楊文歡

（浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院,浙江杭州 310018）

近年來(lái)，隨著我國(guó)民間社會(huì)組織規(guī)模的增加和市民對(duì)民間社會(huì)組織個(gè)性化服務(wù)需求的提高，迫切要求各類社會(huì)組織協(xié)同提供集成化的服務(wù)。如何把日益增加、分散的民間社會(huì)組織有效地組織起來(lái)、協(xié)同完成特定政策目標(biāo)，成為社會(huì)建設(shè)的重要問(wèn)題。

協(xié)同治理理論為有效地整合分散的社會(huì)組織，協(xié)同完成特定政策目標(biāo)，提供了新的視角和方法。該理論主張有效的公共服務(wù)供給必須統(tǒng)合各類社會(huì)組織的資源、知識(shí)與技術(shù)，形成一種多層架構(gòu)、網(wǎng)狀聯(lián)結(jié)、功能融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的新型治理模式。[1]本研究試圖應(yīng)用此理論，探索建設(shè)民間樞紐型社會(huì)組織的功能體系和政府賦權(quán)授能機(jī)制，解決社會(huì)組織間缺乏協(xié)作和社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制失靈等難題。

一、社會(huì)服務(wù)的碎片化

追求效率、實(shí)行專業(yè)分工、采取功能分割的傳統(tǒng)管理模式，造成了不同組織之間和組織的各部門不斷追求單個(gè)組織或部門的效率，但是由于組織之間以及組織內(nèi)部缺乏有效地溝通、協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了組織管理和服務(wù)供給的“碎片化”（fragmentation）問(wèn)題。碎片化管理和服務(wù)削弱了組織的適應(yīng)能力和自主解決復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的能力。碎片化服務(wù)不僅存在于公共部門內(nèi)部，也存在于社會(huì)組織之中。由于社會(huì)組織提供的是準(zhǔn)公共物品，存在著市場(chǎng)失靈和政府失靈的問(wèn)題，同時(shí)政府對(duì)社會(huì)組織的雙重管理，導(dǎo)致社會(huì)組織發(fā)展空間受限，無(wú)法獨(dú)立開(kāi)展活動(dòng)，因此，沒(méi)有能力提供服務(wù)對(duì)象必需的整體化服務(wù)。在社會(huì)組織中的管理和服務(wù)中，碎片化主要表現(xiàn)為以下幾種形式。

第一，社會(huì)組織提供的服務(wù)局限于特定的環(huán)節(jié)。羅伯特·古丁認(rèn)為：在理論上，不同類型的供給主體供給不同類型的服務(wù)將更為有效，也就是說(shuō)，政府依靠權(quán)威和強(qiáng)制供給公共服務(wù)比其他機(jī)制更為有效，企業(yè)依靠?jī)r(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)供給私有物品更為有效，社會(huì)組織依賴良好的意愿和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)供給準(zhǔn)公共物品更為有效。[2]社會(huì)組織提供的服務(wù)主要是非營(yíng)利性的、準(zhǔn)公共服務(wù)，服務(wù)局限于政府購(gòu)買的服務(wù)環(huán)節(jié)，局限于企業(yè)不愿意提供、社會(huì)組織有能力提供的環(huán)節(jié)。

第二，社會(huì)組織提供的服務(wù)局限于特定的區(qū)域。在雙重管理體制下，社會(huì)組織不得設(shè)立地域性的分支機(jī)構(gòu)，其服務(wù)被限定在特定的轄區(qū)范圍內(nèi)，這就可能造成不同區(qū)域內(nèi)社會(huì)組織提供的服務(wù)存在嚴(yán)重的不平衡性。更為現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，社會(huì)組織提供的服務(wù)局限于特定的行政區(qū)域內(nèi)，所提供的服務(wù)以自?shī)首詷?lè)、自我滿足為主；在能力上，社會(huì)組織無(wú)力向所在的行政區(qū)域以外的服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)。因此，社會(huì)組織服務(wù)供給還不具有擴(kuò)展性。

第三，供給過(guò)剩與供給不足并存，社會(huì)組織之間的服務(wù)缺乏整合。目前，社會(huì)組織提供的服務(wù)存在著供給過(guò)剩與供給不足并存的局面。在諸如教育培訓(xùn)、商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的行業(yè)和領(lǐng)域，尤其是與政府部門績(jī)效或利益相關(guān)的服務(wù)項(xiàng)目，服務(wù)供給相對(duì)過(guò)剩，而在社區(qū)法制、居家養(yǎng)老、就業(yè)培訓(xùn)、暴力家庭防治、老年人心理輔導(dǎo)、智障兒童教育、殘疾人就業(yè)等領(lǐng)域，社會(huì)組織提供的服務(wù)明顯不足。同時(shí)，服務(wù)趨同化現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。

第四，不同領(lǐng)域的服務(wù)之間缺乏整合。在服務(wù)供給過(guò)程中，往往是國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)多種服務(wù)方式和供給機(jī)制并存，不同供給主體之間、不同領(lǐng)域的社會(huì)組織提供的服務(wù)缺乏有效的整合，社會(huì)組織、政府與企業(yè)之間在服務(wù)供給中缺乏有效的協(xié)同，進(jìn)而導(dǎo)致服務(wù)對(duì)象只能得到片段化、碎片化、而非一體化的服務(wù)。尤其是社區(qū)服務(wù)的供給上，多個(gè)社區(qū)之間、不同社區(qū)的社會(huì)組織之間的服務(wù)沒(méi)有整合，社會(huì)組織、政府以及企業(yè)各自重復(fù)提供服務(wù)，而社區(qū)居民需要的個(gè)性化的服務(wù)卻無(wú)法滿足。

現(xiàn)階段，應(yīng)該發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)建設(shè)中的整體功能。但在社會(huì)組織分布不均衡、發(fā)育滯后、服務(wù)供給碎片化的條件下，如何發(fā)揮社會(huì)組織的力量？協(xié)同治理理論指出，為滿足社會(huì)多樣化、個(gè)性化的需求，應(yīng)該廣泛整合不同領(lǐng)域的資源，向服務(wù)對(duì)象提供整體性、一體化的服務(wù)，這些資源主要包括不同類型社會(huì)組織的資源、政府各職能部門的資源和市場(chǎng)資源。[3]

二、民間樞紐型社會(huì)組織的功能

安塞爾和加什在對(duì)130多個(gè)協(xié)同治理個(gè)案研究基礎(chǔ)上把協(xié)同治理概括為：“政府部門與非政府部門一道，共同討論集體決策，在此過(guò)程中，政府部門并非是完全的支配者，而是采取正式的、目標(biāo)一致的和商議性的方式，制定公共政策，執(zhí)行或管理公共項(xiàng)目。”[4]協(xié)同治理把政府和社會(huì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，認(rèn)為二者能夠使彼此增益，而不是相互削弱。當(dāng)然，這要求政府角色從社會(huì)的主導(dǎo)者、支配者向引導(dǎo)者和中介人角色的轉(zhuǎn)變，要求政府發(fā)揮積極的作用以推進(jìn)多個(gè)利益相關(guān)者跨界合作。

因此，在社會(huì)建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)該鼓勵(lì)和支持民間樞紐型社會(huì)組織的發(fā)展，發(fā)揮民間樞紐型組織在整合資源，實(shí)施跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域性服務(wù)中的作用。民間樞紐型社會(huì)組織這種作用的發(fā)揮，雖然不能獲得像政府行政主導(dǎo)的資源整合和服務(wù)供給的成就，但是一方面，發(fā)揮民間樞紐型社會(huì)組織整合資源、提供服務(wù)的作用，能夠補(bǔ)充政府和市場(chǎng)供給不足；另一方面，民間樞紐型社會(huì)組織作用的發(fā)揮，也是社會(huì)組織的組織化、社會(huì)化的步驟，是走向多元社會(huì)主體承擔(dān)社會(huì)建設(shè)責(zé)任的關(guān)鍵一步。

應(yīng)該指出，與社會(huì)組織相比，樞紐型社會(huì)組織不是直接向居民提供服務(wù)，而是在有服務(wù)需求的居民與服務(wù)供給主體（政府部門、企業(yè)與社會(huì)組織）之間建立紐帶，把需求與供給對(duì)接起來(lái)。民間樞紐型社會(huì)組織在此過(guò)程中主要起著橋梁和樞紐的作用，發(fā)揮著資源整合、實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的組織化和社會(huì)化、提供社會(huì)必需的集成化整體性的社會(huì)服務(wù)的作用。

第一，橋梁、紐帶作用。民間樞紐型社會(huì)組織充當(dāng)信息溝通的橋梁和紐帶。與單一組織不同，在信息傳遞上，民間樞紐型社會(huì)組織不僅能夠節(jié)約成本，還能夠增強(qiáng)社會(huì)組織之間的信任。與中介組織不同，民間樞紐型社會(huì)組織不僅是提供供需信息的橋梁，還向社會(huì)組織提供組織建設(shè)、能力建設(shè)等社會(huì)組織成長(zhǎng)必需的服務(wù)。

第二，資源整合的功能。為滿足社會(huì)需求的個(gè)性化、多樣化，居家養(yǎng)老、就業(yè)培訓(xùn)、暴力家庭防治、老年人心理輔導(dǎo)、智障兒童教育、殘疾人就業(yè)等服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生，但由公共部門供給缺乏合法性，同時(shí)沒(méi)有足夠的規(guī)模，企業(yè)也不愿意生產(chǎn)，因?yàn)樯a(chǎn)這類服務(wù)的資源分散于不同的領(lǐng)域和部門之間，不管是政府、企業(yè)，還是社會(huì)組織，單一組織都不具備生產(chǎn)特定服務(wù)必需的信息、資金、技術(shù)等資源。在資源整合功能上，與政府部門或行政主導(dǎo)的資源整合方式相比，民間樞紐型社會(huì)組織主要是以社會(huì)需求為導(dǎo)向，根據(jù)需求整合服務(wù)所需的各類資源，譬如，行政權(quán)威、資金、社會(huì)組織和志愿者的行動(dòng)，而且資源整合的方式也多是創(chuàng)造性的，從而有效提高了資源的使用效率。

第三，社會(huì)組織的組織化。社會(huì)建設(shè)要求把分散的民間組織進(jìn)行重組，民間樞紐型社會(huì)組織能夠勝任該角色。中國(guó)社會(huì)組織的雙重管理體制，導(dǎo)致了社會(huì)組織的行政化和去社會(huì)化，既相悖于社會(huì)組織的目標(biāo)，也不能滿足社會(huì)建設(shè)的迫切要求。去行政化和再社會(huì)化是社會(huì)組織發(fā)展的關(guān)鍵步驟。與雙重管理體制中的政府相同，民間樞紐型社會(huì)組織也對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理和規(guī)范，不同之處在于民間樞紐型社會(huì)組織以社會(huì)服務(wù)需求為導(dǎo)向，與社會(huì)組織建立平等的雙向選擇的契約關(guān)系，而不是縱向的等級(jí)關(guān)系。

第四，集成化的服務(wù)。從分散的、碎片化的社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)向集成化、整體性的社會(huì)服務(wù)，是民間樞紐型社會(huì)組織的最突出的功能。如何把分散的社會(huì)組織的碎片化服務(wù)整合起來(lái)，滿足社會(huì)的多樣化、個(gè)性化服務(wù)，是社會(huì)建設(shè)的難題。在解決該問(wèn)題上，民間樞紐型組織的理念是以社會(huì)需求為導(dǎo)向，把供需對(duì)接起來(lái)，整合社會(huì)各界資源，采取市場(chǎng)化、社會(huì)化和網(wǎng)絡(luò)化的方式，提供整體性、一站式服務(wù)。應(yīng)該指出，民間樞紐型社會(huì)組織除了向服務(wù)對(duì)象提供整體性、集成化的服務(wù)外，還為社會(huì)組織提供諸如辦公場(chǎng)所、組織運(yùn)營(yíng)、技術(shù)服務(wù)、法律咨詢以及財(cái)務(wù)服務(wù)等服務(wù)，以及管理能力、市場(chǎng)開(kāi)拓、人才培訓(xùn)、能力建設(shè)等一體化、集成化的服務(wù)。同時(shí)，民間樞紐型社會(huì)組織能夠承擔(dān)起政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管者的功能。

三、民間樞紐型社會(huì)組織的培育機(jī)制

當(dāng)前，為滿足社會(huì)多元化、個(gè)性化的需求，各地政府紛紛在工青婦等社會(huì)組織的基礎(chǔ)上建立樞紐型社會(huì)組織，譬如：2008年9月，北京市出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織改革與以展的意見(jiàn)》，在市總工會(huì)、團(tuán)市委、市婦聯(lián)、北京市體育總會(huì)、北京市工商業(yè)聯(lián)合會(huì)等建立22家市級(jí)樞紐型社會(huì)組織；2011年上海市制定下發(fā)《進(jìn)一步加強(qiáng)本市社會(huì)組織建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了樞紐式管理的設(shè)想，在區(qū)及街道層面建立一批樞紐型社會(huì)組織；2012年，廣東省以團(tuán)省委、省總工會(huì)、省婦聯(lián)等群團(tuán)組織為主體，建立省級(jí)樞紐型社會(huì)組織。政府主導(dǎo)的社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)以行政權(quán)力主導(dǎo)為特征，樞紐型組織重新陷入了多度行政化，政府職能轉(zhuǎn)變與向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能的要求難以落實(shí)，政社分開(kāi)難以實(shí)行，導(dǎo)致了政府管理成本的提高，阻礙了政府改革的深入和社會(huì)的自主治理的實(shí)現(xiàn)。

為降低管理成本，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)移，深化行政管理制度的改革，推動(dòng)社會(huì)組織自主治理，落實(shí)政社分開(kāi)，應(yīng)該鼓勵(lì)和支持民間樞紐型組織的建立。實(shí)際上，為滿足社會(huì)多元化的需求，民間組織比政府更早地提出和實(shí)施樞紐型社會(huì)組織的觀念。其中，2006年，上海恩派首次提出“公益孵化器”的概念，隨之在上海建立公益孵化園，2007年恩派建立公益組織社區(qū)服務(wù)平臺(tái)的業(yè)務(wù)模式。在此之后，民間組織不斷探索建立多種形式的樞紐型組織，譬如，上海市社會(huì)創(chuàng)新孵化園、上海市屋里廂社區(qū)服務(wù)中心、寧波市81890社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)、寧波公益服務(wù)促進(jìn)中心、杭州凱益薈等。這些民間樞紐型社會(huì)組織業(yè)務(wù)模式和成功的管理，為設(shè)計(jì)民間樞紐型社會(huì)組織的培育機(jī)制提供了基礎(chǔ)。

第一，下放行政審批權(quán)。自2001年以來(lái)，國(guó)務(wù)院取消或調(diào)整的行政審批權(quán)改革和各地的行政審批制度的改革，減少了行政審批，社會(huì)組織被賦予了更多的管理權(quán)。但是，國(guó)務(wù)院取消或下放的審批權(quán)，在地方并沒(méi)有完全落實(shí)，有些取消或下放的權(quán)限，又被變相地上收了，根本沒(méi)有落實(shí)，社會(huì)組織的發(fā)展和參與社會(huì)服務(wù)的提供仍然舉步維艱。為此，應(yīng)該按著《關(guān)于行政審批制度改革工作的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2001〕33號(hào)）的下放原則，進(jìn)一步取消和下放行政審批權(quán)，已經(jīng)取消和下放的審批權(quán)，一定要落實(shí)到位，加強(qiáng)監(jiān)管力度，防止為了部門利益變相上收已經(jīng)下放的審批權(quán)，從制度上給民間樞紐型社會(huì)組織松綁。

第二，優(yōu)化政府的賦權(quán)機(jī)制。經(jīng)費(fèi)不足是民間樞紐型社會(huì)組織存在的突出問(wèn)題之一，民間樞紐型社會(huì)組織的培育首先必須解決其運(yùn)營(yíng)和管理的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，采取補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)的方法以及政府購(gòu)買服務(wù)等方式，直接為民間樞紐型組織的提供資金支持；建立公益社會(huì)組織的資助機(jī)制，采取公益創(chuàng)投項(xiàng)目制，扶持社會(huì)組織，宣傳和提升社會(huì)組織的認(rèn)知度；在政府扶持公益創(chuàng)投項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，大力鼓勵(lì)和吸引民間資金的參與，提高公益社會(huì)組織資金自給率。[5]

第三，優(yōu)先培育公益慈善、社會(huì)服務(wù)類的民間樞紐型社會(huì)組織。由于社會(huì)需求的規(guī)模小和單個(gè)社會(huì)組織提供的碎片化的服務(wù)，為此，應(yīng)該積極扶持公益慈善、社會(huì)服務(wù)以及社會(huì)組織建設(shè)、社區(qū)自治、養(yǎng)老服務(wù)、扶貧、社區(qū)服務(wù)等社會(huì)迫切需要的民間樞紐型社會(huì)組織，鼓勵(lì)民間樞紐型社會(huì)組織在這些領(lǐng)域內(nèi)動(dòng)員、整合公益社會(huì)組織、志愿者的資源，彌補(bǔ)政府在這些領(lǐng)域中存在能力不足和管理成本高的問(wèn)題，向社會(huì)賦權(quán)，提高社會(huì)自主治理的能力和水平，為提高樞紐型社會(huì)組織協(xié)同治理能力奠定基礎(chǔ)。

第四，創(chuàng)新民間樞紐型社會(huì)組織的業(yè)務(wù)模式。在政府政策扶持下，民間樞紐型社會(huì)組織應(yīng)該是以社會(huì)組織和社會(huì)企業(yè)為主體，以解決社會(huì)問(wèn)題、滿足社會(huì)需求、創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值、促進(jìn)社會(huì)和諧為目標(biāo)的社會(huì)管理和服務(wù)創(chuàng)新主體。譬如上海市社會(huì)創(chuàng)新孵化器為拓寬殘疾人就業(yè)，讓殘疾人融入社會(huì)，不是采取像福利企業(yè)一樣集中安置殘疾人的辦法，而是整合市民政局、企業(yè)和公益組織的跨界資源，以合作方式推出黑暗中的對(duì)話工作坊、烘焙坊和咖啡吧、智障人士綠植服務(wù)中心和聾啞人士保潔服務(wù)中心等殘障人士實(shí)訓(xùn)和就業(yè)基地，提高殘疾人就業(yè)水平，促殘疾人的社會(huì)融合。因此，培育民間樞紐型社會(huì)組織必須以社會(huì)需求為導(dǎo)向，跨界整合政府、政府、公益組織和志愿者的資金、運(yùn)營(yíng)模式和運(yùn)營(yíng)載體等資源，創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，創(chuàng)造性地解決社會(huì)問(wèn)題。

第五，提高樞紐型社會(huì)組織的協(xié)同治理能力。資源整合、協(xié)同治理是樞紐型社會(huì)組織的突出特征，專業(yè)化是提高樞紐型社會(huì)組織能力的出路。為此，提高樞紐型社會(huì)組織的協(xié)同能力，提高樞紐型社會(huì)組織的專業(yè)化水平，在專業(yè)人才、資金、技術(shù)等方面積極開(kāi)展與企業(yè)、大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)甚至國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)的合作，引入或聯(lián)合培育具有社會(huì)企業(yè)家精神的社會(huì)組織的經(jīng)營(yíng)管理人才；完善民間樞紐型社會(huì)組織的基本制度建設(shè)，提高樞紐型社會(huì)組織與政府、企業(yè)、專業(yè)研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、媒體等不同利益相關(guān)者的溝通和合作能力，以及人才持續(xù)開(kāi)發(fā)能力、項(xiàng)目執(zhí)行能力、公眾動(dòng)員及志愿者的協(xié)同能力；同時(shí)，還必須加強(qiáng)對(duì)民間樞紐型社會(huì)組織的監(jiān)督力度，提高其運(yùn)行過(guò)程的透明度，進(jìn)而提高民間樞紐型組織參與社會(huì)服務(wù)供給的合法性和有效性。

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