朱晨斕等

摘 要：以浙江省H縣地方政府創(chuàng)新水污染治理制度實(shí)施“河長制”為例，從社會行動的角度探討了其實(shí)施情況及問題。在污染治理日益迫切的情況下，“河長制”作為一種創(chuàng)新制度，在一定程度上為解決水環(huán)境“公地悲劇”問題提供了可能。但從長遠(yuǎn)角度考慮，該制度可能導(dǎo)致新的利益相關(guān)者博弈。要解決水污染問題還是需要多元行動主體共同參與并最終使環(huán)境管理逐步從“政府直控”向“社會制衡”轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：河長制；制度邏輯；社會行動；多元主體

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)高速增長同時也帶來了大規(guī)模的生態(tài)破壞和環(huán)境污染。中國生態(tài)環(huán)境的“天地異變”對我國的水環(huán)境提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

我國長三角地區(qū)為著名的“江南水鄉(xiāng)，魚米之地”亦是近代工業(yè)先行者，“水鄉(xiāng)缺水”看似悖論卻早已是事實(shí)。水作為一個公共資源，水環(huán)境問題自然也就成了公共問題。但由于我國國情和政治體制原因，導(dǎo)致國家力量的代言人——政府，長時間主導(dǎo)著社會運(yùn)作。地方政府對于水環(huán)境污染的態(tài)度及應(yīng)對政策也就必然會引發(fā)各方關(guān)注。近年來，“河長制”逐步成為治污政策中最亮眼的“明星”。

1 “河長制”的產(chǎn)生背景和運(yùn)行方式

浙江省H市（縣）屬于杭嘉湖平原地區(qū)，上世紀(jì)七十年代以前水質(zhì)情況都十分良好。但近年監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，目前H縣主要河流大部分水質(zhì)在五類及以下，09、10年連續(xù)兩年水質(zhì)考核不合格，以水環(huán)境為重點(diǎn)的生態(tài)環(huán)境治理工作成“最艱巨的事”。

縱觀H縣水污染歷史，八十年代頻繁水災(zāi)迫使太湖水南排導(dǎo)致H縣地域內(nèi)河段成為下游；千島湖水電站截水發(fā)電則使得上游來水減少，這兩點(diǎn)是H縣水污染的主要自然原因。當(dāng)然，改革開放后盲目追求經(jīng)濟(jì)效益大量引進(jìn)家紡、電鍍、印染等污染企業(yè)才是最直接原因。H縣市環(huán)保局S副局長將這生動的比喻為“為了金山銀山而破壞了綠水青山?！?/p>

2011年，H縣開展了“環(huán)境提升年”活動，把水環(huán)境綜合治理列為“一號工程”，成立了水環(huán)境綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（治水辦），“科學(xué)治水、鐵腕治污”。規(guī)定市級四套班子領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任境內(nèi)30個市級河道（河段）“河長”；鎮(zhèn)、街道領(lǐng)導(dǎo)班子成員擔(dān)任市級河道“副河長”、鎮(zhèn)級河道“河長”；村（社區(qū)）班子成員擔(dān)任鎮(zhèn)級河道“副河長”、村級河道“河長”，協(xié)同治理水環(huán)境。另外，每個“河長”都由一個職能部門作為對應(yīng)的“河長單位”。就此，H縣“三級河長制”初步建立。

“河長”在中國有三類，第一類人是公眾，媒體稱之為民間河長；第二類是我國的各種河流保護(hù)部門的官員；第三類是黨政官員。[2]黨政官員任“河長”，起源于2007年無錫太湖水危機(jī)后實(shí)行的“河長制”。

H縣全面部署的三級“河長制”是由30名市級領(lǐng)導(dǎo)帶頭擔(dān)任河長，組織排污口封堵等治理工作，全面覆蓋境內(nèi)25條市級河道和2444條鎮(zhèn)村級河道，分別在市級河道岸邊豎立111塊、鎮(zhèn)村級河道岸邊豎立1314塊“河長”公示牌，公開接受監(jiān)督。通過“河長”認(rèn)領(lǐng)市級河道、健全管理網(wǎng)絡(luò)、開展市鎮(zhèn)兩級培訓(xùn)等工作，每月召開一次“河長制”例會，聽取和檢查工作落實(shí)情況，研究解決具體問題，保障“河長制”健康運(yùn)行。

2 “河長制”的制度優(yōu)勢

之前水環(huán)境治理效果不明顯，其中很大一個原因是機(jī)制缺陷，就是“九龍治水”，多個部門都有責(zé)任，誰都可以管，又誰都可以推卸責(zé)任。

在當(dāng)下的技術(shù)水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，水資源與人類需求之間的矛盾十分突出。企業(yè)不當(dāng)排污造成工業(yè)面污染，種養(yǎng)戶不當(dāng)處理污染物導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面污染，居民無視環(huán)保規(guī)范是生活污染的原因，而有些地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展縱容企業(yè)污染且注重短期政績不愿處理水污染問題則使得水環(huán)境“公水悲劇”問題愈發(fā)突出。政府、企業(yè)、民眾等水污染的多方相關(guān)者看似在這次博弈中收獲了自己的利益，其實(shí)是造成了毀滅性的環(huán)境破壞和環(huán)保危機(jī)。

讓市領(lǐng)導(dǎo)任“河長”，就是把所有職能部門歸結(jié)到一個點(diǎn)，由領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，問責(zé)明確。也有人指出河長制實(shí)際上是一種水環(huán)境責(zé)任承包制。河段責(zé)任人可以有效地管住其對應(yīng)河段的衛(wèi)生與污染問題。實(shí)行、推廣“河長”和“河段責(zé)任人”的河流管理責(zé)任制，給責(zé)任人予相應(yīng)的責(zé)任、權(quán)限和獎懲措施，可以解決河流“放任自流”而致的“公水悲劇”問題。

一是“河長制”體現(xiàn)了《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”的要求，明確了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)的要求，“河長制”把地方黨政領(lǐng)導(dǎo)推到第一責(zé)任人的位置，通過對各級行政力量的調(diào)度，有效地管理有關(guān)水污染的各個層面。

二是“河長制”最大限度整合了各級黨委、政府的執(zhí)行力，彌補(bǔ)了早先“九龍治水”導(dǎo)致力量分散的不足。我國在長期的水環(huán)境治理中呈現(xiàn)出“環(huán)保不下河，水利不上岸”的現(xiàn)實(shí)情況，法律設(shè)置的前瞻性和合理性被部門權(quán)力劃分嚴(yán)重淡化。環(huán)保局只管岸上排污，水利局只管水中治污，但岸上水中的真空帶卻無人問津，職能上的“部分分割”導(dǎo)致了污水順利排入江河湖海。而“河長制”則是提升了環(huán)境治理的行政級別，把地方黨政領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置為第一責(zé)任人，消除了早先“多頭治水”的弊端。

三是“河長制”因地制宜實(shí)施“一河一策”，具體分析適合不同河流的治理方案，加強(qiáng)流域管理資源的整合，有針對性地確定治水方案。這是對“因地制宜”的資源統(tǒng)籌和地方發(fā)展管理思路的具體化。例如H縣新塘河?xùn)|段市級河道流經(jīng)Y、D和H三鎮(zhèn)，該河河長與河長單位充分利用和統(tǒng)籌三鎮(zhèn)資源，結(jié)合觀潮勝地公園建設(shè)及百里錢塘文化長廊項(xiàng)目制定了專項(xiàng)治污方案并準(zhǔn)備創(chuàng)市級示范河道。這正是“因地制宜”發(fā)展思路在具體領(lǐng)域的表現(xiàn)，將地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理有機(jī)結(jié)合，使得治污不再因“費(fèi)錢費(fèi)力不出政績”而無人問津。

3 “河長制”的發(fā)展限制

河長制作為地方人民政府對轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的一種形式，在實(shí)踐中取得了良好的效果，但如果對其進(jìn)行反思就能發(fā)現(xiàn)它在本質(zhì)上仍屬于人治而不是法治。它的推行和實(shí)際的效果是依賴于一個地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)對水環(huán)境保護(hù)的重視程度，是否愿意當(dāng)這個“河長”。[6]但實(shí)際上，從社會行動的角度來說，政府本身也是水環(huán)境污染事件的利益相關(guān)者。決定行動者行為的是社會資源的多寡；而利益，即新的社會資源的爭奪則是不同行動主體采取行動時權(quán)衡的因素。目前，社會對政府普遍存在著過度依賴心理而忽視了政府的功能也具有兩面性。因而，當(dāng)前發(fā)展良好的“河長制”也存在其限制：

3.1 “鐵腕治污”存在短期性和非專業(yè)性

如果把環(huán)境治理、管理的希望放在黨政“一把手”身上，是典型的人治。依靠個人的權(quán)威以及在其基礎(chǔ)上的強(qiáng)有力的行政操作，可能在短期內(nèi)帶來暫時的效益，但是它體現(xiàn)的更多是任內(nèi)政績，而長非久之計，較難帶來穩(wěn)定的、全面的、長期的環(huán)保效果。此外，地方黨政“一把手”“鐵腕治污”，干預(yù)環(huán)保專業(yè)分工部門——環(huán)保局的工作，可能會干擾正常的環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法工作。

3.2 問責(zé)制的可行性亟待研究

探查各地“河長制”的監(jiān)督管理方式多是出臺文件、建立機(jī)構(gòu)、明確“河長”，在各“河長”所管轄河道監(jiān)測斷面處設(shè)立“河長”制管理工作責(zé)任公示牌。但“河長問責(zé)制”的實(shí)施情況并不良好。

由地方黨政主要負(fù)責(zé)人兼任“河長”容易造成權(quán)力自我決策、自我執(zhí)行、自我監(jiān)督的狀況。例如H縣市在開展臟亂、黑臭河道整治行動中是在當(dāng)?shù)厝請蠊_接受監(jiān)督，由市治水辦牽頭，各地組織環(huán)保（治水）義務(wù)巡防隊員開展全覆蓋巡查。這一方面是對沿河污染企業(yè)、居民起到了很好監(jiān)督作用，但巡視員、“河長單位”甚至是“河長”的“問責(zé)”又要怎樣實(shí)現(xiàn)？由下屬職能部門組成的考核和驗(yàn)收小組負(fù)責(zé)考察和驗(yàn)收當(dāng)?shù)攸h政主要負(fù)責(zé)人作為第一責(zé)任人的“河長”的工作，是否具有可行性？此外，一個地區(qū)中每條河流的原始情況和周邊環(huán)境差異巨大，現(xiàn)在似乎還缺少一套科學(xué)有效的檢測和考查方式。

3.3 忽略了社會力量

作為巨大的社會系統(tǒng)工程，“治水”顯然不可能僅靠權(quán)力系統(tǒng)效能的提高加以解決。每一個社會成員其實(shí)都是污染者，動員與河邊居民成為河流保護(hù)者調(diào)動他們的積極性和責(zé)任感，可以收到事半功倍的效果。但在“河長制”框架下這些力量都缺乏發(fā)揮作用的空間。不僅如此，雖然政府提倡公眾參與已有多年，但在包括實(shí)施了“河長制”地區(qū)，權(quán)力抑制權(quán)利、政治警惕社會的現(xiàn)象依然存在，有的地方甚至出現(xiàn)了將執(zhí)著的污染舉報者予以打擊的現(xiàn)象。此外，民間環(huán)保組織甚至是共青團(tuán)等群團(tuán)組織，由于缺乏實(shí)際政治權(quán)力和資金的短缺，仍是以邊緣性行動者的身份在參與水污染治理?？傊?，“河長制”依然是一個封閉的環(huán)境治理系統(tǒng)。

此外，“河長制”的制度建構(gòu)中一個隱含前提和普遍取向是注重本轄區(qū)內(nèi)的河流水資源的保護(hù)和水污染的治理，這必然會導(dǎo)致對水資源流域統(tǒng)一性的漠視。雖然說每個“河長”治理好轄區(qū)內(nèi)的河流就能治理好整個水污染問題，但是，河流的生態(tài)系統(tǒng)并不遵循行政劃分。當(dāng)上流企業(yè)造成下游污染、出入境斷面水質(zhì)檢驗(yàn)關(guān)乎一地政府工作考核時，可能又會出現(xiàn)新的利益相關(guān)者的博弈。

4 結(jié)語

“河長制”是在當(dāng)前水污染問題迫切尋求解決方法的社會背景下應(yīng)運(yùn)而生的“應(yīng)急之計”，它打破了之前水環(huán)境治理過程中政府內(nèi)部各部門“多頭治理”、相互推諉的狀態(tài)，并給公眾參與環(huán)境管理開了一個小口。但這個口還沒有大到完全突破環(huán)境治理國家主導(dǎo)的格局。目前的現(xiàn)實(shí)是，盡管各種社會力量在環(huán)境治理及其各利益主體的環(huán)境利益沖突的協(xié)調(diào)中發(fā)揮了一定的作用，但社會力量對環(huán)境保護(hù)的制衡機(jī)制目前在我國還只是停留在起步乃至呼吁階段，公眾的環(huán)境利益表達(dá)目前還很不充分，機(jī)制也亟需完善。

現(xiàn)階段“河長制”的蓬勃發(fā)展其實(shí)源自我國水環(huán)境污染問題達(dá)到臨界點(diǎn)、社會沖突加劇的強(qiáng)烈召喚，其本質(zhì)是對行政權(quán)力的高度依賴。制度實(shí)施有其內(nèi)在的慣性，在“河長制”實(shí)施暫且良好之時就該進(jìn)一步思考怎樣從“河長制”轉(zhuǎn)入“非河長”治理，下一步要更多的為公共參與環(huán)保治理創(chuàng)造更多機(jī)會，調(diào)動起群眾的環(huán)保積極性。并且在環(huán)保領(lǐng)域完善污染公共訴訟、監(jiān)督、查處等一系列制度為社會力量的盡快興起創(chuàng)造可能。逐漸讓社會力量參與進(jìn)現(xiàn)階段政府建構(gòu)的環(huán)保體系中，構(gòu)成國家、市場、社會三方平衡的水污染治理機(jī)制。這過程中，充分發(fā)揮個人、社會團(tuán)體等社會力量化解環(huán)境矛盾、解決環(huán)境沖突的作用，構(gòu)建有機(jī)的社會制衡力量迫在眉睫。

參考文獻(xiàn)

[1] 張玉林，“天地異變”與中國農(nóng)村研究[A].第二屆中國環(huán)境社會學(xué)學(xué)術(shù)研討會論文集[C].南京.2007 年.

[2] 孟范例. 追根溯源說 “河長”[J]. 環(huán)境教育， 2010， 5： 001.

[3] 陳阿江. 水污染的社會文化邏輯[J]. 學(xué)海， 2010 （2）： 63-65.

[4] 陳阿江. 論水人和諧[J]. 河海大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版） ，2008（4）

[5] 劉超， 吳加明. 糾纏于理想與現(xiàn)實(shí)之間的 “河長”制 [J]. 云南大學(xué)學(xué)報： 法學(xué)版， 2012 （4）： 39-44.

[6][7] 王書明， 蔡萌萌. 基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的 “河長制” 評析[J]. 中國人口. 資源與環(huán)境， 2011，9： 001.

[8] 王芳. 行動者及其環(huán)境行為博弈： 城市環(huán)境問題形成機(jī)制的探討[J]. 上海大學(xué)學(xué)報： 社會科學(xué)版， 2006， 13（6）： 107-112.

[9] 肖顯靜. “河長制”： 一個有效而非長效的制度設(shè)置[J]. 環(huán)境教育， 2009 （5）： 24-25.

作者簡介

朱晨斕，女，漢族，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，研究方向：環(huán)境社會學(xué)

屈勇，男，漢族，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)副教授，南京大學(xué)博士研究生畢業(yè)