熊飛

（湖南省農(nóng)業(yè)廳辦公室，長沙 410005）

湖南是自然災(zāi)害多發(fā)之地。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與氣象條件關(guān)系密切，自然災(zāi)害在較大程度上決定著農(nóng)業(yè)豐歉、影響著農(nóng)民增收。近些年來，湖南自然災(zāi)害發(fā)生頻繁，干旱災(zāi)害呈加重發(fā)生態(tài)勢，成為影響農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的主要災(zāi)種。該文結(jié)合農(nóng)業(yè)災(zāi)情調(diào)度工作實(shí)踐，就提高全省農(nóng)業(yè)抗旱救災(zāi)能力形成了一些粗淺認(rèn)識和體會，以期拋磚引玉，為構(gòu)建農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)長效機(jī)制、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展提供有益探索。

1 湖南農(nóng)業(yè)干旱災(zāi)害的特點(diǎn)

隨著全球氣象變暖，近些年來，洪澇、干旱、冰凍、風(fēng)雹等各種自然災(zāi)害發(fā)生頻繁，干旱已經(jīng)成為影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最主要的災(zāi)種。通過對近些年湖南省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)業(yè)災(zāi)情統(tǒng)計(jì)、氣象資料與旱情調(diào)查分析，湖南旱災(zāi)發(fā)生具有以下特點(diǎn)，即 “高”、 “大”、 “廣”、 “長”、 “深”。

1.1 旱災(zāi)發(fā)生頻率高

2001～2013年13年間，湖南年年都有干旱發(fā)生。其中8年出現(xiàn)較大干旱，近5年大旱不斷。按受旱面積66.7萬～133.3萬hm2、133.3萬～200萬hm2、200萬hm2以上分別為中旱、大旱、特大干旱劃分，13年間，全省發(fā)生特大干旱 3次 （2001年、2011年、2013年，其中2001年受旱最為嚴(yán)重，面積達(dá) 282萬hm2），大旱兩次（2003年、2007年），中旱3次 （2005年、2009年、2010年），其余5年受旱面積在13.3萬～40萬hm2之間，2012年受旱面積最小為 17.7萬hm2。從發(fā)生頻率看，2001～2009年9年間，幾乎每隔一年都有一次大旱發(fā)生。2009年以來的近5年間則是大旱不斷，除2012年外，其他4年均在66.7萬hm2以上，2013年受旱235.1萬hm2，為13年來的第二次特大干旱。

1.2 旱災(zāi)面積占災(zāi)害總面積的比重大

據(jù)災(zāi)情統(tǒng)計(jì)，從2001～2013年，全省農(nóng)作物累計(jì)受災(zāi)總面積4633.3萬hm2，其中旱災(zāi)面積1500萬hm2/次，占受災(zāi)總面積的32%，旱災(zāi)面積僅比洪澇災(zāi)害面積少440萬hm2/次，占比比洪澇災(zāi)害少4個百分點(diǎn)。分年度看，13年里，干旱、洪澇災(zāi)害呈現(xiàn)出 “此消彼長、互為進(jìn)退”的特點(diǎn)，其中有6年旱災(zāi)比重明顯大于洪澇災(zāi)害，如旱災(zāi)比重最大的2011年達(dá)到68%，而當(dāng)年洪澇災(zāi)害比重為12%；旱災(zāi)比重最小的2002年為3.7%，當(dāng)年洪澇災(zāi)害比重則達(dá)到69%。

1.3 旱災(zāi)發(fā)生范圍廣

全省重旱區(qū)主要在湘水流域中上游和資水流域中上游，以衡邵盆地最為嚴(yán)重。中旱區(qū)分布于沅水、澧水流域和湘水下游、資水下游，其他地方為間歇性干旱區(qū)。洞庭湖區(qū)由于客水豐富，旱情相對較輕。2010年，全省6萬km2出現(xiàn)中度干旱，主要集中在懷化、邵陽、永州、湘西等市州的部分縣市區(qū)。2011年7月份，婁底、永州、衡陽大部及懷化中南部、株洲中部干旱較重，累積降水量較偏少9成以上。2012年干旱主要在湘西北、湘中、湘南局部。2013年全省受旱嚴(yán)重，6月底開始至8月中旬，大部分市州降雨量僅為2.9～20mm。綜合近4年的災(zāi)情調(diào)查情況，旱災(zāi)在全省各地均不同程度發(fā)生，但湘中以西、以南的邵陽、懷化、衡陽、永州、婁底等地相對較重。

1.4 旱災(zāi)持續(xù)時間長

近幾年，湖南旱災(zāi)以夏旱為主，高溫干旱高峰期主要在7～8月份，一般旱情持續(xù)時間1個月左右。2010年7月份，湘中及其以南部分地區(qū)連續(xù)無有效降雨日15天以上，懷化部分縣市20天無有效降雨。但是，近3年湖南旱情加劇發(fā)生，持續(xù)時間較長。2011年出現(xiàn)罕見春夏秋3季連旱，2～5月全省降水比歷年偏少四成多，有些地方偏少六成；7月份全省平均降水量較歷年偏少74.7%，部分地方偏少九成以上；8月中下旬大部分地方又出現(xiàn)連續(xù)出現(xiàn)高溫天氣，全年旱期達(dá)5個月之久。2013年，從6月底開始至8月中旬，全省持續(xù)晴熱高溫少雨，平均高溫日數(shù)達(dá)37.8天，干旱時間長達(dá)近兩個月。

1.5 旱災(zāi)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響深

湖南干旱發(fā)生的主要時段在7、8兩月，這一期間也正值農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)鍵季節(jié)。干旱對農(nóng)作物生長特別是糧食生產(chǎn)影響大。據(jù)災(zāi)情統(tǒng)計(jì)，2007～2013年，全省農(nóng)作物受旱面積853.3萬hm2/次，其中糧食受旱646.7萬hm2/次，占受旱農(nóng)作物面積的75.8%。重旱往往導(dǎo)致遲熟早稻被迫提前收割，處于抽穗揚(yáng)花期的中稻生長受阻甚至絕收，晚稻田因缺水無法移栽、已栽晚稻返青分蘗受阻，玉米、紅薯等旱糧因缺水長勢減弱影響產(chǎn)量。如2013年的特大干旱中，全省10萬hm2左右晚稻因缺水不能順利移栽，10%左右面積的中稻絕收，玉米、晚稻單產(chǎn)不同程度下降，全省糧食產(chǎn)量因旱損失近400萬t。蔬菜、花生、茶葉等經(jīng)濟(jì)作物也較大減產(chǎn)，夏收和夏播蔬菜普遍減產(chǎn)30%左右，夏秋茶減產(chǎn)60%以上。

2 抗旱救災(zāi)工作的基本經(jīng)驗(yàn)與存在問題

多年來，湖南各級農(nóng)業(yè)部門根據(jù)省委、省政府的統(tǒng)一部署，在社會各界的大力支持下，全力以赴抓好抗旱救災(zāi)，為奪取農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)豐收提供了有力保障，并積累了一些抗旱救災(zāi)工作的基本經(jīng)驗(yàn)。

2.1 堅(jiān)持責(zé)任到位，主要領(lǐng)導(dǎo)靠前指揮

湖南省各級農(nóng)業(yè)部門始終把防災(zāi)減災(zāi)作為穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要抓手，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任落實(shí)，力保糧食和農(nóng)業(yè)災(zāi)害之年不減產(chǎn)。在抗旱救災(zāi)中，各級牢固樹立“抗大旱、抗長旱”的思想，主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，部門上下全面動員，全力打好抗旱攻堅(jiān)戰(zhàn)。如2013年，從7月24日起，湖南省農(nóng)業(yè)廳啟動了抗旱救災(zāi)廳領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系市州責(zé)任制，由14位廳領(lǐng)導(dǎo)、28個處室組成工作組，分別負(fù)責(zé)每個市州的抗旱督促指導(dǎo)工作。各市、縣農(nóng)業(yè)部門均把抗旱救災(zāi)作為中心任務(wù)，由領(lǐng)導(dǎo)班子成員帶隊(duì)，全員出動，取消假日，采取分片包干的形式，深入各個區(qū)域指導(dǎo)抗旱救災(zāi)。

2.2 堅(jiān)持因地制宜，統(tǒng)籌安排抗旱保苗和改種補(bǔ)種

大旱期間，全省各級農(nóng)業(yè)部門組織技術(shù)人員深入田間地頭指導(dǎo)農(nóng)民，對受災(zāi)的農(nóng)作物宜保則保，宜改則改。能保的作物想盡辦法保住，重點(diǎn)保中晚稻、保種苗、保高效經(jīng)濟(jì)作物、保多年生經(jīng)濟(jì)作物。對保留下來的作物加強(qiáng)培管，確保有一個好的收成。對受旱絕收和因嚴(yán)重干旱而無法移栽晚稻的丘塊，及早做好準(zhǔn)備，一旦條件許可，就迅速組織改種補(bǔ)種。針對干旱對糧食生產(chǎn)的影響特別大、少數(shù)干旱嚴(yán)重的地方農(nóng)民群眾口糧都將十分緊缺的情況，全省在改種補(bǔ)種中突出以糧食作物為主，重點(diǎn)發(fā)展秋玉米、秋馬鈴薯、秋蕎、秋大豆。2013年全省完成農(nóng)作物改補(bǔ)種面積31.7萬hm2，其中改種糧食作物16.87萬hm2，預(yù)計(jì)挽回糧食災(zāi)害損失90萬t以上。

2.3 堅(jiān)持技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，確保改種補(bǔ)種切實(shí)可行

農(nóng)民受災(zāi)后，迫切需要技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)。由于季節(jié)和氣候等原因，抗旱保苗和改種補(bǔ)種對技術(shù)的要求都很高。必須堅(jiān)持分類指導(dǎo)原則，對受旱但尚未完全干涸的水稻田，抓好抗旱保苗，加強(qiáng)培管，切實(shí)加強(qiáng)病蟲害防治；對改種補(bǔ)種的作物，施足基肥，濕潤土壤，促早發(fā)苗。同時，各級農(nóng)業(yè)部門積極開展抗災(zāi)補(bǔ)損辦點(diǎn)示范，做給農(nóng)民看，帶領(lǐng)農(nóng)民干。積極發(fā)揮農(nóng)機(jī)抗旱的作用，調(diào)動一切可以參加抗旱救災(zāi)的農(nóng)業(yè)機(jī)械，確保農(nóng)機(jī)抗旱救災(zāi)所需柴油的供應(yīng)，及時解決農(nóng)機(jī)配件供應(yīng)和故障排除問題，提高農(nóng)機(jī)抗旱救災(zāi)效率。

2.4 堅(jiān)持高產(chǎn)高效，提高改種補(bǔ)種的經(jīng)濟(jì)效益

改種補(bǔ)種對于災(zāi)后農(nóng)民恢復(fù)生產(chǎn)、增加收入意義重大。一是搶住改種補(bǔ)種的農(nóng)時季節(jié)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)性很強(qiáng)，機(jī)不可失，失不再來。干旱發(fā)生后，按照秋玉米、秋大豆、秋蕎和秋馬鈴薯等作物的生長特點(diǎn)，及早謀劃，緊緊搶住農(nóng)時季節(jié)，及時完成播種和育苗等工作。二是選準(zhǔn)適宜品種。指導(dǎo)農(nóng)民因地制宜選擇合適品種，大力發(fā)展生長周期短、見效快和優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)高效的作物。三是抓好營銷促銷。在抓好抗旱保苗和改種補(bǔ)種的同時，動員和組織農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)和各類協(xié)會組織，大力發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)。

2.5 堅(jiān)持應(yīng)急值守，積極爭取上級支持

在干旱災(zāi)害集中期，湖南省農(nóng)業(yè)廳啟動防汛抗旱值班制度，每天由領(lǐng)導(dǎo)帶班，明確專人24小時值守。同時，省、市、縣三級農(nóng)業(yè)部門實(shí)行旱情日報制，每天定時收集、整理和報送災(zāi)情，及時掌握全省旱情發(fā)生動態(tài)，并報告國家農(nóng)業(yè)部和湖南省委、省政府有關(guān)部門，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供信息參考。在加強(qiáng)災(zāi)情上報的同時，積極向中央申請救災(zāi)資金支持，并得到中央的重點(diǎn)支持，有力地促進(jìn)了災(zāi)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)。

多年的大旱，既是對各級各部門工作能力的考量，也是對抗旱設(shè)施和生產(chǎn)方式的檢驗(yàn)。特別是2013年的大旱，主要有3個方面原因：一是有效灌溉面積不大。近年來，湖南省水利建設(shè)步伐加快，大型灌區(qū)整體灌溉能力得到提升。但占灌溉面積大頭的中小型灌區(qū)卻仍是最大薄弱環(huán)節(jié)。據(jù)有關(guān)資料，湖南省661處中型灌區(qū)，設(shè)計(jì)灌溉115.3萬hm2農(nóng)田，由于長期失修，水的利用系數(shù)僅為0.42，灌區(qū)內(nèi)有效灌溉面積不到七成，導(dǎo)致農(nóng)田水利 “毛細(xì)血管”受阻。二是水資源調(diào)控手段不多。從總量來看，該省并不缺水，但由于水資源時空分布極不均衡，衡邵干旱走廊每遇干旱年份，即成為受災(zāi)最嚴(yán)重的地區(qū)之一。同時，由于湘江流域上游等缺乏關(guān)鍵的控制性水利工程，對攔蓄水資源、均衡水資源作用不大。洪澇季節(jié)的降雨，絕大部分變成了滾滾洪流，最終流入大海，無法 “蓄洪補(bǔ)枯”。三是散戶抗旱積極性不高。受種糧比較效益低、抗旱成本高等影響，許多種植散戶不愿投入更多財(cái)力和精力抗旱。而種糧大戶則由于缺水、缺人、缺設(shè)備，最終抗旱效果不佳，甚至得不償失。

3 多措并舉提升農(nóng)業(yè)抗旱救災(zāi)能力

農(nóng)業(yè)有災(zāi)是絕對的，無災(zāi)是相對的。面對越來越頻繁的干旱災(zāi)害，在指導(dǎo)思想上必須做到避災(zāi)抗災(zāi)兼顧，防災(zāi)減災(zāi)并舉，不斷提升農(nóng)業(yè)抗旱能力，最大程度減輕農(nóng)業(yè)干旱災(zāi)害的損失。

3.1 強(qiáng)化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)

在減輕氣候變異、氣象災(zāi)害及因環(huán)境惡化而引發(fā)的多種災(zāi)害方面，生態(tài)環(huán)境的建設(shè)顯得尤為重要。要進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，科學(xué)合理施用農(nóng)藥、化肥等投入品，盡量利用生物物能資源及食物鏈關(guān)系發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，減輕不合理使用農(nóng)業(yè)投入品對生態(tài)環(huán)境造成的危害。因地制宜推行退田還湖和退耕還林還草。

3.2 切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)

切實(shí)加大基本農(nóng)田的保護(hù)力度，加大對農(nóng)田基本水利建設(shè)的投入，采取國家投資、群眾投工投勞等各種有效措施，重點(diǎn)抓好病險水庫治理、山塘清淤深挖、溝渠暢通配套等，提高山塘、水庫的蓄水、抗洪能力，增加有效灌溉面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，做到旱能灌、澇能排，減輕干旱和洪澇危害。

3.3 合理調(diào)整農(nóng)作物耕作制度

立足節(jié)水和避災(zāi)，大力推行水改旱和雙季稻連作改為水旱輪作、糧經(jīng)結(jié)合的耕作制度，選擇優(yōu)質(zhì)種植模式，調(diào)整作物茬口，避開洪水期和干旱期，實(shí)現(xiàn)災(zāi)年不減收。針對湖南上半年雨水較多的特點(diǎn)，在水利設(shè)施較差、抗旱水源不足的地方，積極推行 “早水晚旱”的種植模式，即上半年種植早稻，下半年種植旱地作物。積極發(fā)展大棚經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)滴噴灌等節(jié)水灌溉設(shè)施。根據(jù)市場需求變化和發(fā)展畜牧業(yè)需要，積極發(fā)展花生、大豆、玉米等耐旱高效作物。

3.4 大力推廣農(nóng)田節(jié)水技術(shù)

改種旱作，發(fā)展秋糧、秋菜都需要充足的水源，在旱情較重的情況下要注意節(jié)水耕作。稻田改種要以免耕搶種為主，播種出苗后要根據(jù)土壤濕度及時澆水，高效利用水源。積極發(fā)展設(shè)施栽培農(nóng)業(yè)，擴(kuò)大地膜覆蓋育（秧）苗、塑料大棚的應(yīng)用范圍，減少水分蒸發(fā)。在干旱季節(jié)，選育和種植耐旱品種，同時使用抗旱化學(xué)藥劑，抑制蒸發(fā)、減少蒸騰，增強(qiáng)作物的抗旱能力。在種植雙季稻的地方，將雙季稻全期供水改為合理灌溉，發(fā)展節(jié)水高效農(nóng)業(yè)。

4 建立健全農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)工作長效機(jī)制

據(jù)IPCC（聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會）報告，全球氣候變暖也成不爭的事實(shí)，本世紀(jì)變暖幅度還會增大，自然災(zāi)害仍將繼續(xù)呈現(xiàn)多發(fā)重發(fā)態(tài)勢。要做好新形勢下的農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)工作，必須從加強(qiáng)職能建設(shè)入手，建立健全長效機(jī)制，不斷提高農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)工作水平。

4.1 強(qiáng)化省級農(nóng)業(yè)部門防災(zāi)減災(zāi)職能

農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)工作涉及面廣、綜合性強(qiáng)，工作任務(wù)具體而繁重。特別是隨著中央對農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)投入的不斷加大，農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)在資金管理、救助實(shí)施等方面的要求越來越高。目前，湖南省民政、水利、氣象等部門均有專門的救災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)，而農(nóng)業(yè)部門防災(zāi)減災(zāi)工作仍以應(yīng)急性為主，難以適應(yīng)抗災(zāi)救災(zāi)常態(tài)化的需要。建議明確省級農(nóng)業(yè)部門防災(zāi)減災(zāi)工作機(jī)構(gòu)，具體承擔(dān)制定防災(zāi)減災(zāi)工作方案、災(zāi)情監(jiān)測與預(yù)警、災(zāi)情統(tǒng)計(jì)與核實(shí)、抗災(zāi)物資調(diào)度與管理、救災(zāi)工作協(xié)調(diào)與指導(dǎo)、災(zāi)后生產(chǎn)恢復(fù)等職能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)抗災(zāi)救災(zāi)工作的規(guī)范化、日?；_展。

4.2 建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)災(zāi)情調(diào)度體系

災(zāi)情調(diào)度是農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)的重要內(nèi)容，為決策指導(dǎo)防災(zāi)減災(zāi)提供著最直接的依據(jù)。省政府明確，農(nóng)業(yè)災(zāi)害情況由農(nóng)業(yè)部門提供。要確保災(zāi)情信息及時準(zhǔn)確，必須建立一支立足基層、覆蓋全面的災(zāi)情調(diào)度體系。當(dāng)前，全省農(nóng)業(yè)系統(tǒng)省、市、縣三級災(zāi)情調(diào)度網(wǎng)絡(luò)基本形成，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級尚未完善，災(zāi)情調(diào)度渠道不暢通、災(zāi)情報送不及時等問題突出。另外，在災(zāi)損評估方面，現(xiàn)行評估方式簡單，對農(nóng)作物損失界定缺乏科學(xué)手段，數(shù)據(jù)報送隨意性較大。建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立災(zāi)情監(jiān)測點(diǎn)，加快推進(jìn)災(zāi)情監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，研制配置災(zāi)情監(jiān)測設(shè)備，統(tǒng)一農(nóng)作物勘災(zāi)定損標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)災(zāi)情調(diào)度自動化，提高災(zāi)情調(diào)度的準(zhǔn)確性、時效性和權(quán)威性。

4.3 完善農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)補(bǔ)貼政策

隨著極端性氣象事件明顯增多，溫、光、水等農(nóng)業(yè)氣候資源變化明顯，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響越來越大。在旱澇等顯性災(zāi)害不斷加重的同時，持續(xù)低溫陰雨、高溫?zé)岷Φ入[性災(zāi)害也日趨頻繁，十分不利于農(nóng)作物產(chǎn)量形成。面對農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害發(fā)生的新特點(diǎn)，既要堅(jiān)持 “抗災(zāi)奪豐收”，也要積極 “防災(zāi)促增產(chǎn)”。建議逐步探索建立主要品種、主要災(zāi)害、關(guān)鍵環(huán)節(jié)防災(zāi)增產(chǎn)技術(shù)補(bǔ)貼政策，科學(xué)構(gòu)筑防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)屏障。鑒于農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害多發(fā)實(shí)際，建議中央把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)資金列入財(cái)政年度預(yù)算，年初預(yù)撥各省市區(qū)。災(zāi)害發(fā)生后，由省級農(nóng)業(yè)部門根據(jù)災(zāi)情申報國家農(nóng)業(yè)部和省人民政府批準(zhǔn)使用，以提高救災(zāi)資金使用效率。

4.4 引導(dǎo)形成多元化的防災(zāi)減災(zāi)工作格局

目前，湖南農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)工作以農(nóng)民自救為主、政府補(bǔ)貼為輔。由于自然災(zāi)害往往發(fā)生范圍廣、影響程度深、恢復(fù)生產(chǎn)投入大，政策救助資金補(bǔ)貼難以滿足抗災(zāi)救災(zāi)工作需要。建議研究制定相關(guān)辦法，對農(nóng)業(yè)企業(yè)和中介組織參與抗災(zāi)救災(zāi)給予支持。另外，要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性保險，積極擴(kuò)大保險補(bǔ)貼品種和區(qū)域范圍，引導(dǎo)形成 “政府補(bǔ)助、企業(yè)扶助、保險資助、農(nóng)民自助”的多元化防災(zāi)減災(zāi)工作格局，確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。

（注：該文所用農(nóng)情統(tǒng)計(jì)災(zāi)情數(shù)據(jù)為日常調(diào)度數(shù)據(jù)）