盧芳華

(華北科技學(xué)院 人文社科學(xué)院，河北 廊坊 065201)

200海里外大陸架劃界法律問題是目前國際海洋法學(xué)界關(guān)注的焦點之一。[1]迄今為止，已有57個國家依照《聯(lián)合國海洋法公約》(簡稱《公約》)、《大陸架界限委員會議事規(guī)則》(簡稱《議事規(guī)則》)和《大陸架界限委員會科學(xué)與技術(shù)準(zhǔn)則》(CLCS/11，簡稱《技術(shù)準(zhǔn)則》)向聯(lián)合國大陸架界限委員會(簡稱委員會)提交了74份劃界案和45份初步信息。據(jù)統(tǒng)計，沿海國申請外大陸架案涉及100多個區(qū)塊，外擴面積達到3 011萬平方公里，占地球海洋總面積的8%，委員會已對18個國家*委員會已對俄羅斯、巴西、澳大利亞、愛爾蘭、新西蘭、法國、西班牙、英國、挪威、墨西哥、巴巴多斯、印度尼西亞、日本、毛里求斯、塞舌爾、蘇里南、菲律賓等18個國家的劃界案提出建議。支持主張的外大陸架面積為1 055萬平方公里，其中除英國阿森松島的劃界案被全部否定，日本的外大陸架也由原先提出的7個區(qū)塊變?yōu)?個區(qū)塊。截至目前，最近一個提交的劃界申請是2014年7月21日索馬里提交的劃界案。劃定外大陸架外部界限申請?zhí)岢鼋ㄗh。[2]多數(shù)沿海國均以島嶼為基點主張200海里外大陸架，但其中不乏以巖礁為基點申請外大陸架的情形。日本以沖之鳥礁(日本稱Okinotorishima)為基點申請九州帕勞海嶺南部海域(簡稱KPR區(qū)塊)就是重要的案例。此外，2014年9月9日，日本內(nèi)閣會議批準(zhǔn)了擴展大陸架行政命令，為將要進行的沖之鳥礁水域礦物資源的開發(fā)做立法準(zhǔn)備。此次行政命令所涉及的范圍不但包括委員會在2012年通過的日本外大陸架劃界申請的部分區(qū)域，還包括在申請中未涉及的小簽原群島東部和沖之島礁北部區(qū)塊，企圖為沖之鳥礁“翻案”。因此研究島礁之辨與外大陸架劃界關(guān)系有助于根據(jù)《公約》的有關(guān)規(guī)定認(rèn)定沖之鳥礁的法律屬性，進而為應(yīng)對日方的“翻案”活動提供必要的法理基礎(chǔ)。

《公約》第76條規(guī)定了大陸架定義和劃定大陸架外部界限的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，作為一個地理概念，大陸架外部界限的確定涉及大陸架自然延伸原則適用、不同地理條件下大陸坡腳位置確定、“洋脊”標(biāo)準(zhǔn)的判別原則等諸多海洋地理問題。但值得注意的是，200海里外大陸架外部界限的確定并非是簡單的地理技術(shù)的運用，更是一個科學(xué)與法律綜合適用的復(fù)雜過程。依據(jù)《技術(shù)準(zhǔn)則》，沿海國提交大陸架外部界限劃界申請前，需證明其申請的基點具有“劃定大陸架外部界限的權(quán)利”*參見CLCS/11，Scientific and Technical Guidelines of the Commission on the Limits of the Continental Shelf，2.2 Test of appurtenance。，這一條件也被稱為“從屬權(quán)利檢驗”，作為200海里外大陸架劃界申請合法性基礎(chǔ)條款——《公約》第121條對島嶼和巖礁的界定將關(guān)系到沿海國是否有權(quán)以某一海上地形為基點自然延伸200海里外大陸架。因此，如何定位《公約》第76條與第121條的關(guān)系，由哪個機構(gòu)對這一“從屬權(quán)利”加以檢驗，巖礁和島嶼如何判定就成為外大陸架劃界爭議的關(guān)鍵問題。

一、島礁之辨與200海里外大陸架劃界問題

隨著沿海國申請大陸架外部界限最后期限的到來，各沿海國以200海里外大陸架劃界為中心的新一輪“藍(lán)色圈地運動”高潮已經(jīng)形成。然而，作為審議機構(gòu)的委員會在確定沿海國200海里外大陸架外部界限之前，遇到一個重要的先決問題即《公約》第76條和第121條的關(guān)系問題，這一問題關(guān)系到沿海國申請基點是否合法。

(一)《公約》第76條與第121條的關(guān)系

在第三次聯(lián)合國海洋法會議期間，締約國在美國地質(zhì)學(xué)家赫德伯格(H. D. Hedberg)和愛爾蘭地質(zhì)學(xué)家加德納(P. R. R. Gardiner)提案討論的基礎(chǔ)上最終確定了《公約》第76條“大陸架定義”條款的最終版本?！豆s》第76條共10款，分別介紹了大陸架定義、確定大陸架的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、確定大陸架的法律程序?！豆s》第76條第4款至第7款是大陸架制度的核心，據(jù)此沿海國可依愛爾蘭公式線(1%沉積巖厚度線)或海登堡公式線(坡腳+60海里線)劃定其外大陸架外部界限?！?%沉積巖*沉積巖是由松散成巖沉積物固結(jié)而成的巖石。厚度線”即以大陸邊緣*沿海國的大陸邊只包括陸架、陸坡和陸基三個部分，大陸和大洋過渡地帶的深海盆并不包括在內(nèi)。每一定點上沉積巖厚度為從該點至大陸坡腳最短距離的百分之一的各點連線作為其外大陸架外部界限；適用該公式時需確保沿海國的主權(quán)權(quán)利能夠擴展到大陸基*大陸基又稱“大陸隆”，是大陸坡坡麓附近各種碎屑堆積體的聯(lián)合體總稱，它一部分迭置在大陸坡上，另一部分覆蓋著大洋底。的主要部分，各定點的沉積巖與大陸坡腳*大陸坡坡度變動最大的點為大陸坡腳。的沉積巖需具有地質(zhì)連續(xù)性?！捌履_+60海里線”即以離大陸坡腳的距離不超過60海里的各定點為準(zhǔn)劃定界線。顯而易見，與地理意義上的大陸架相比，使用上述兩個公式線確定的法定大陸架外部界限在距離上將受到極大的限制，為此，《公約》第76條第5款規(guī)定了以從領(lǐng)?；€算起350海里的距離制約線和2 500米等深線再加100海里的深度制約線限制大陸架外緣界限(如圖1所示)。

無論沿海國按哪種方式劃定界線，均要求其大陸架是其陸地領(lǐng)土的自然延伸，這是申請200海里外大陸架劃界的沿海國必須提前解決的權(quán)利基礎(chǔ)問題。那何為“陸地”，一國主權(quán)管轄范圍內(nèi)的“陸地”包括其大陸及其所屬島嶼，如果是群島國還包括其全部島嶼或群島。對于島嶼，《公約》第121條規(guī)定，“島嶼是四面環(huán)水并在高潮時高于水面的自然形成的‘陸地’區(qū)域”，可見島嶼作為一國陸地已被國際社會廣泛認(rèn)可，正如《公約》第121條第2款規(guī)定的那樣，島嶼可以像陸地一樣擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，但對于何種“島嶼”可以擁有大陸架，《公約》做出了例外規(guī)定，依據(jù)《公約》第121條第3款，不能維持人類居住或其本身經(jīng)濟生活的巖礁，不應(yīng)有專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架。也就是說，作為島嶼的特例——巖礁不擁有大陸架的合法權(quán)利，沿海國不能以巖礁作為基點申請外大陸架。由此可見，《公約》第121條第3款關(guān)于巖礁的規(guī)定是《公約》第76條大陸架劃界條款的權(quán)利基礎(chǔ)和先決條件。

圖1 大陸架剖析圖

(二)確定200海里外大陸架界限的法律程序與《公約》第121條的關(guān)系

依據(jù)《公約》規(guī)定，沿海國可以自動取得200海里大陸架權(quán)利*實踐中，也不乏沿海國以巖礁為基點“自動取得”200海里內(nèi)大陸架的情形，其中也涉及主張權(quán)利基點的合法性問題，但這一問題不關(guān)涉200海里外大陸架外部界限申請，故不作單獨討論。，而對于200海里外大陸架部分的管轄權(quán)，沿海國需將相關(guān)數(shù)據(jù)資料提交委員會審議，在委員會建議基礎(chǔ)上確定大陸架外部界限具有確定性和拘束力。但如上所述，委員會確定200海里外大陸架外部界限是一個科學(xué)與法律交匯的復(fù)雜過程。為此委員會編制了《技術(shù)準(zhǔn)則》，考慮到《公約》第121條與第76條的關(guān)系問題，《技術(shù)準(zhǔn)則》2.2.2規(guī)定，沿海國欲運用第76條劃定大陸架外部界限必須先證明申請點具有“劃定大陸架外部界限的合法權(quán)利”，也就是先檢驗申請的基點屬于陸地或《公約》第121條第1款至第2款規(guī)定的島嶼，這一程序被稱為從屬權(quán)利檢驗。但作為外大陸架界限審議機構(gòu)的委員會只是一個咨詢性的技術(shù)機構(gòu)，組成委員會的21位海洋地質(zhì)、地球物理及水道測量等領(lǐng)域的專家均不具備法律專業(yè)背景，這一現(xiàn)實決定了委員會只負(fù)責(zé)審議大陸架劃界中涉及到的地理問題，不處理“申請國基點的合法性”等法律爭議。也就是說，如果申請國將該國的巖礁作為基點申請外大陸架，委員會將直接審議這一基點是否符合外大陸架規(guī)定的地理地質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，而不會對該地形的合法性做出預(yù)先判定，而在未確定島礁法律性質(zhì)的情況下，將巖礁視作島嶼進行審核，并賦予其外大陸架管轄的主權(quán)權(quán)利，勢必違背《公約》第121條第3款、第76條及《技術(shù)準(zhǔn)則》2.2.2設(shè)立的本意。

實踐中，這種滯后的判斷或是不對《公約》第121條島礁標(biāo)準(zhǔn)加以辨析的做法必將擴大某些國家的管轄海域，同時減少可供全世界人民共同利用的國際海底區(qū)域的范圍，這對于其他國家而言是不公平的。從目前的法律體系上看，還沒有專門的機構(gòu)或法律程序來預(yù)先判定沿海國提出的申請點的合法性，在國際海底管理局第15屆會議上，已有一些國家對這一情況表達了深切關(guān)注。[3]

(三)《公約》框架下的島礁之辨

作為《公約》第76條的先決要件，《公約》第121條的島礁辨析問題至關(guān)重要，但實踐中不但沒有專門的機構(gòu)或先決程序來判定島礁法律標(biāo)準(zhǔn)，而且就連島礁判定標(biāo)準(zhǔn)本身也是《公約》最為模糊、爭議最多、各國實踐差異最大的條款之一。

其一，從社會標(biāo)準(zhǔn)看，巖礁作為島嶼的特例不能維持人類居住。對于這一標(biāo)準(zhǔn)《公約》未給出明確的判定依據(jù)，在國際實踐中，“不能維持人類居住”是指可以維持人類居住還是必須有人類居住？能維持多少人居住，居住多長時間，達到什么樣的生活水平才能算維持人類居?。吭?jīng)有人居住而現(xiàn)在無人居住的島礁，或者荒無人煙而后來又有人居住的島礁應(yīng)如何判定？這些問題都是存有爭議的*堅持從嚴(yán)解釋的學(xué)者(如馬英九先生)認(rèn)為，規(guī)定第121條第3款的目的是否定巖礁擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，第3款的“人類居住”應(yīng)指在相當(dāng)長的時間內(nèi)維持人類實際居?。粓猿謴膶捊忉尩膶W(xué)者(如美國學(xué)者喬納森·查內(nèi))認(rèn)為，《公約》的準(zhǔn)備資料表明“人類居住”并不需要人類在某一島嶼上永久居住，只要能確定該島礁有某種維持人類居住的能力即可。。

其二，從經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)看，巖礁作為島嶼的特例不具有維持其本身的“經(jīng)濟生活”的能力。但對于“經(jīng)濟生活”《公約》也未給出明確的標(biāo)準(zhǔn)。對這一標(biāo)準(zhǔn)國際實踐中主要有三個爭議：一是維持“經(jīng)濟生活”的物質(zhì)資料來源是否僅限于島嶼自身，借助外部的支援維持本身的經(jīng)濟生活是否符合“維持本身經(jīng)濟生活”的本意。二是何為“經(jīng)濟生活”。政府出資的軍事占領(lǐng)或科學(xué)工作、航海救助等活動是否能作為維持經(jīng)濟生活的證據(jù)？[4]197以經(jīng)濟目的設(shè)置的無人設(shè)施或建筑物，通過遠(yuǎn)程操控加以維持和利用，是否屬于經(jīng)濟生活？三是維持“經(jīng)濟生活”是指維持的可能性還是現(xiàn)實性，是維持多長時間的經(jīng)濟生活。對于這些問題各國學(xué)者的觀點更為復(fù)雜多樣*堅持從嚴(yán)解釋的學(xué)者馬英九先生認(rèn)為，島礁維持本身的經(jīng)濟生活所需的資源應(yīng)限于島礁本身所產(chǎn)，而不包括其領(lǐng)海內(nèi)及外地輸入的資源；同樣堅持從嚴(yán)解釋的美國學(xué)者喬恩·范戴克認(rèn)為，“經(jīng)濟生活”必須是這一海上地形“自己的”，依靠外面居民的支持形成的經(jīng)濟生活不足以獲得專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架；再如堅持從寬解釋的馬里厄斯·格杰特內(nèi)斯認(rèn)為使一個島具有經(jīng)濟潛力，外部的支援是許可的，完全自給自足也不完全必要。。

其三，不能維持經(jīng)濟生活和人類居住的標(biāo)準(zhǔn)是否要求同時具備。一個不適宜“人類居住”卻能“維持其本身的經(jīng)濟生活”的島礁，或者一個無法維持“其本身的經(jīng)濟生活”但卻可以住人的島礁，可否擁有大陸架？維持人類居住和本身經(jīng)濟生活這兩個標(biāo)準(zhǔn)是否要求同時具備，還是滿足其中一個就符合規(guī)定？這些問題是《公約》無法回答的。

200海里外大陸架劃界關(guān)系到每一個沿海國的海洋權(quán)益和海洋發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)在國際法基礎(chǔ)上依據(jù)公平原則確定。但作為外大陸架劃界的先決要件，《公約》第121條的判定在實體法和程序法層面都對公平原則提出挑戰(zhàn)。

二、外大陸架劃界申請中以巖礁為基點的案例

從現(xiàn)已提交委員會的74個劃界案看，多數(shù)沿海國以島嶼為基點主張200海里以外大陸架，但其中也有以巖礁為基點申請200海里以外大陸架的情形，比較典型的是澳大利亞的畢曉普和克萊克島(Bishop and Clerk Islets)、克唐納群島(McDonald Islands)*參見CLCS/58，p.3，para.9-11。、新西蘭的邦蒂群島(Bounty Islands)*參見CLCS/58，p.4-5，para.12-18。、所羅門群島的法圖塔卡島(Fatutaka)*參見CLCS/66，p.9-10，para.43-47。、塞舌爾的鳥島(Bird island)*參見Submission by the Republic of Seychelles to the Commission on the Limits of the Continental Shelf Concerning the Northern Plateau Region(SEY-ES-DOC)，p.7。、日本的沖之鳥礁(OkinotoriShima Island)*參見CLCS/74，p.4，para.16-19。，如表1所示。

表1 沖之鳥礁與其他島礁自然條件和開發(fā)利用現(xiàn)狀對比

圖2 沖之鳥礁在日本外大陸架劃界案中的位置與地位

從地理面積看，這些島礁中只有法圖塔卡島和鳥島面積超過1平方公里，其余的島礁面積均不足1平方公里，沖之鳥礁面積不足0.000 01平方公里，面積微小，屬于《公約》規(guī)定的巖礁。雖然《公約》島嶼制度部分的條款中沒有明確規(guī)定島嶼面積標(biāo)準(zhǔn)，第三次聯(lián)合國海洋法會議討論過程中也未給出巖礁面積準(zhǔn)確判定標(biāo)準(zhǔn)，但依據(jù)較受認(rèn)可的國際水文地理局(IHB)的島嶼面積劃分標(biāo)準(zhǔn)：面積在1至10平方公里的是小嶼(small islets)，10至100平方公里之間的是小島嶼(isles)，100平方公里至1 000 000平方公里的是島嶼(islands)。照此推算，巖礁的面積應(yīng)小于1平方公里。[5]但僅根據(jù)面積或地質(zhì)構(gòu)造等自然標(biāo)準(zhǔn)難以認(rèn)定這些島礁屬于巖礁，還要分析這些海上地形是否能維持人類居住或是本身的經(jīng)濟生活。

從維持居住能力看，這些島礁中除日本沖之鳥礁外均有固定的植物、動物，但均無淡水資源，除法圖塔卡島和鳥島偶爾有游客撿拾鳥蛋或是科考活動外，均無固定居民居住，不符合維持人類居住的基本要件要求。從客觀上說，可用的食物、淡水和居住場所是能夠維持人類居住島嶼的主要特征，只有這三個基本條件存在，島嶼才具備維持人類居住的基本條件，[4]195沖之鳥礁上沒有淡水，沒有土壤，也沒有任何植物，面積過小，不能提供人類居住的場所，依據(jù)其自身條件，是絕不可能“維持人類居住”或“本身經(jīng)濟生活”的；此外，維持人類居住是一種全方位的人類活動，起碼要求具備學(xué)校、醫(yī)院、教堂、娛樂場所等基本設(shè)施，有一定規(guī)模的貿(mào)易活動。諸如搭建帳篷、進行科學(xué)或氣候研究、偶爾的旅游活動、短暫居住都不能看作是穩(wěn)定數(shù)量的居民居住，由此可見，法圖塔卡島和鳥島偶爾的科考活動或是旅游活動也不能看作是維持人類居住的證據(jù)。[6]

從經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)看，這些島礁除沖之鳥礁外，大都設(shè)立了鳥類保護區(qū)或是海豹保護區(qū)，偶有科學(xué)考察活動或是旅游活動，對于這些利用島礁自身的物質(zhì)條件或是興建的設(shè)施開展的斷續(xù)的活動是否屬于經(jīng)濟活動一直是島礁經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)爭論的焦點。對此，喬納森·查內(nèi)(Jonathan I. Charney)認(rèn)為，如果在巖礁或其領(lǐng)海發(fā)現(xiàn)有價值的資源，例如發(fā)現(xiàn)新的可供捕撈的漁業(yè)資源或是在巖礁上開展可營利的活動如開設(shè)賭場，而開發(fā)活動所產(chǎn)生的經(jīng)濟利益通過向外界購買必需品能夠維持島上居住人員的基本生活，那么該巖礁就可被看作是《公約》第121條第1款、第2款規(guī)定的島嶼；中國的金永明教授也認(rèn)為在巖礁周邊建立海洋保護區(qū)或是自然保護區(qū)不構(gòu)成“經(jīng)濟生活”，但如果設(shè)立海洋保護區(qū)及自然保護區(qū)導(dǎo)致了生態(tài)觀光旅游、開發(fā)銷售珊瑚商品這些活動，最終可能滿足“經(jīng)濟生活”的要求。[7]綜合來看，構(gòu)成島嶼的經(jīng)濟生活至少要求三個基本條件：一是這種生產(chǎn)經(jīng)營活動可以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的經(jīng)濟利益；二是這種開發(fā)活動具有一定的合理性，而不是為了滿足經(jīng)濟生活的要件投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于獲利的開發(fā)活動；三是這種經(jīng)濟活動獲利足以維持島上居民的居住。依據(jù)以上三個判定標(biāo)準(zhǔn)，除沖之鳥礁外其他五組島礁均有長期開發(fā)或保護的歷史，鳥島上還建有碼頭、道路、賓館等旅游服務(wù)設(shè)施，但這些經(jīng)濟活動只是偶然的和不確定的活動，沖之鳥礁上的人工設(shè)施預(yù)期經(jīng)濟價值與其前期投入成本相比可以忽略不計*據(jù)統(tǒng)計，從1987年至今，日本對沖之鳥礁的財政投入已高達10多億美元。，具有明顯的“制造”經(jīng)濟生活的嫌疑。[8]

迄今為止，委員會已經(jīng)完成了對澳大利亞、新西蘭、日本劃界案的審議，2019年，密克羅尼西亞、帕勞、所羅門群島聯(lián)合劃界案才能得到審議，塞舌爾北部海域劃界案則需推延到2024年審議。[9]澳大利亞的畢曉普和克萊克島、克唐納群島，新西蘭的邦蒂群島劃界案中涉及無居民島礁主張的200海里外大陸架獲得通過。目前澳大利亞、愛爾蘭已經(jīng)向聯(lián)合國提交了劃界案所需要的備案資料，完成了劃界案所需要的所有手續(xù)。日本外大陸架劃界案中以沖之鳥礁為基點的KPR區(qū)塊卻連連遭到中、韓等國的質(zhì)疑*美國和帕勞也對提案中可能的重疊部分向聯(lián)合國秘書長提交外交照會。，[10-11]最后委員會以5票贊成，8票反對，3票棄權(quán)決定對涉及沖之鳥礁的部分“不采取行動”，即不予審議，“除非委員會另有決定”，這也是委員會自成立以來唯一推遲給出建議的區(qū)塊*參見CLCS/64，p.7，8，para.18，19，26。。委員會對這一基點的合法性提出質(zhì)疑是有充分的法律依據(jù)的。

三、島礁之辨與200海里外大陸架劃界問題對策

(一)公平的解釋和適用島礁判定標(biāo)準(zhǔn)

作為外大陸架劃界公平的先決條件，島礁的面積標(biāo)準(zhǔn)、地理標(biāo)準(zhǔn)、社會標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)不明是核心問題。在無法修改條約規(guī)定的前提下，根據(jù)《維也納條約法公約》規(guī)定，依據(jù)通常意義并考慮上下文，同時參照條約的目的與宗旨對條約模糊部分加以善意、合理的解釋，并達成共識是較為可行的解決辦法。巖礁條款設(shè)立目的是對不能維持人類居住和本身經(jīng)濟生活的微小的海上地形管轄權(quán)加以限制。如果不將島嶼與巖礁加以區(qū)別對待，會導(dǎo)致締約國以極為微小或荒涼的巖礁主張專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，這勢必會導(dǎo)致公海及國際海底區(qū)域范圍大為縮減，這也是《公約》在《關(guān)于領(lǐng)海與毗連區(qū)的日內(nèi)瓦公約》和《關(guān)于大陸架的日內(nèi)瓦公約》規(guī)定的基礎(chǔ)上對島嶼制度做出重要補充的原因所在*《公約》第121條第1款、第2 款與1958年《關(guān)于領(lǐng)海與毗連區(qū)的日內(nèi)瓦公約》第10條第1款、第2款，1958 年《關(guān)于大陸架的日內(nèi)瓦公約》的第1條第2款基本相似。《公約》第121條第3款則是一款新規(guī)定。。由此看來，對島礁條款從嚴(yán)解釋將更符合條約設(shè)置該條款的本意和初衷。對島礁條款的嚴(yán)格解釋至少應(yīng)體現(xiàn)在以下三方面：其一，在自然屬性方面，巖礁作為島嶼的一種特別形態(tài)，陸地區(qū)域從構(gòu)成材料和過程上都要求自然形成，如果其自然形成的陸地區(qū)域的高度和面積能滿足一定人口的生活需要，又有充足的淡水資源、固定的動植物和魚類等必須的生活資料，則可以看作是第121條第1款規(guī)定的島嶼；其二，在社會屬性方面，巖礁無法在相當(dāng)長時期內(nèi)維持一定人數(shù)的居民的生活需要；其三，在經(jīng)濟屬性方面，巖礁無法完全利用陸地本身資源維持一定規(guī)模的經(jīng)濟生活，同時，開發(fā)巖礁自身的生物資源或非生物資源獲利必須符合經(jīng)濟開發(fā)原則和保護海洋環(huán)境的原則。

(二)在委員會中增設(shè)法律專家組

委員會作為外大陸架劃界的唯一審議機構(gòu)，其人員配備和制度設(shè)置的缺陷是導(dǎo)致外大陸架劃界缺少先決檢驗步驟的重要原因。從性質(zhì)和職能上看，委員會是外大陸架劃界的一個科學(xué)技術(shù)審議機構(gòu)而非法律審議機構(gòu)，但這并不意味著委員會審議工作不需要法律指引，委員會在劃界案審議過程中經(jīng)常會遇到對《公約》相關(guān)條款的法律解釋和適用問題，實踐中，委員們大都依各自理解對《公約》的相關(guān)條款及術(shù)語加以解釋和適用，在必要的情況下向聯(lián)合國相關(guān)法律機構(gòu)尋求法律援助，以彌補缺少法律專家的不足；此外，從制度設(shè)置看，委員會從不公布何時尋求法律援助以及獲取的法律建議的內(nèi)容，也無權(quán)對其他國家申請案提供法律建議，這些人員配置上的缺位和制度上的不透明使得委員會對審議過程中遇到的法律問題的處理過于隨意，不利于大陸架劃界條款的公平適用。[12]在大陸架界限委員會下成立一個法律專家小組，可以為委員會和申請國在審議前和審議中提供法律咨詢。在委員會審議之前，先由法律專家小組對劃界案中是否存在法律爭端、提出劃界申請的基點是否符合島嶼要件等問題進行初步分析，以確定委員會是否具備審議權(quán)利；在審議過程中，法律專家小組也可以隨時為委員會遇到的法律問題給予法律解釋或進行監(jiān)督并公開審議結(jié)果，為委員會公正履行技術(shù)審議職能提供法律前提和保證。

(三)利用海底爭端分庭發(fā)表咨詢意見，減少島礁之辨對外大陸架劃界的影響

像日本那樣利用巖礁申請外大陸架的主張一旦被國際社會認(rèn)可，將不可避免地侵占國際海底區(qū)域的范圍，而國際海底區(qū)域及其自然資源是人類的共同繼承財產(chǎn)，國際海底管理局(International Seabed Authority)是管理國際海底區(qū)域及其資源的權(quán)威組織。依據(jù)《公約》第191條，經(jīng)國際海底管理局大會或理事會的請求，國際海洋法法庭海底爭端分庭(簡稱分庭)有權(quán)就其活動范圍內(nèi)發(fā)生的法律問題提出咨詢意見。顯然，“變礁為島”的行為是對國際海底區(qū)域的公然侵占，屬于國際海底區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)生的法律問題，國際海底管理局大會或理事會有權(quán)請求分庭對此發(fā)表咨詢意見*2011年2月1日，分庭就國際海底管理局理事會提請發(fā)表了“關(guān)于擔(dān)保個人和實體從事‘區(qū)域’活動的國家所負(fù)責(zé)任和義務(wù)”的咨詢意見，這是分庭第一個咨詢案，分庭的咨詢意見為擔(dān)保國責(zé)任和義務(wù)的履行提供了清晰明確的制度框架。，這種咨詢意見應(yīng)作為緊急事項提出。對于這類咨詢請求，海底爭端分庭依據(jù)《法庭規(guī)約》第191條“應(yīng)”(shall)發(fā)表咨詢意見，也就是說，對涉及國際海底區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)生的法律爭議，海底爭端分庭有權(quán)利也有義務(wù)對此發(fā)表咨詢意見。但依《法庭規(guī)則》第139條，管理局和另一當(dāng)事方之間的訴訟案件中已進行審議的事項除外。分庭作為國際司法機構(gòu)，其咨詢意見在澄清、闡釋、確認(rèn)和發(fā)展國際海洋法方面具有的一般法律效力，可以為委員會和其他爭端解決機構(gòu)涉及巖礁與外大陸架劃界的法律爭議提供權(quán)威的司法解釋。

(四)委員會應(yīng)密切關(guān)注國際爭端解決機構(gòu)涉及島礁辨析的判例，以便為處理涉及島礁辨析的外大陸架劃界申請?zhí)峁└鼮榭陀^的建議

從“陸地統(tǒng)領(lǐng)海洋”這一國際習(xí)慣法的基本原則看，巖礁雖小，但作為國家領(lǐng)土組成部分與大量的海洋基本法律制度緊密相連，尤其與領(lǐng)海基點的確定、海域劃界、群島國制度、大洋孤礁海洋權(quán)益的領(lǐng)有、國際海底區(qū)域界限的最后確定等重要的海洋法律基本問題息息相關(guān)，也是諸多領(lǐng)土劃界案例涉及的權(quán)利基礎(chǔ)問題。國際司法機構(gòu)對不同地理特征島礁的性質(zhì)判定可能會產(chǎn)生迥異的海洋劃界結(jié)果，雖然判例不具有作為先例的拘束力，但卻可以為委員會審議具有相似情況的國家的外大陸架劃界案提供法理上的借鑒和參考。然而，由于目前島礁判定標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一的國家實踐，國際法院也不便對這一爭議問題做出權(quán)威性的解釋。所以在諸多涉及島礁判定的案例中，國際法院多采取模糊處理的策略，避免對島礁條款做出“造法”性解釋。但從國際司法機構(gòu)在實踐中對不同環(huán)境下島礁屬性爭端的處理規(guī)則，可以初步推論出法院對島嶼主張專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架效力的態(tài)度或傾向。

一般而言，國際法院主要從三方面入手對島礁屬性做出判定，法院首先依據(jù)《公約》第121條第1款有關(guān)島嶼的定義做出判決，強調(diào)島嶼應(yīng)在高潮時高于水面，這也是島嶼區(qū)別于低潮高地、水下暗礁等地形的重要的地理屬性。在最新國際法院涉及島礁辨析的判例——尼加拉瓜訴哥倫比亞島嶼主權(quán)與海域劃界案(簡稱尼哥案)中，國際法院認(rèn)為QS32高于高潮水面，判定這一海上地形為第121條第1款所定義的島嶼*參見Territorial and Maritime Dispute(Nicaragua v．Colombia)，I．C．J Judgment of 19 November 2012，p．22，para．37；p．69，para.183。；再如在2007年尼加拉瓜訴洪都拉斯領(lǐng)土與海洋劃界案中，國際法院認(rèn)為米地亞魯那礁(Media Luna Cay)淹沒于海平面下，判定其不是島嶼，僅是水下暗礁*參見Territorial and Maritime Dispute between Nicaragua and Honduras in the Caribbean Sea，I.C.J. Judgment of 19 November 2012, p. 704, para.143。。接下來，法院將運用面積標(biāo)準(zhǔn)、社會標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)考察這一島嶼是否符合《公約》第121條第3款的規(guī)定，那些面積微小、缺乏植被、無人居住的小島將被視作第121條第3款所稱的巖礁，沒有相應(yīng)的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。如在2001年卡塔爾訴巴林海洋劃界及領(lǐng)土爭議案中，盡管國際法院認(rèn)為吉塔特杰拉達(Qit’ at Jaradah)是一個島嶼，但進一步指出其面積狹小、缺乏植被、無人居住，如果將這樣的小島作為劃定中間線的基點會導(dǎo)致一個不重要的海上地形擁有不合理的劃界效力，由此裁定吉塔特杰拉達不能作為中間線的基點，為第121條第3款規(guī)定的巖礁，不能主張專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架；再如在尼哥案中，國際法院在認(rèn)定QS32為島嶼后指出其露出海平面的陸地面積僅為1平方米，高度為0.7米(采用尼加拉瓜的海潮模型)，任何一方均未提出將QS32視作《公約》第121條第3款規(guī)定的不能維持人類居住或者其自身經(jīng)濟生活的巖礁以外的任何地物，因此，該地物無權(quán)產(chǎn)生大陸架或?qū)俳?jīng)濟區(qū)*參見Territorial and Maritime Dispute(Nicaragua v．Colombia)，I．C．J Judgment of 19 November 2012，p．69，para．183。。最后，考察這些面積微小的海上地形與周圍地形的關(guān)系。如果將這些小島作為臨時中間線的基點，會扭曲有關(guān)的地形，造成劃界結(jié)果不合比例，那么就應(yīng)將這些小島視為第121條第3款規(guī)定的巖礁，不能擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。[13]國際法院正是運用第三個辦法回避對島礁標(biāo)準(zhǔn)的解釋。如在2009年的羅馬尼亞訴烏克蘭的海洋邊界案中，兩國對蛇島(Serpent’s Island)的性質(zhì)產(chǎn)生爭議，羅馬尼亞主張蛇島由巖石構(gòu)成，島上沒有淡水、土壤、植被、動植物，不適合人類居住，也沒有經(jīng)濟生活，屬于巖礁。烏克蘭主張蛇島上有水源，能夠為軍事人員提供住處，屬于第121條第2款規(guī)定的島嶼，國際法院認(rèn)為，蛇島的海岸很短，以至于對當(dāng)事雙方相關(guān)海岸的總長度不構(gòu)成影響。因此無需考慮蛇島的面積大小，僅從在劃界地區(qū)中所處的位置將蛇島看作是第121條第3款規(guī)定的巖礁*參見Territorial and Maritime Dispute(Romania v．Ukraine)，I．C．J Judgment of 3 February 2009，p．54，para．180。。再如，在尼哥案中，國際法院未直接對阿爾伯克基環(huán)礁(Alburquerque Cays)、東—東南環(huán)礁(East-Southeast Cays)、龍卡多爾(Roncador)、塞拉那(Serrana)、塞拉尼亞(Serranilla)和巴杰紐沃(Bajo Nuevo)的島礁屬性做出判定，而是指出以上地形的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架位于圣安德烈島(San Andres)、普羅維登西亞島(Providencia)和圣卡塔麗娜島(Santa Catalinad)三個島嶼的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架內(nèi)，無需對其屬性作出判斷，以此來回避對島礁屬性的辨析*參見Territorial and Maritime Dispute(Nicaragua v．Colombia)，I．C．J Judgment of 19 November 2012，p．68，para．180。。由此可見，法院在處理是島是礁的問題上，更多地借助相關(guān)地形做出判斷，巧妙地避免直面島礁面積標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)、社會標(biāo)準(zhǔn)等復(fù)雜命題。但無論如何，從目前法院已有的判例看，國際法院、國際海洋法法庭對島礁判定標(biāo)準(zhǔn)把控趨于嚴(yán)格，[14]國際法院的這種處理方法是將《公約》第121條和第76條結(jié)合考慮適用的結(jié)果，[15]也只有在具體情況中整體地適用這些關(guān)聯(lián)條款才有助于更好地維護國際海洋法公平原則和業(yè)已形成的海洋秩序。

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