謝 丹

近年來，隨著霧霾事件的頻發(fā)，城市空氣污染問題成為我國目前亟需解決的重要環(huán)境問題。造成霧霾的主要污染物PM2．5自美使館公布相關(guān)數(shù)值引發(fā)爭議后，逐步走進公眾的視野。此后幾年，全國多處頻發(fā)的霧霾，使公眾認識到以霧霾為主要表現(xiàn)形式的城市空氣污染在我國已呈高發(fā)態(tài)勢，危及公眾健康，亟待采取有效措施，予以治理。一般認為，我國城市空氣污染的重要區(qū)域主要集中在京津冀、長三角、珠三角等經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)，但隨著欠發(fā)達省份經(jīng)濟的迅速發(fā)展，空氣污染問題在這些地區(qū)也已顯現(xiàn)。湖北武漢及其周邊、湖南長株潭等作為復合型大氣污染顯現(xiàn)區(qū)，已列為國家大氣污染防治重點區(qū)域。南昌雖未列入國家大氣污染防治重點區(qū)域，但受周邊省市污染物排放影響，及自身經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生污染物排放等多重因素作用下，也呈現(xiàn)一定程度的空氣污染問題，應給予重視，有效解決。

一、南昌城市空氣污染現(xiàn)狀及特征

南昌市自2013年1月1日起實施新《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》(GB 3095－2012)，新標準新增PM2．5作為環(huán)境空氣污染物基本監(jiān)測項目。與新標準同時頒布的《環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)技術(shù)規(guī)定》將二氧化硫、二氧化氮、PM10、一氧化碳、臭氧和PM2．5六項污染物基本項目列為評價因子計算空氣質(zhì)量指數(shù)，與以往空氣污染指數(shù) (API)只計算二氧化硫、二氧化氮、PM10三項污染物濃度限值相比，增加了一氧化碳、臭氧和PM2．5三項評價指標。以六項污染物濃度限值為基礎計算的空氣質(zhì)量指數(shù)更切合實際地反映了空氣質(zhì)量狀況。

由于實施新標準，南昌2013年空氣質(zhì)量指數(shù)與2012年空氣污染指數(shù)相比，存在較大差距，但這并不表明南昌2013年空氣質(zhì)量顯著惡化，而是由于新增評價因子，導致空氣質(zhì)量指數(shù)與污染指數(shù)存在差距，只是說明以前的空氣污染指數(shù)評價因子過少，沒有客觀實際地反映當時空氣質(zhì)量狀況。2012年南昌優(yōu)良天數(shù)330天，輕微污染35天，輕度污染1天，優(yōu)良率達90．16%。而實施新標準后，2013年南昌優(yōu)良天數(shù)僅為222天，輕度污染96天，中度污染30天，重度污染17天，優(yōu)良率60．82%，與2012年相比，明顯下降。從環(huán)保部門提供的數(shù)據(jù)看，2013年南昌空氣首要污染物10至4月份為PM2．5，5至9月份為臭氧，南昌空氣污染呈現(xiàn)季節(jié)性特征，即冬春以霧霾為主，夏秋以臭氧污染為主。

二、南昌城市空氣污染治理的有益嘗試

南昌市為治理空氣污染采取了諸多措施，以2013年為界，分為兩個階段。第一階段是2013年前，治理力度相對較弱，主要是單一措施，即針對不同污染源，出臺相應舉措;第二階段是2013年后，治理力度和強度都較大幅度增強，治理空氣污染的措施更加系統(tǒng)、規(guī)劃、嚴格，主要是出臺一個統(tǒng)一的治理污染計劃，把各項污染源治理的相關(guān)措施都納入其中。具體表現(xiàn)為:

(一)第一階段對造成空氣污染的工業(yè)污染源、機動車尾氣以及揚塵分別出臺措施予以整治

針對高污染燃料及工業(yè)污染源，南昌2008年頒布《南昌市高污染燃料禁燃區(qū)管理辦法》明令禁止在禁燃區(qū)銷售、燃用原(散)煤、煤矸石、粉煤、煤泥、重油、渣油、各種可燃廢物和直接燃用的樹木、秸稈、鋸末、稻殼、蔗渣等生物質(zhì)燃料以及污染物含量超過國家規(guī)定限值的固硫蜂窩型煤、輕柴油、煤油、人工煤氣等燃料，并劃定沿江北大道、沿江中大道、沿江南大道以東，洪都北大道、青山北路、丹霞路、民豐路、東元路以南，昌東大道以西，昌南大道、施堯路、何坊西路、新溪橋路、上海南路、解放西路、解放東路以北;雙港南路、贛江北大道、贛江中大道、贛江南大道以西，祥云大道以北，昌樟高速、昌九高速、瀛上河、龍?zhí)端?、廣蘭大道以東，玉屏東大街、孔目湖大街以南為禁燃區(qū)。同時加強對方大特鋼、新昌電廠、晨鳴紙業(yè)等重點排污企業(yè)的排放監(jiān)督。

針對機動車尾氣排放，南昌2009年啟動機動車排氣的檢測工作，對參加機動車定期檢驗的車輛實施尾氣檢測，機動車所有人須持尾氣排放檢測合格證，才能核發(fā)機動車定期檢驗合格標志。2012年南昌開始機動車環(huán)保檢驗合格標志核發(fā)工作，裝用點燃式發(fā)動機汽車達到國Ⅰ及以上標準的、裝用壓燃式發(fā)動機汽車達到國III及以上標準的，核發(fā)綠色環(huán)保檢驗合格標志;未達到上述標準的，核發(fā)黃色環(huán)保檢驗合格標志。同時，將從2013年6月1日起，對未取得環(huán)保檢驗合格標志的機動車(含外地車輛)和持有黃色環(huán)保檢驗合格標志的機動車，采取限制行駛區(qū)域、時間等交通管制措施。

針對揚塵，南昌2012年出臺《南昌市建筑工地揚塵污染防治工作方案》，明確施工單位在施工過程中，要突出抓好揚塵控制方案、裸露區(qū)域覆蓋、揚塵控制宣教、進出車輛沖洗、材料堆放遮蓋、建筑渣余土(垃圾)運輸?shù)拳h(huán)節(jié)的監(jiān)管，并細化了建筑工地、拆遷工地、園林綠化工地的具體防治措施以及相應監(jiān)管部門的監(jiān)督職責。

(二)第二階段出臺比較系統(tǒng)的空氣污染防治計劃，涵蓋對各種污染源的控制，并將計劃分解落實到區(qū)縣及相關(guān)所屬部門

為進一步改善城市空氣質(zhì)量，2013年南昌全面啟動《南昌市藍天行動計劃(2013－2015)》。該計劃明確提出2015年空氣污染物減排目標，二氧化硫、氮氧化物排放量比2010年分別下降11%、16%，可吸入顆粒物(PM10)、二氧化硫、二氧化氮、細顆粒物(PM2．5)年均濃度比2013年分別下降10%、7%、4%、5%，并從工業(yè)廢氣污染防治、高污染燃料禁燃區(qū)污染防治、城市揚塵污染防控與整治、機動車排氣污染防治、餐飲油煙污染整治、農(nóng)村大氣污染防治、綠化工程建設、環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測與預警、區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控九方面分化落實空氣污染治理措施，同時制定資金支持、宣傳教育、監(jiān)督考核等相關(guān)保障措施。藍天行動計劃是相對系統(tǒng)的空氣污染防治計劃，從治理目標的提出，到針對不同污染源的治理措施，再到確保治理任務落實的保障措施，層層推進，形成較為完備的污染防控體系。而且，藍天行動計劃還進一步分解落實到區(qū)縣及相關(guān)職責部門，南昌市所屬區(qū)、縣及有關(guān)部門需制定所屬區(qū)域的藍天行動計劃，加大了該計劃具體落實的力度。

2013年南昌還進一步擴大了高污染燃料禁燃區(qū)范圍，由原有的169平方公里增至195平方公里，擴大后的禁燃區(qū)范圍為楓生高速，黃家湖東路、廣蘭大道、玉屏東大街、雙港東大街、雙港南路，贛江北大道、贛江中大道、贛江南大道，祥云大道合圍區(qū)域。沿江南大道、沿江中大道、沿江北大道、富大有路，昌東大道、解放東路、高新南大道，昌南大道合圍區(qū)域。并計劃于2014年底完成新增“禁燃區(qū)”內(nèi)高污染燃料鍋爐的淘汰、改造任務。

此外，南昌還針對空氣重污染日出臺應急方案，提出在空氣質(zhì)量達到重度污染(空氣質(zhì)量指數(shù)AQI達到200以上)時，將分別采取工業(yè)污染源控制、揚塵控制，機動車排氣控制和其它大氣污染源控制等強制性污染控制措施。

2013年后南昌系列治理空氣污染措施的出臺，是應對當前大氣環(huán)境質(zhì)量日趨惡化的的必然舉措。2013年無論是霧霾爆發(fā)的次數(shù)，還是媒體報道霧霾的頻率，以及中央領導多次公開表明治理霧霾的決心，中央和地方政府出臺治理措施的強勁，都表明以此為分界嶺，我國空氣污染治理將進入一個新階段。南昌順應全國高強度治理空氣污染的大環(huán)境，并結(jié)合本市實際，出臺相應舉措，也推動南昌城市空氣污染治理進入一個新的階段。

三、南昌城市空氣污染治理進一步改進的思考和建議

(一)確實做好《南昌市藍天行動計劃 (2013－2015)》與《江西省落實大氣污染防治行動計劃實施細則》的有效銜接

藍天行動計劃是南昌市為進一步改善城市空氣質(zhì)量而于2013年5月啟動的為期兩年的空氣污染治理計劃，當時《江西省落實大氣污染防治行動計劃實施細則》還尚未出臺。2013年9月，國務院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》，要求各省、自治區(qū)、直轄市貫徹落實，江西省于2013年12月出臺實施細則。實施細則確立了2013至2017年江西治理大氣污染的各項具體措施，藍天行動計劃的實施年限是2013至2015年，因此，這一期間南昌涉及藍天行動計劃和實施細則同時實施的問題。與藍天行動計劃純粹地方政府治理文件不同，實施細則是國家大氣污染防治行動計劃在江西省的具體落實，是中央大氣污染治理思路在地方的實施貫徹，著眼的是整個江西省的大氣污染治理，其目標和各項具體措施是對全省的通盤考慮。實施細則明確到2017年，全省可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，其中南昌、九江市細顆粒物年均濃度控制在50微克/立方米左右。重點任務是加大綜合治理力度，減少工業(yè)廢氣、城市揚塵、礦山揚塵、餐飲油煙、機動車尾氣等大氣污染物排放;通過嚴控“兩高”行業(yè)新增產(chǎn)能、加快淘汰落后產(chǎn)能、壓縮過剩產(chǎn)能、加強小型企業(yè)環(huán)境綜合整治，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級;通過強化科技研發(fā)和推廣、推行清潔生產(chǎn)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)提高科技創(chuàng)新能力，加快企業(yè)技術(shù)改造;通過嚴格控制煤炭消費總量、加快清潔能源替代利用、擴大城市高污染燃料禁燃區(qū)范圍、提高能源使用效率、發(fā)展綠色建筑等調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，增加清潔能源供應;并嚴格節(jié)能環(huán)保準入，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局;建立監(jiān)測預警應急體系，妥善應對重污染天氣。同時，為確保目標的實現(xiàn)，規(guī)定了相應的保障措施。實施細則與藍天行動計劃的具體措施有一定重合，但也存在一些差別，對此，在藍天行動計劃與實施細則同時實施時，兩者相沖突的地方應以實施細則為準，實施細則未規(guī)定，而藍天行動計劃有規(guī)定的，則依據(jù)藍天行動計劃的相關(guān)規(guī)定。在這一期藍天行動計劃結(jié)束后，南昌在實施細則的基礎上制定下一期藍天行動計劃，就能避免此類問題。

(二)樹立兩個正確認識，既要認識城市空氣污染治理是一項系統(tǒng)工程，也要明確城市空氣污染治理是一個長期過程

空氣污染治理與其他環(huán)境治理問題存在差別，它不是單純的環(huán)境治理問題，還涉及經(jīng)濟發(fā)展、社會生活等方面的問題?？諝馕廴局卫淼囊粋€重要手段是減少污染物的排放，這就要求造成空氣污染的幾大污染源減排。工業(yè)廢氣的減排除了安裝脫硫、脫銷、除塵裝置外，還要嚴格控制鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等“兩高”行業(yè)新增產(chǎn)能，淘汰“兩高”行業(yè)落后產(chǎn)能，壓縮“兩高”行業(yè)過剩產(chǎn)能，這就意味著限制以往占工業(yè)較大比重的高污染、高耗能企業(yè)的發(fā)展，也就是轉(zhuǎn)變以犧牲資源、環(huán)境為代價的粗放型經(jīng)濟增長方式。同時減少工業(yè)廢氣的排放，還要求調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，降低煤炭的消費比重，提高清潔能源的消費比重，大力發(fā)展太陽能、風能、生物質(zhì)能、核能等新能源，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。機動車尾氣減排除了提高燃油品質(zhì)，提高排放標準，淘汰黃標車和老舊車輛，還要推廣使用新能源汽車，發(fā)展公共交通，降低公眾汽車出行率，鼓勵公眾出行盡量選擇公共交通。在出現(xiàn)重污染天氣時，還要求采取中小學停課，機動車限行，建筑工地停止施工等應急措施?？諝馕廴局卫硪殉揭话悱h(huán)境治理的范圍，它關(guān)系著經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局，影響人們的生活，是一項復雜、系統(tǒng)的工程。

空氣污染治理也是一個長期的過程。南昌乃至全國近些年來霧霾發(fā)生的程度和頻率均表明，空氣污染已不是偶發(fā)，而是逐漸呈常態(tài)化趨勢，是短期內(nèi)不可逆轉(zhuǎn)的事實。我們應轉(zhuǎn)變最初遭遇霧霾時指責、抱怨、急切想改變的心態(tài)，回歸理性，接受霧霾常態(tài)化的現(xiàn)實，并積極應對。據(jù)統(tǒng)計，曾發(fā)生嚴重空氣污染事件的倫敦花了26年，洛杉磯花了56年治理空氣污染。[1]我們的空氣污染形勢比當時的倫敦和洛杉磯更復雜，不是單一的煤煙型或機動車尾氣污染，而是兩者的混合，治理難度相對來說更大。我們應認識空氣污染治理的長期性，理解短期內(nèi)可能治理效果甚微。

(三)加強與周邊城市區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控

區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是治理城市空氣污染的重要機制。空氣流動性的特征決定了單一城市治理難以取得很好的成效。南昌去年空氣優(yōu)良率是60．82%，而周邊中部其他省市武漢的優(yōu)良率為43．56%，合肥為54．99%，長沙為58．68%，均低于南昌的優(yōu)良率。南昌如果僅著眼于自身治理污染，而忽視與周邊區(qū)域加強協(xié)同，治污效果可能如同北京一樣被周邊其他省市源源不斷吐出的煙霧所吞噬。

區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控并非簡單的區(qū)域間召開聯(lián)席會議，分享空氣污染信息，共同預警，具體操作起來其實非常復雜。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控要統(tǒng)一、科學規(guī)劃，首先要把區(qū)域作為一個整體，科學分析區(qū)域間空氣污染物排放量及分布狀況，污染物傳輸規(guī)律，再制定相應污染防治措施。[2]區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的復雜性還涉及到兼顧區(qū)域間發(fā)展不平衡問題?？缡〉膮^(qū)域主體分屬不同行政區(qū)，不存在行政隸屬關(guān)系，無法借助同一行政區(qū)縱向治理的模式，一般是一種平行的橫向合作模式，通過簽署協(xié)議共同實施。如果區(qū)域主體間經(jīng)濟發(fā)展水平相當，大氣污染又是轄區(qū)內(nèi)亟待解決的問題，則合作治理污染的可能性更大;但如果區(qū)域主體間經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差異，面臨的大氣污染問題程度不一時，就存在非合作的可能。[3]京津冀相對于長三角，非合作治污的可能性更大，這也是近些年北京采取諸多措施，治污效果卻不甚理想的重要原因。近期，在北京多次爆發(fā)嚴重霧霾以及人口、交通等壓力下，京津冀一體化也提上議事日程，而京津冀合作治理霧霾則是一體化的首要議題。南昌和周邊中部其他省市，作為同屬中部欠發(fā)達地區(qū)，有合作治污的可能性，南昌可在與周邊省市協(xié)作治理城市空氣污染方面作些探索。

(四)重視經(jīng)濟手段的運用

南昌目前治理空氣污染的手段主要體現(xiàn)為命令控制型管制。命令控制型管制是政府運用行政權(quán)力直接治理環(huán)境問題的方式，如南昌市政府頒布高污染燃料禁燃區(qū)管理辦法，出臺建筑工地揚塵污染防治工作方案，啟動藍天行動計劃，核發(fā)機動車環(huán)保檢驗合格標志等，都屬于命令控制型管制。命令控制型管制實施起來簡單、直接、在短時期內(nèi)快速、有效，成為治理環(huán)境問題最基本、最常用的方式。經(jīng)濟手段相對來說處于弱化的地位。盡管有排污收費、排污權(quán)交易、脫硫電價補貼等相關(guān)規(guī)定，但排污費過于低于企業(yè)治污成本，沒有發(fā)揮應有的經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)作用，排污權(quán)交易也長期處于試點階段，而且行政干預較多，某種程度上扭曲了排污權(quán)交易的真正目的，脫硫電價補貼相對于前兩種經(jīng)濟手段，在減少二氧化硫排放方面起到一定的作用。城市空氣污染作為一個復雜的環(huán)境問題，涉及經(jīng)濟發(fā)展、社會生活多個方面，除傳統(tǒng)的命令控制型管制外，也要重視經(jīng)濟手段的運用，通過價格、稅收、補貼等手段激勵引導企業(yè)和個人減少污染物的排放。[4]通過增加機動車出行成本，降低機動車使用強度，采用經(jīng)濟補償?shù)确绞?，逐步淘汰老舊車輛和黃標車，采取財政補貼等措施鼓勵個人購買新能源汽車，以“以獎代補”政策支持開展大氣環(huán)境綜合治理試點，對脫硫、脫銷、除塵以及可再生能源發(fā)電項目電價進行補貼，積極推動大氣污染物排污權(quán)交易，確實有效發(fā)揮排污權(quán)交易的作用。

[1]段玉森等．霧霾常態(tài)化，我們該如何思維和作為[N]．文匯報，2014－01－08．

[2]李禾、李天波．“聯(lián)防聯(lián)控”還需科研和機制聯(lián)動[N]．科技日報，2013－02－02．

[3]陳貽?。析仓?構(gòu)建區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制[N]．中國社會科學報，2013－02－02．

[4]謝佳瀝．經(jīng)濟手段將挑治霾大梁[N]．中國環(huán)境報，2014－02－14．