張文雄

城鄉(xiāng)一體化是指在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。根本目的是要加快改變城市發(fā)展迅速、農(nóng)村發(fā)展緩慢，城市資源雄厚、農(nóng)村資源貧乏，城市設(shè)施完善、農(nóng)村設(shè)施落后的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，縮小城鄉(xiāng)差距。主攻方向是要通過體制改革和政策調(diào)整，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補(bǔ)、國(guó)民待遇上的一致，讓農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的文明和實(shí)惠，使整個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化是一項(xiàng)重大而深刻的社會(huì)變革，不僅是思想觀念的更新，也是政策措施的變化；不僅是發(fā)展思路和增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，也是產(chǎn)業(yè)布局和利益關(guān)系的調(diào)整；不僅是體制和機(jī)制的創(chuàng)新，也是領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法的改進(jìn)。

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化根本出路在新型城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。城鎮(zhèn)化必然帶來人口轉(zhuǎn)移與集中、產(chǎn)業(yè)集聚與城市擴(kuò)張、社會(huì)結(jié)構(gòu)和生活方式的轉(zhuǎn)變，是社會(huì)文明進(jìn)步的主要標(biāo)志。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，凡是城鎮(zhèn)化水平高的地方，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村發(fā)展水平高，城鄉(xiāng)一體化的水平也高。城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)一體化的重要載體，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是伴隨現(xiàn)代化發(fā)展的重要過程。

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎。新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)由經(jīng)濟(jì)大國(guó)向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的強(qiáng)大引擎，既能擴(kuò)大內(nèi)需，也能創(chuàng)造供給。從投資需求看，據(jù)測(cè)算，每增加一個(gè)城市居民，城市需要新增固定資產(chǎn)投資50萬(wàn)元，如果城鎮(zhèn)化率每年提高1個(gè)百分點(diǎn)，年投資需求就增加6.5萬(wàn)億元。湖南的情況是，現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，可以吸納100多萬(wàn)農(nóng)村人口進(jìn)城，帶動(dòng)3500多億元的投資需求，拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)1.5個(gè)百分點(diǎn)以上。從消費(fèi)需求看，我國(guó)農(nóng)民消費(fèi)份額與其人口比例極不對(duì)稱。2011年，6.5億農(nóng)民在全年社會(huì)消費(fèi)品總額中僅占13.2%，而占全國(guó)人口51.3%的城鎮(zhèn)人口，卻占86.8%。城鎮(zhèn)居民是農(nóng)村居民人均消費(fèi)的3倍。據(jù)測(cè)算，農(nóng)民工在城市的消費(fèi)，只有原住民的1/3左右。近2億農(nóng)民工轉(zhuǎn)化成市民可以帶來巨大的消費(fèi)增量?，F(xiàn)階段湖南每增加一個(gè)城鎮(zhèn)人口，可以增加近萬(wàn)元的消費(fèi)需求，全省城鎮(zhèn)化率每年提高1個(gè)百分點(diǎn)，將增加近70億元的消費(fèi)需求。因此，城鎮(zhèn)化是打造經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的重要推動(dòng)力，是推動(dòng)改革、釋放紅利的重要突破口，是保障和改善民生的重要平臺(tái)。

城鎮(zhèn)化是廣大農(nóng)民的美好夢(mèng)想。城鄉(xiāng)格局的改變不僅僅維系著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，更關(guān)系到每個(gè)人的生活狀況。城鎮(zhèn)化水平體現(xiàn)人的生活水平，城鎮(zhèn)化質(zhì)量反映人的生活質(zhì)量。更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，要靠城鎮(zhèn)化來實(shí)現(xiàn)?！俺鞘小屔罡篮谩?。成為“城里人”，是每個(gè)中國(guó)農(nóng)民的一個(gè)“夢(mèng)”。城鎮(zhèn)化承載著幾億農(nóng)民工幸福生活的夢(mèng)想。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，就是要讓農(nóng)民共享現(xiàn)代化成果，共圓“安居夢(mèng)”“創(chuàng)業(yè)夢(mèng)”“市民夢(mèng)”。

經(jīng)過35年來的改革開放，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了從“鄉(xiāng)村中國(guó)”到“城鎮(zhèn)中國(guó)”的歷史跨越，中國(guó)城鎮(zhèn)化走到了質(zhì)與量的“十字路口”。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，根本出路在新型城鎮(zhèn)化。

第一，新的核心，就是堅(jiān)持以人為本，走以人為核心的城鎮(zhèn)化道路，實(shí)現(xiàn)從“地的城鎮(zhèn)化”到“人的城鎮(zhèn)化”的根本轉(zhuǎn)變。第二，新的理念，就是堅(jiān)持包容性發(fā)展，破除城鄉(xiāng)二元體制，破除城市內(nèi)部的新二元結(jié)構(gòu)，努力實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)公平、權(quán)利公平。第三，新的格局，就是遵循國(guó)家規(guī)劃，科學(xué)布局大城市群、大中小城市和小城鎮(zhèn)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)均衡發(fā)展。第四，新的路徑，就是堅(jiān)持工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”并舉，互相協(xié)調(diào)推動(dòng)城鎮(zhèn)化。第五，新的方式，就是要把生態(tài)文明和城鎮(zhèn)化捆起來，讓城鎮(zhèn)化的骨子里流著生態(tài)文明的理念和精神，走集約、高效、綠色、低碳之路。第六，新的動(dòng)力，就是靠改革、制度建設(shè)、體制機(jī)制創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化難在農(nóng)民工市民化

目前，我國(guó)在城鄉(xiāng)兩棲流動(dòng)的農(nóng)民工超過約1.5億人，正處在代際交替的過程中。1980年前出生的農(nóng)民工由于年齡、知識(shí)、家庭等原因，再就業(yè)有困難，有些人開始離城返鄉(xiāng)，而新生代農(nóng)民工成為農(nóng)民工的主體。調(diào)查顯示，目前愿意在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民工高達(dá)91.2%，年齡越小的農(nóng)民工越不愿回農(nóng)村，只有7.7%的新生代農(nóng)民工愿意回農(nóng)村定居。如何使兩代農(nóng)民工能夠進(jìn)得來、留得住，使他們成為市民，是一個(gè)需要高度重視的戰(zhàn)略性難題。農(nóng)民工市民化難在哪里？

難在農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本巨大。推進(jìn)農(nóng)民工的市民化，就是使他們享受城市居民所擁有的在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的權(quán)利。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，要耗費(fèi)巨大的社會(huì)成本。如何支付這個(gè)巨額成本，是影響農(nóng)民工市民化的最大障礙之一。農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本主要由公共發(fā)展成本（城市基礎(chǔ)設(shè)施成本）和私人發(fā)展成本（社會(huì)保障成本、城市住房成本、智力成本、城市私人生活成本等）兩部分構(gòu)成。據(jù)測(cè)算，每轉(zhuǎn)變一個(gè)農(nóng)民成為城市市民需要支付的社會(huì)成本約為13萬(wàn)元，以2億農(nóng)民工及家屬來計(jì)算，至少需要支付26萬(wàn)億元。政府支付這樣的社會(huì)成本難度很大，這將會(huì)直接影響農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。

難在農(nóng)民工市民化的能力較弱。農(nóng)民工市民化的能力是指農(nóng)民工可以獲得在城市生活環(huán)境中足以維持家庭生計(jì)需要的工資收入。農(nóng)民工的工資收入主要受技能、年齡、文化程度、寬松就業(yè)環(huán)境的影響。首先，素質(zhì)障礙影響農(nóng)民工就業(yè)。隨著工業(yè)化的升級(jí)和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，勞動(dòng)力的需求結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大的變化，由對(duì)體力型的勞動(dòng)力旺盛需求，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)技能型的勞動(dòng)力的需要，而農(nóng)民工基本上是體力型的勞動(dòng)力。由于素質(zhì)的原因，盡管出現(xiàn)就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民工也難找到工作。近幾年，發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)的“民工荒”是典型的“技工荒”。據(jù)有關(guān)部委調(diào)查顯示，2009年農(nóng)民工就業(yè)人群中，文盲占2%，小學(xué)文化程度占16%，初中文化程度占65%，高中文化程度占12%，中專及以上文化程度占5%。初中以下文化程度占83%。另外，“素質(zhì)障礙”還有被放大的趨向，很多城市利用各種“證書”設(shè)置就業(yè)壁壘，限制農(nóng)民工與城市居民的平等就業(yè)機(jī)會(huì)?？傊八刭|(zhì)障礙”越來越成為影響農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)的重要因素。其次，年齡結(jié)構(gòu)影響農(nóng)民工就業(yè)。在勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)中，青年農(nóng)民工的勞動(dòng)生產(chǎn)率較高，因此，企業(yè)用工“青型化”，雇傭35歲以下的農(nóng)民工。40歲以上的農(nóng)民工在城市基本上找不到工作。中年農(nóng)民工或者說第一代農(nóng)民工是市民化的難點(diǎn)。endprint

難在農(nóng)民工城市“居不易”。農(nóng)民工市民化最大的成本就是城市居住成本。如果農(nóng)民工不能居家進(jìn)城、安居樂業(yè)，就談不上市民化。高房?jī)r(jià)必然封堵農(nóng)民工市民化出路。由于房?jī)r(jià)高，即使進(jìn)了城的農(nóng)民工也買不起房，居住狀況堪憂。目前52%的進(jìn)城農(nóng)民工住的是集體宿舍，47%租住在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民住房，自有城市住房?jī)H為0.7%，農(nóng)民工在其所在地繳納住房公積金的比例不到3%。據(jù)調(diào)查，不愿意定居城鎮(zhèn)的原因里，排第一位是“買不起房”，占65.2%，農(nóng)民工認(rèn)為城市工作生活最大的困難是“沒有住房”，占55.1%；59.93%的農(nóng)民工愿意在城鎮(zhèn)買房，40.07%的人不愿在城鎮(zhèn)買房，主要原因是房?jī)r(jià)太高，占到73.45%。

回顧改革開放35年的歷程，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主要分四個(gè)階段：第一階段是職業(yè)轉(zhuǎn)變，即離土不離鄉(xiāng)，將人口從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)職業(yè)的非農(nóng)化；第二階段是地域轉(zhuǎn)移，即離土又離鄉(xiāng)，將人口從農(nóng)村引入城市、遷移到城鎮(zhèn)集居起來，實(shí)現(xiàn)居住空間的城鎮(zhèn)化；第三階段是身份轉(zhuǎn)換，即不僅改變了職業(yè)和居住環(huán)境，而且在戶籍上也轉(zhuǎn)變成了城鎮(zhèn)戶籍，實(shí)現(xiàn)了人口數(shù)量的城鎮(zhèn)化；第四階段是角色轉(zhuǎn)型，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在社會(huì)屬性各個(gè)方面真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻?，?shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)角色的市民化。當(dāng)前，第四個(gè)階段的轉(zhuǎn)變已經(jīng)開始，但有針對(duì)性的政策制訂卻尚未完全啟動(dòng)，這就造成職業(yè)的轉(zhuǎn)變、地域的轉(zhuǎn)移、身份的轉(zhuǎn)換并沒有產(chǎn)生農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的結(jié)果，致使城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略不僅效果難以充分體現(xiàn)，而且質(zhì)量也難以提升。推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，積極有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化，重點(diǎn)是“四個(gè)一批”：一是落戶轉(zhuǎn)市民沉淀一批。把符合條件的流動(dòng)人口逐步轉(zhuǎn)為流入地居民。引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向適宜開發(fā)的區(qū)域集聚，鼓勵(lì)資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟(jì)條件較好的城鎮(zhèn)化地區(qū)吸納更多人口。二是常住均服務(wù)穩(wěn)定一批。以加快基本公共服務(wù)均等化為核心消除差別待遇，推動(dòng)流動(dòng)人口共享發(fā)展成果。對(duì)暫不符合落戶條件或沒有落戶意愿又有常住需求的流動(dòng)人口，根據(jù)權(quán)利和義務(wù)對(duì)等原則，梯度賦權(quán)，逐步使他們?cè)诹魅氲鼐幼∑陂g享受與戶籍居民同等的基本公共服務(wù)和社會(huì)權(quán)益。三是就近促轉(zhuǎn)移消化一批。通過加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，特別是大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)和加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)建設(shè)，就近消化一批農(nóng)村富余勞動(dòng)力。四是留鄉(xiāng)創(chuàng)新業(yè)吸附一批。以建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村為重點(diǎn)，進(jìn)一步加大公共資源投入向農(nóng)村傾斜力度，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，支持流動(dòng)人口返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，培養(yǎng)新型農(nóng)民，讓留鄉(xiāng)人口安居樂業(yè)。

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化動(dòng)力在改革

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)成為制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的最大障礙，必須改革。通過改革，使新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，讓市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的決定性作用。改革的最大紅利必將激發(fā)城鎮(zhèn)化的最大潛力，激發(fā)城鄉(xiāng)一體化的最大活力。要以農(nóng)民工市民化為主線推動(dòng)制度改革創(chuàng)新，充分尊重和保障農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)、自由遷徙權(quán)、自由擇業(yè)權(quán)、自由交易權(quán)，讓人口和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)。十八屆三中全會(huì)《決定》回應(yīng)社會(huì)呼聲、社會(huì)訴求、社會(huì)期盼，提出了一系列新的改革舉措。主要是六個(gè)方面的改革創(chuàng)新：

深化戶籍制度改革?，F(xiàn)有戶籍制度上附著居民權(quán)利與社會(huì)福利的地區(qū)差異。戶口本上有67項(xiàng)城鄉(xiāng)居民不同等待遇。“戶籍”本身只是一種登記制度，單純的改革戶籍并不難，關(guān)鍵是戶籍準(zhǔn)入的各種條件和戶籍背后的各種權(quán)利和福利。要加快剝離戶口所附著的福利功能，恢復(fù)戶籍制度的本真功能?！稕Q定》提出加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。

深化住房保障制度改革。“居不易”是影響農(nóng)民工市民化最大的障礙。因此，住房制度改革創(chuàng)新是重頭戲。首先，將農(nóng)民工納入經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)規(guī)劃，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)，增加經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)量，允許農(nóng)民工購(gòu)買，并允許農(nóng)民工以農(nóng)村房屋及宅基地作為抵押物向銀行貸款買房。其次，把農(nóng)民工納入廉租房建設(shè)計(jì)劃中，加大各地廉租房的建設(shè)，為農(nóng)民工安居提供條件。同時(shí)，控制好廉租房的租金，把廉租房租金與最低工資掛鉤，以保證農(nóng)民工租得起廉租房。再次，控制好城鎮(zhèn)的房?jī)r(jià)，尤其要關(guān)注中小城市的房?jī)r(jià)，避免縣城房?jī)r(jià)步大中城市的后塵，“漲升四起”，堵了農(nóng)民工進(jìn)城最后的路?！稕Q定》提出建立符合國(guó)情的住房保障和供應(yīng)體系，重點(diǎn)解決城鎮(zhèn)低收入群體和農(nóng)民工保障性住房問題。

深化農(nóng)村土地制度改革。怎樣割斷農(nóng)民工與農(nóng)村這根“臍帶”，既讓土地成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，又不讓土地成為束縛農(nóng)民的枷鎖，既讓農(nóng)民享受土地在流轉(zhuǎn)中增值，又要防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)及強(qiáng)勢(shì)群體盤剝，是農(nóng)村土地制度改革的兩難困境。主要涉及到農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)民的承包地、宅基地。《決定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制?！稕Q定》還提出賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，改變農(nóng)民收入方式“保障靠土地、花錢靠打工”的狀況。如賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。宅基地“流轉(zhuǎn)”，本質(zhì)是交易。實(shí)行農(nóng)民宅基地市場(chǎng)化，讓農(nóng)民成為“有產(chǎn)者”，帶產(chǎn)進(jìn)城。

深化基本公共服務(wù)制度改革。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，核心是基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化、均等化。由于城鄉(xiāng)二元制度，城鄉(xiāng)居民的教育、醫(yī)療、就業(yè)、文化、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)是不均等的。據(jù)調(diào)查農(nóng)民工只有16.4%加入了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障，18.6%加入了城鎮(zhèn)醫(yī)療保障，27%加入了工傷保障，9.4%加入了失業(yè)保障，平均水平不到20%。推進(jìn)城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的農(nóng)民進(jìn)城，增加城市人口比例和城市面積，更是戶籍制度、生活模式、就業(yè)方式、社會(huì)保障、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人的素質(zhì)素養(yǎng)等一系列城鎮(zhèn)化。必須破除基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)二元制度?！稕Q定》在這方面提出了突破性的制度安排。如推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地。

深化財(cái)稅金融體制改革。有的地方土地出讓收入占地方財(cái)政收入比重高達(dá)60%，很多城市一半到三分之二的城市建設(shè)資金來自土地收入，地方性債務(wù)40%靠土地收入來償還。必須通過財(cái)稅金融體制改革，形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的激勵(lì)機(jī)制，逐漸改變以地方政府融資平臺(tái)為主體，以土地儲(chǔ)備為抵押支持，以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，開辟地方政府新的財(cái)源來取代“土地財(cái)政”，積極構(gòu)建和完善合理的地方稅體系，減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴?！稕Q定》提出加快房地產(chǎn)稅立法，加快資源稅改革，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)等。

深化生態(tài)文明制度改革。山水林田是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹?！稕Q定》提出用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。生態(tài)環(huán)境問題的表現(xiàn)形式很復(fù)雜：大氣污染、水污染、土壤污染、水土流失、自然災(zāi)害、荒漠化、生態(tài)系統(tǒng)退化、海洋環(huán)境問題、新型污染物、農(nóng)村環(huán)境問題、氣候變化、環(huán)境污染事故、環(huán)境社會(huì)性群體事件等；生態(tài)環(huán)境問題的成因很復(fù)雜：工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、資源開發(fā)、城鄉(xiāng)居民生活、物流交換、國(guó)內(nèi)外貿(mào)易等；生態(tài)環(huán)境問題涉及的主體很復(fù)雜：各級(jí)決策者、生產(chǎn)企業(yè)、社會(huì)大眾、資源開發(fā)者等。因此，生態(tài)文明制度是一個(gè)系統(tǒng)和完整的體系。綜合起來，主要是三類：第一類是建立科學(xué)的決策和責(zé)任制度，包括綜合評(píng)價(jià)、目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制、空間規(guī)劃、責(zé)任追究、管理體制等，主要是針對(duì)各級(jí)決策者的。第二類是建立有效的執(zhí)行和管理制度，包括管理制度、有償使用、賠償補(bǔ)償、市場(chǎng)交易、執(zhí)法監(jiān)管、資源產(chǎn)權(quán)、用途管制、生態(tài)紅線等，主要是針對(duì)全社會(huì)各類當(dāng)事主體的。第三類是建立內(nèi)化的道德和自律制度，包括宣傳教育、生態(tài)意識(shí)、合理消費(fèi)、良好風(fēng)氣等，主要是針對(duì)全社會(huì)成員的。這三類制度中，原則、法律、規(guī)定、條例等是“硬”制度，倫理、道德、習(xí)俗、慣例等是“軟”制度。那些成為人的價(jià)值觀念的“軟”規(guī)則，往往起到更堅(jiān)定、更持久的約束人行為的作用，比強(qiáng)制人們遵守的“硬”規(guī)則更易得到執(zhí)行。因此，強(qiáng)化生態(tài)倫理道德制度建設(shè)是更基本、更優(yōu)先的任務(wù)。endprint