10.如何全面正確履行政府職能？

《決定》提出，全面正確履行政府職能。這是完善社會主義市場經(jīng)濟體制，處理好政府和市場關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

在社會主義市場經(jīng)濟體制的框架中，企業(yè)制度、市場機制和政府管理體制是最重要的3個支柱。企業(yè)制度是市場經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)，是創(chuàng)造財富和形成競爭力的源泉；市場機制是配置資源、調(diào)節(jié)需求、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的基本方式；政府是維護公平競爭、保障經(jīng)濟主體合法權(quán)益、保持經(jīng)濟社會穩(wěn)定的制度建設(shè)者和保護者，三者相互支撐、相互補充、制約和促進，其關(guān)系的協(xié)調(diào)和推進的均衡決定著社會主義市場經(jīng)濟體制完善的程度和質(zhì)量。從目前看，企業(yè)改革、市場建設(shè)和政府管理體制都取得了重大進展，相比之下，政府職能的轉(zhuǎn)變滯后于企業(yè)改革和市場體系建設(shè)，存在著明顯的不適應(yīng)。主要表現(xiàn)在，第一，職能轉(zhuǎn)變不到位，越位、缺位、錯位同時存在。政府在經(jīng)濟調(diào)節(jié)中對微觀干預(yù)較多，有效宏觀調(diào)節(jié)偏少；直接調(diào)控的行政手段較多，利用經(jīng)濟手段、法律手段的間接調(diào)節(jié)較少；事前審批過多，事中事后監(jiān)管較少。第二，審批事項過多，效率低下，審批過程不透明，缺乏約束監(jiān)督。第三，為企業(yè)創(chuàng)造競爭有序的市場秩序和政策環(huán)境不到位。第四，有法不依、執(zhí)法不嚴現(xiàn)象普遍，缺乏問責(zé)機制。上述問題，顯然不能適應(yīng)加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，不能適應(yīng)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化發(fā)展新趨勢的要求，不能適應(yīng)復(fù)雜多變的國際環(huán)境，更不能適應(yīng)全面建成小康社會的要求?！稕Q定》提出全面正確履行政府職能，就是要解決政府在履責(zé)中的越位、缺位與錯位問題。

政府怎樣做才是全面正確履行職能？《決定》作出了明確回答，政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈。政府要做到全面正確履行職能，需要按照以上要求在以下幾方面加大改革力度。

第一，進一步簡政放權(quán)，解決越位問題。要堅持市場化的改革方向，深化行政審批制度改革，大幅度減少政府審批事項，市場機制能夠有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批。通過改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，大幅度減少各級政府對資源的直接配置，把應(yīng)該由企業(yè)決策的交還給企業(yè)，把該由市場決定的事交還給市場，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。新一屆政府履新以來，明確提出本屆政府要在現(xiàn)有1700多項審批事項基礎(chǔ)上減少1/3，現(xiàn)在已公布取消200多項，還要下決心，把政府不該管也管不好的審批事項堅決取消。對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率。

第二，加強有效治理，解決在履責(zé)方面缺位問題。要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務(wù)提供，實行政府有效的治理，在促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，保持社會和諧穩(wěn)定方面更好發(fā)揮政府作用。

第三，合理劃分中央和地方政府職能，解決錯位問題。我國地域廣闊，地區(qū)發(fā)展不平衡，中央政府不可能對地方性事務(wù)管得過多過細，只有合理劃清中央和地方權(quán)責(zé)邊界，才能調(diào)動兩個積極性?！稕Q定》提出，要加強中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，這是因為宏觀調(diào)控具有全局性、戰(zhàn)略性，中央政府在發(fā)展趨勢研判，綜合運用多種政策手段調(diào)控經(jīng)濟社會運行，統(tǒng)籌當前與長遠、發(fā)展與改革、經(jīng)濟與社會、各區(qū)域發(fā)展等方面具有優(yōu)勢?！稕Q定》提出要加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責(zé)；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理。主要考慮這些職責(zé)有利于發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢。

第四，創(chuàng)新政府管理方式，解決政府管理效能不高問題。政府的重要職能就是提供服務(wù)，多年來政府提供服務(wù)形式單一，缺乏競爭，提供服務(wù)的機構(gòu)養(yǎng)很多閑人，服務(wù)水平和質(zhì)量亟待提高?！稕Q定》提出，推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。在政府履責(zé)中尊重市場規(guī)律、引入競爭方式，辦事不養(yǎng)人，以提高政府服務(wù)的能力和水平，是政府全面正確履責(zé)、加快建設(shè)服務(wù)型政府的重大創(chuàng)新。

11.如何優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)？

《決定》提出，轉(zhuǎn)變政府職能必須深化機構(gòu)改革。這是使市場在資源配置中起決定性作用的重要保障。必須把優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)提到完善社會主義市場經(jīng)濟體制的高度統(tǒng)一認識，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡政放權(quán)、推進機構(gòu)改革、完善制度機制、提高行政效能。

我國改革開放以來，政府機構(gòu)改革進行了7次，都是隨著經(jīng)濟體制改革的深化，圍繞政府職能轉(zhuǎn)變精簡機構(gòu)。

第一次，改革開放初期的1981年，國務(wù)院的工作部門有100個，達到新中國成立以來最高峰。改革開放的新形勢迫切要求政府機構(gòu)改革，1982年五屆全國人大常委會第二十二次會議通過了機構(gòu)改革方案，明確了各級各部門的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，減少了副職，提高了素質(zhì)，國務(wù)院部門從100個減少到61個，人員編制從5.1萬人減少到3萬人。

第二次，1988年4月，七屆全國人大一次會議通過了機構(gòu)改革方案，啟動新一輪改革，著重大力推進政府經(jīng)濟管理部門要從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，強化宏觀管理職能，弱化微觀管理職能，改變工作方式，提高行政效率，完善運行機制，加速行政立法。國務(wù)院部委由原來的45個減為41個，直屬機構(gòu)從22個減為19個，非常設(shè)機構(gòu)從75個減到44個，66個部委局編制減少9700人。

第三次，1993年3月，八屆全國人大一次會議通過的改革方案，國務(wù)院組成部門、直屬機構(gòu)從86個減少到59個，人員減少20%。4月將直屬機構(gòu)由19個減少到13個，辦事機構(gòu)由9個減到5個。國務(wù)院不再設(shè)歸口管理的國家局。設(shè)立國務(wù)院臺辦和新聞辦。

第四次，1998年，九屆全國人大一次會議通過的改革方案，目的是建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建立高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的中國特色的政府行政管理體制。國務(wù)院不再保留15個部委，新組建4個部委，更名3個部委。國務(wù)院組成部門由40個減少到29個。

第五次，2003年，十屆全國人大一次會議通過的改革方案，強調(diào)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)相協(xié)調(diào)，國務(wù)院組成部門由29個減到28個，不再保留經(jīng)貿(mào)委、外經(jīng)貿(mào)部，職能并入商務(wù)部。設(shè)立了國資委，推動國企改革和重組。設(shè)立了銀監(jiān)會，加強金融監(jiān)管。

第六次，2008年，十一屆全國人大一次會議通過的改革方案，稱為大部制改革，涉及調(diào)整變動的機構(gòu)15個，正部級機構(gòu)減少4個。

第七次，2013年，十二屆全國人大一次會議通過的機構(gòu)改革方案，重點圍繞轉(zhuǎn)變職能、理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進大部制改革。改革后，國務(wù)院正部級機構(gòu)減少4個，其中組成部門減少2個，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門25個。

從歷次改革的結(jié)果看，隨著市場化改革的推進，政府職能在不斷轉(zhuǎn)變，政府機構(gòu)數(shù)量在減少，結(jié)構(gòu)也在優(yōu)化?！稕Q定》認真總結(jié)了以往改革的實踐，按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，進一步指出了政府優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)的方向，即優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。強調(diào)政府機構(gòu)改革，要嚴格績效管理，突出責(zé)任落實，確保權(quán)責(zé)一致。

與以往機構(gòu)改革相比，《決定》還提出了以下新的要求。一是要統(tǒng)籌黨政群機構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系。在優(yōu)化政府機構(gòu)改革的同時，也要統(tǒng)籌考慮黨的機構(gòu)、群眾團體的機構(gòu)設(shè)置的優(yōu)化，使整個國家機構(gòu)更加適應(yīng)發(fā)展和體制完善的需要。二是優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進省直接管理縣（市）體制改革。行政區(qū)劃與黨政群機構(gòu)設(shè)置密切相關(guān)，因此優(yōu)化行政區(qū)劃、減少行政層級十分重要。三是嚴格控制機構(gòu)編制，嚴格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，減少機構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴格控制財政供養(yǎng)人員總量。四是推進機構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。這是防止機構(gòu)膨脹、職數(shù)超配、人員超編的制度保障。

12.如何推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置？

《決定》提出，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。這是健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的基本要求和重要舉措。

第一，維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益，保障農(nóng)民在勞動、土地、資金等要素交換上獲得平等權(quán)益。這是推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的重點?；疽笫恰叭齻€保障”，即保障農(nóng)民工同工同酬，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，保障金融機構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村?，F(xiàn)行體制機制下，農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益沒有得到有效維護。勞動要素方面，進城務(wù)工農(nóng)民沒有實現(xiàn)同城鎮(zhèn)職工的同工同酬，相同勞動崗位農(nóng)民工所得收入只相當于城鎮(zhèn)職工的一半左右。土地要素方面，城鄉(xiāng)土地交換農(nóng)民得到的補償較少。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查，農(nóng)民拿到的征地補償款只占整個土地增值收益的5%—10%。資金要素方面，農(nóng)村存款資金大量流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市，農(nóng)民長期面臨“貸款難”。推進城鄉(xiāng)要素平等交換，必須維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益。保障農(nóng)民工同工同酬，就是要改革城鄉(xiāng)不平等的就業(yè)和勞動報酬制度，使農(nóng)民工享有同城鎮(zhèn)職工同等的勞動報酬權(quán)益；保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，就是要允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，改革征地制度，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例；保障金融機構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，就是要完善農(nóng)村金融服務(wù)渠道和體系，使金融機構(gòu)從農(nóng)村吸收的存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

第二，健全農(nóng)業(yè)支持保護體系，改革農(nóng)業(yè)補貼制度，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制。這是推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的重要方面。民以食為天，農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民生的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，糧食是城鄉(xiāng)居民最基本最重要的消費資料，糧食安全是國家安全的基礎(chǔ)。但是，由于農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的市場需求彈性和收入彈性不足，與工業(yè)品等其他產(chǎn)品相比缺乏市場價格優(yōu)勢，相同數(shù)量的土地和資金從事糧食等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所能獲得的收益要遠遠少于其他產(chǎn)業(yè)。因此，糧食生產(chǎn)大縣、農(nóng)業(yè)大縣往往都是工業(yè)小縣、財政窮縣。這種狀況直接影響糧食生產(chǎn)和國家糧食安全，影響農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。因此，必須健全農(nóng)業(yè)支持保護體系，改革農(nóng)業(yè)補貼制度，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制。健全農(nóng)業(yè)支持保護體系，就是要進一步從資金投入、價格支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，完善政策機制，加大支持保護力度，形成支持保護農(nóng)業(yè)的長效機制。改革農(nóng)業(yè)補貼制度，就是要充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)補貼對提高農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)能力的促進作用，調(diào)整補貼方式，改變實踐中存在的不管種不種糧食以及種多少糧食，農(nóng)業(yè)補貼都按承包地面積平均發(fā)放的簡單做法。糧食生產(chǎn)直接補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)資綜合補貼等補貼資金的使用要向種糧農(nóng)民等糧食生產(chǎn)者集中，特別是新增補貼資金要向糧食主產(chǎn)區(qū)、種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等傾斜，形成農(nóng)業(yè)補貼同糧食生產(chǎn)掛鉤機制，讓農(nóng)業(yè)補貼真正發(fā)揮支持糧食生產(chǎn)的作用，讓多生產(chǎn)糧食者多得補貼。同時，積極探索新增農(nóng)業(yè)補貼資金集中使用、集中用于改善糧食生產(chǎn)條件等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的有效途徑，發(fā)揮補貼資金集中力量辦大事的作用。完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，就是要通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的支持力度，不斷提高稻谷、小麥等糧食最低收購價格，彌補糧食生產(chǎn)在經(jīng)濟上的弱勢，使糧食主產(chǎn)區(qū)人均公共財力和收入不低于全國平均水平，確保種糧農(nóng)民和產(chǎn)糧大縣在經(jīng)濟上不吃虧，從根本上保護農(nóng)民種糧和主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性。

第三，鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設(shè)。這是推進城鄉(xiāng)要素平等交換的重要形式和途徑。社會資本投向農(nóng)村建設(shè)，有利于彌補農(nóng)村儲蓄資金、勞動、土地等生產(chǎn)要素外流對農(nóng)村發(fā)展的影響，有利于彌補公共資源配置的城鄉(xiāng)不均衡對農(nóng)村發(fā)展的影響。各行各業(yè)都要積極支持農(nóng)村建設(shè)，企業(yè)和社會組織要采取投資籌資、捐款捐助、人才和技術(shù)支持等方式在農(nóng)村興辦醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、社會福利、社會服務(wù)、文化旅游、體育等各類事業(yè)，以多種投資方式建設(shè)農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，積極支持農(nóng)村發(fā)展。

第四，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。這是推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的重要目標。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，大力推動社會事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村傾斜，加大公共財政農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)覆蓋力度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，健全農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，實施農(nóng)村重點文化惠民工程，健全新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策體系，加快農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度，推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，努力縮小城鄉(xiāng)差距。（石蘭摘編）