shè)的重要基礎(chǔ)，因此其現(xiàn)有治理特征勢必影響開放大學的治理結(jié)構(gòu)的建構(gòu)。在目前上海、江蘇等地試點建設(shè)省級開放大學的進程中，無不延續(xù)了原有電大系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，只是在各辦學實體分別更名的基礎(chǔ)上，進一步規(guī)范了各實體間的關(guān)系。

第三，開放大學的轉(zhuǎn)型目標需要擴展多中心治理?！稗k好開放大學”對電大系統(tǒng)既是難得的機遇，同樣也是嚴峻的挑戰(zhàn)。盡管許多省份的政府已經(jīng)明確提出要“依托廣播電視大學組建開放大學”，但人們都深知開放大學不僅僅是現(xiàn)有電大的簡單翻牌或更名，它有更高標準的要求。根據(jù)《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010-2020年)簡要概括這些要求，開放大學的轉(zhuǎn)型目標包括：整合現(xiàn)有教育資源，優(yōu)化教育資源配置；搭建終身教育的“立交橋”，實現(xiàn)不同類型學習成果的互認和銜接”；完善教育服務平臺，充分滿足個性化學習需求；等等。這些目標絕非電大一己之力便能完成，必須進一步擴展多中心治理的范圍，充分保障更多的主體加入其中。在現(xiàn)有教育資源的整合方面，目前各省均存在諸多成人教育機構(gòu)、普通高校網(wǎng)絡學院、社會繼續(xù)教育機構(gòu)、社區(qū)教育機構(gòu)等，開放大學需要有步驟地將這些機構(gòu)納入其中，通過諸如聯(lián)席會議、理事會、項目組等各種形式的建立合作、協(xié)調(diào)機制，搭建開放教育平臺。在不同類型學習成果的互認和銜接方面，需要打破不同教育類型間的“藩籬”，做到開放大學與普通高校及其他教育機構(gòu)相互認可，相互合作，目前對“學分銀行”的實踐探索便是如此，它深刻體現(xiàn)了多中心治理的拓展。

綜上分析，無論從國外經(jīng)驗看，還是從省級電大現(xiàn)有基礎(chǔ)和轉(zhuǎn)型目標看，省級開放大學需要建立多中心的治理結(jié)構(gòu)，以此平衡省級開放大學與政府、市場、社會的關(guān)系，廣泛吸納整合多元主體參與省級開放大學建設(shè)，全面推動省級開放大學的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

三、實現(xiàn)省級開放大學多中心治理的路徑選擇

多中心治理作為一種新的治理理念和模式，有助于幫助厘清省級開放大學建設(shè)進程中需要協(xié)調(diào)好的各方治理主體，以便更好地發(fā)揮其合力。因此，作為建設(shè)省級開放大學的“生力軍”，省級電大需要統(tǒng)籌兼顧、循序漸進地將各方治理主體納入其中，逐步建構(gòu)省級開放大學的多中心治理結(jié)構(gòu)，它包括內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理結(jié)構(gòu)兩方面內(nèi)容。其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)由于與現(xiàn)有大學治轉(zhuǎn)型理結(jié)構(gòu)特點、發(fā)展方向與趨勢并無二致，故在此不再贅述，省級開放大學治理結(jié)構(gòu)的重點應放在外部治理結(jié)構(gòu)上，只有充分建構(gòu)反映開放大學特點的外部治理結(jié)構(gòu)(見下圖)，使相關(guān)要素均能在其中發(fā)揮作用，才能從根本上推動省級電大的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。為此，需要在如下方面予以努力。

圖：省級開放大學的外部治理結(jié)構(gòu)

第一，秉持開放理念，推動各方主體的共同參與。建設(shè)開放大學實際上是更加充分地踐行“開放”這一理念，努力推動教育公平，增進教育機會，做到“人人可學、時時可學、處處可學”。上述目標要求絕非一所教育機構(gòu)單憑一己之力便可完成，必須由多方主體共同參與完成。目前，各省級政府已初步明確，省級電大因在地區(qū)范圍內(nèi)遠程教育體系中的重要作用而當仁不讓地被確定為主要力量。因此，省級電大應當抓住這一戰(zhàn)略機遇，秉持開放理念，充分分析和挖掘各方利益相關(guān)者在推動教育公平，增進教育機會中的作用與特點，廣泛吸納各相關(guān)主體參與到省級開放大學建設(shè)中來。

第二，強化協(xié)作共治，建立合作互惠的伙伴關(guān)系。從組織的類型看，省級開放大學的利益相關(guān)者組織包括政府組織、市場組織、社會組織，更為具體地講，地方政府是舉辦者，省級電大系統(tǒng)是主要辦學主體，普通高校的網(wǎng)絡學院、諸多社會成人教育機構(gòu)、基層社區(qū)、諸多企業(yè)及它們組成的行業(yè)協(xié)會等都應視為不可或缺的參與者。這些主體需要實現(xiàn)協(xié)作共治，建立合作互惠的伙伴關(guān)系。在此過程中，省級電大要首先明確與不同主體的共同利益，積極尋求建立合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)。在共享利益的基礎(chǔ)上，省級電大要與這些主體合理地協(xié)商合作目標，確定合作內(nèi)容，細化各方權(quán)利、責任，建立行動激勵機制，共同承擔合作風險。期間，基于有效滿足教育需求、共同推進學科建設(shè)、共享教育教學資源、提高教育技術(shù)手段等不同目標，省級電大尋求的合作伙伴的類型數(shù)量、伙伴關(guān)系的緊密程度和伙伴關(guān)系的持續(xù)時間均會有很大差別，實踐中需要根據(jù)不同情況具體分析。就當前而言，省級電大更多地考慮了現(xiàn)有電大系統(tǒng)的整合、轉(zhuǎn)軌，對其他主體尚未加以足夠重視，這一問題需要逐漸糾正。

第三，搭建溝通平臺，增進建設(shè)開放大學的共識。多中心治理意味著任何一方主體難以獨自有效完成重大事務的決策，在開放大學建設(shè)過程中，它要求省級電大與其他參與主體的集體共同行動。期間共同行動的默契是建立在不同主體對開放大學形成充分共識的基礎(chǔ)上，而做到這一點需要有效搭建溝通平臺，推動各方主體間的對話、協(xié)商。各方主體的對話和協(xié)商，可以更為充分地交流信息，談判目標，共享資源，減少分歧，并努力增進合意，在改善互動關(guān)系的同時達成各方都可以接受的方案[14]。這一過程意味著省級電大和其他合作主體間建立了制度化的溝通機制，它可以使它們在共同學習的過程中增進共識，更為有效地確立建設(shè)開放大學的行動策略。

第四，建設(shè)基礎(chǔ)制度，確立省級開放大學章程。開放大學章程是統(tǒng)領(lǐng)開放大學全局的總綱，要對學校辦學的基本格局如性質(zhì)、宗旨、任務、組織結(jié)構(gòu)、管理體制、內(nèi)外部關(guān)系等方面作出規(guī)定，是開放大學辦學最根本的制度規(guī)范，具有權(quán)威性、合法性、綱領(lǐng)性、民主性、穩(wěn)定性[15]。在多中心治理的視野下，省級開放大學章程首先需要政府、省級電大和其他利益相關(guān)主體的共同參與制定，唯有如此，各方利益相關(guān)主體才能充分表達各自的利益，充分將各自的利益融入其中。此外，省級開放大學章程中還應有相關(guān)內(nèi)容明確界定各方利益主體的地位與作用，諸如省級開放大學與省級政府的關(guān)系，與現(xiàn)有普通高校網(wǎng)絡學院的關(guān)系、與社會、學生的關(guān)系等等。通過此，省級開放大學多中心治理關(guān)系可以通過制度化的形式確定下來，進而成為各方利益相關(guān)主體共同遵循的基本準則。

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[責任編輯張君寬]

2014-04-10

1、苑秀芹(1977— )，女，內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市人，法學碩士，陜西廣播電視大學學生工作部副部長，副教授。 2、汪海運(1962— )，陜西省蒲城縣人，哲學學士，陜西廣播電視大學科研處處長，講師。

本文系陜西省教育廳2014年科研課題“省級開放大學外部活治理結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型”研究的結(jié)題成果，課題編號：14JK1059。

G724.82

A

1008-4649(2014)03-0005-05