張宇峰

（中共富陽市委黨校 市情研究室，浙江 富陽 311400）

長期以來，黨的基層黨建工作體現(xiàn)為農(nóng)村、國有集體企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位三大傳統(tǒng)領(lǐng)域，而今又衍生拓展出既相對獨(dú)立又互為關(guān)系的社區(qū)、新經(jīng)濟(jì)組織和新社會組織三大新興領(lǐng)域。針對基層黨建中出現(xiàn)的新問題新趨勢，近幾年，各地就基層區(qū)域化大黨建進(jìn)行了深入的探索?？偟膩碚f，區(qū)域化黨建是對傳統(tǒng)黨的建設(shè)的突破和創(chuàng)新，具有地域性、網(wǎng)絡(luò)性、開放性、整合性、多元性等特點(diǎn)。從實(shí)踐來看，區(qū)域化黨建的區(qū)域多以社區(qū)（街道）為主要區(qū)域范圍，也有以行政區(qū)縣為單位開展區(qū)域化黨建的。本文以浙江省杭州市富陽縣為例對此提出一些思考。

一、基層區(qū)域化黨建治理模式及問題

區(qū)域化黨建將傳統(tǒng)的以領(lǐng)域、單位、行業(yè)為單元的黨建模式打破，在街道、社區(qū)、鄉(xiāng)村等一定的地域、區(qū)域范疇把各行業(yè)黨建工作囊括進(jìn)去，與基層黨組織聯(lián)系在一起，以網(wǎng)格化方式構(gòu)建全覆蓋、廣吸納、開放式的基層黨建工作新格局，實(shí)現(xiàn)了黨建管理向社會基層治理的延伸。但基層區(qū)域化大黨建在現(xiàn)階段也存在著許多亟待解決的問題。

1、大黨委制存在的困境。第一，大黨委制旨在強(qiáng)化屬地化黨組織在轄區(qū)內(nèi)的組織和協(xié)調(diào)能力，但轄區(qū)內(nèi)單位黨組織與轄區(qū)黨組織不存在行政上的隸屬關(guān)系，其實(shí)質(zhì)“條”與“塊”的黨組織關(guān)系的協(xié)調(diào)與合作并非緊密，區(qū)域化大黨建聯(lián)席會議制度成效有限。第二，大黨委制度的無效化。在很多地方基層黨委負(fù)責(zé)人看來，就是把一套制度建立起來，至于怎樣發(fā)揮大黨委制度的作用，那又是另一回事情了。這種狀況使很多基層黨組織在開展活動時因缺乏正確的指導(dǎo)而有名無實(shí)。轄區(qū)內(nèi)機(jī)關(guān)黨組織與所在區(qū)域“共駐共建”更多的是一種認(rèn)領(lǐng)項(xiàng)目、捐助資金。其實(shí)質(zhì)還是體制內(nèi)的自上而下的活動，所運(yùn)用的渠道和方式都十分傳統(tǒng)和單一。

2、基層黨組織與黨員關(guān)系存在的困境?；鶎狱h組織特別是社區(qū)，由于“區(qū)域化大黨建”工作的展開，社區(qū)不僅要將流動黨員統(tǒng)一納入管理，而且離退休黨員，包括在職黨員也要接受社區(qū)的“雙重管理”。這使得相關(guān)的工作量已經(jīng)大大超過了社區(qū)現(xiàn)有的黨務(wù)工作者所能承受的范圍，因此，其本身完全沒有力量做好、做強(qiáng)基層黨建工作，最終使得基層黨組織工作形式化，走過場?；鶎哟簏h建管理模式下的大量黨員對于參加基層黨組織活動，熱情不高，而基層黨組織特別是社區(qū)黨組織對這些黨員的管理也無法到位或存在缺位。

3、社區(qū)治理的行政化。在城市社區(qū)的管理實(shí)踐中，由于我國長期以來實(shí)行“強(qiáng)國家、弱社會”的政府全能式的傳統(tǒng)管理方式，社區(qū)居委會仍然走不出行政化的軌道。現(xiàn)階段，以社區(qū)為單位對黨員進(jìn)行日常管理，但由于社區(qū)力量的有限和沒有明確的管理權(quán)限而顯得十分的松散和無效。

二、富陽市在“群眾路線教育”背景下對基層區(qū)域化黨建模式的探索

群眾路線是黨的根本工作路線。當(dāng)前，全黨正在深入開展群眾路線教育實(shí)踐活動，富陽市F街道黨工委在全街道黨員干部中間開展了以“轉(zhuǎn)作風(fēng)、接地氣、通民情”為主體的“雙走進(jìn)（走進(jìn)群眾家、走進(jìn)企業(yè)門）、雙服務(wù)（服務(wù)基層、服務(wù)企業(yè)）”活動，摸索基層區(qū)域化黨建的新路徑。

1、以深入群眾為導(dǎo)向，構(gòu)建“四個一”運(yùn)作機(jī)制。在這項(xiàng)活動中，街道黨工委提出以建立完善密切聯(lián)系群眾“四個一”（即每位街道干部進(jìn)村（社）入戶都必須持《民情聯(lián)系證》，帶《民情聯(lián)系冊》、填《民情聯(lián)系單》，每個行政村、社區(qū)和工業(yè)園區(qū)內(nèi)都必須配備公開的《民情收集箱》）運(yùn)作機(jī)制為載體，深化“網(wǎng)組片”工作格局，鼓勵干部用腳步丈量民情、用真誠體察民心、用服務(wù)善解民意，促使干部習(xí)慣下基層、樂于見群眾、善于通民情，從而實(shí)現(xiàn)“三個一批”（交一批百姓朋友、理一批百姓意見、解一批百姓難題）和“三個一線”（讓情況在基層一線了解、讓矛盾在基層一線化解、讓工作在基層一線貫通）的目標(biāo)?；顒又?，街道每名干部要聯(lián)系一個村民小組，聯(lián)系一個社區(qū)片區(qū)；每月跑十戶、每年跑百戶、每年跑十幢居民樓，促使街道干部習(xí)慣下基層，確保街道干部與群眾和基層企業(yè)溝通聯(lián)系全覆蓋、全對接。在“網(wǎng)組片”工作的基礎(chǔ)上，街道班子成員要跑遍所有行政村、社區(qū)、股份經(jīng)濟(jì)合作社和所聯(lián)系企業(yè)；農(nóng)村工作指導(dǎo)員、社區(qū)分片聯(lián)系干部和大學(xué)生村官要走遍聯(lián)系村（社區(qū)）所有住戶，特別是弱勢群體；經(jīng)濟(jì)發(fā)展科的全體干部要走遍街道所有規(guī)模以上企業(yè)；“兩新組織”黨建工作指導(dǎo)員要按街道要求完成聯(lián)系企業(yè)、服務(wù)企業(yè)的任務(wù)；在干部所聯(lián)系的村民小組和社區(qū)片區(qū)內(nèi)的群眾，凡屬于弱勢群體的必須全部走訪到位。

2、以完善運(yùn)作機(jī)制為保障，實(shí)現(xiàn)“五不準(zhǔn)”、“三必須”。在“雙走進(jìn)、雙服務(wù)”活動中，街道黨工委在全街道建立起“四個一”保障體系，全方位建立民情溝通聯(lián)系制度，及時掌握基層群眾的想法和意見。街道黨工委明確規(guī)定在開展“雙走進(jìn)、雙服務(wù)”活動中，街道干部要做到“四個必到”：即片組有重要活動必到、群眾和企業(yè)有切身困難必到、群眾和企業(yè)有大事必到、工作上有關(guān)聯(lián)必到。全面樹立街道干部的良好形象，真心誠意為民辦實(shí)事。具體要做到“五不準(zhǔn)”、“三必須”，即：不準(zhǔn)在走訪中到村、社區(qū)或企業(yè)就餐；不準(zhǔn)在走訪中要求村、社區(qū)干部陪同；不準(zhǔn)在走訪中要求村、社區(qū)、企業(yè)接送；不準(zhǔn)接受聯(lián)系群眾、聯(lián)系企業(yè)任何種類的土特產(chǎn)；不準(zhǔn)在群眾、企業(yè)提出問題后直接轉(zhuǎn)交村、社區(qū)辦理；不準(zhǔn)在解決問題后交由村、社區(qū)答復(fù)。聯(lián)系群眾盛情邀請就餐必須付餐費(fèi)；群眾、企業(yè)提出問題必須親自全程了解處理并答復(fù)；走訪時必須要尊重群眾的時間安排和接待意愿。

3、以嚴(yán)格考核機(jī)制為根本，實(shí)現(xiàn)全程跟蹤。街道黨工委建立了嚴(yán)格的問題落實(shí)跟蹤督查制度。對群眾反映的問題，聯(lián)系干部作為第一責(zé)任人必須及時梳理匯總，認(rèn)真加以聯(lián)系落實(shí)并上報(bào)活動綜合協(xié)調(diào)辦公室，原則上不超過5個工作日。綜合協(xié)調(diào)辦公室要負(fù)責(zé)對重點(diǎn)問題的落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤督查，涉及部分牽涉面較廣的急事、難事，由綜合協(xié)調(diào)辦公室及時協(xié)調(diào)處理。涉及街道城市建設(shè)、項(xiàng)目推進(jìn)等重點(diǎn)工作，聯(lián)系干部要作為“第一責(zé)任人”，切實(shí)承擔(dān)包干責(zé)任，有效化解基層矛盾，最終變上訪為下訪，化消極為積極，把矛盾解決在內(nèi)部、解決在基層、解決在萌芽狀態(tài)?；顒宇I(lǐng)導(dǎo)小組及綜合協(xié)調(diào)辦公室還對街道干部活動開展情況開展了嚴(yán)密的督促檢查，實(shí)行“三個掛鉤”，即：將活動開展情況與年終街道干部績效考核掛鉤，將活動開展情況與年終街道干部的評優(yōu)評先掛鉤，將活動開展情況與街道黨員干部的年終黨員評議掛鉤，確?；顒釉鷮?shí)有效開展。截止2013年9月底，全街道黨員干部已走訪農(nóng)戶4017戶，個人結(jié)對困難戶18戶，落實(shí)困難戶幫扶資金39650元。例1：街道干部在對某股份經(jīng)濟(jì)合作社的走訪過程中，了解到該合作社的村民養(yǎng)老保險(xiǎn)基本上是在2004年前參保的，沒有享受到政府補(bǔ)貼，2013年政府對失地農(nóng)民保險(xiǎn)又有了新政策，因此要求政府給予該村參保對象每人15000元的補(bǔ)助。了解到情況后，街道干部立即與市勞動局、財(cái)政局協(xié)調(diào)，同意由該村村委統(tǒng)一辦理，按每人12000元的補(bǔ)助額度進(jìn)行補(bǔ)差，解決了村民的后顧之憂，取得了良好的社會效果。例2：某村民妻子于2013年4月3日在本村健身器材點(diǎn)鍛煉時，因上肢牽引器材斷裂壓傷，經(jīng)醫(yī)院拍片檢查，胸骨骨裂，要求村里給予報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)。因村健身器材屬街道統(tǒng)一保險(xiǎn)范圍，得知情況后，街道干部立即與保險(xiǎn)公司聯(lián)系，保險(xiǎn)公司答復(fù)，等傷者康復(fù)后憑發(fā)票、病歷到保險(xiǎn)公司報(bào)銷。

三、富陽市F街道“雙走進(jìn)、雙服務(wù)”活動對區(qū)域化黨建的啟示

區(qū)域化大黨建將原有的傳統(tǒng)黨建納入到了區(qū)域黨組織管理之中，總的來說，更具有“地域性、網(wǎng)絡(luò)性、多元性、開放性、整合性”的特點(diǎn)，而傳統(tǒng)黨建領(lǐng)域也應(yīng)是區(qū)域化黨建著力強(qiáng)化的重要目標(biāo)。區(qū)域化大黨建的實(shí)質(zhì)在于由傳統(tǒng)的縱向模式轉(zhuǎn)變?yōu)榭v向+橫向，即強(qiáng)化了橫向一面。但原有的農(nóng)村、國有集體企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位三大傳統(tǒng)領(lǐng)域黨建并不意味著放棄和削弱。可以說，這些傳統(tǒng)領(lǐng)域是區(qū)域化黨建的基礎(chǔ)。此次F街道的“雙走進(jìn)、雙服務(wù)”活動，既是對這一基礎(chǔ)的強(qiáng)化，著眼點(diǎn)也在于鞏固原有的黨群關(guān)系。第一，這次活動是以服務(wù)群眾為導(dǎo)向。政黨政治的基本理論啟示，政黨與社會成員之間的最好交往紐帶是服務(wù)。尤其是在現(xiàn)代政黨政治生活中，幾乎所有的政黨都將服務(wù)社會成員視作自己的生命線。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨始終秉持“為人民服務(wù)”的根本宗旨。第二，這次活動是以密切干群關(guān)系為歸宿?；鶎痈扇宏P(guān)系是國家與社會關(guān)系的濃縮。在社會轉(zhuǎn)型的過程中，在市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下，由于政治體制、思想認(rèn)識、利益機(jī)制、法律制度等多方面的影響，當(dāng)前的基層領(lǐng)導(dǎo)干部都存在或多或少的脫離群眾的傾向。實(shí)踐證明，干群關(guān)系的緊密程度直接影響到黨的各個時期革命建設(shè)事業(yè)的成敗。但是，密切干群關(guān)系，或者說扭轉(zhuǎn)當(dāng)前不利的干群關(guān)系，不是靠發(fā)一兩個文件就可以解決的。只有通過行之有效的載體，通過制度來強(qiáng)化干群關(guān)系?！半p走進(jìn)、雙服務(wù)”活動，正是通過街道干部與社區(qū)、農(nóng)村的普通老百姓在走訪中了解民情、在談話中體察民心、在辦實(shí)事中解決民憂，有效化解民怨、拉近干群關(guān)系?！半p走進(jìn)、雙服務(wù)”的意義和啟示在于：

1、基層黨建要“沉下去”?！包h的基層組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，而基層組織的戰(zhàn)斗力又取決于其與社會結(jié)構(gòu)的內(nèi)在契合程度”。也就是說，基層黨建只有緊密結(jié)合日新月異的社會，才能真正發(fā)揮基層黨建的戰(zhàn)斗堡壘作用。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，原有的傳統(tǒng)基層黨組織具有團(tuán)結(jié)群眾、動員群眾、組織群眾的政治優(yōu)勢。但這一優(yōu)勢已隨著當(dāng)前日益發(fā)展變化的社會而變得薄弱，原有的基層黨組織面臨著無可回避的功能弱化、在群眾當(dāng)中的凝聚力持續(xù)下降的現(xiàn)實(shí)問題。在這種情況下，如何適應(yīng)城鄉(xiāng)社會組織結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，創(chuàng)新基層黨建新模式，是擺在基層黨組織面前的一大現(xiàn)實(shí)問題。事實(shí)證明，新形勢下基層黨組織如果繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的教育灌輸式、行政管理式等老一套的黨建思路，那么，肯定難以有效開展工作?！半p走進(jìn)、雙服務(wù)”活動以服務(wù)群眾為取向，告別傳統(tǒng)的教育灌輸式、行政管理式的黨建思路，把服務(wù)提升到基層黨建的核心地位，構(gòu)建了一種獨(dú)特的“沉下去”的黨建新模式。

2、要創(chuàng)新黨的群眾工作思路?！半p走進(jìn)、雙服務(wù)”活動的實(shí)質(zhì)，就是黨的群眾工作創(chuàng)新。群眾工作是黨的全部工作的基礎(chǔ)。能否做好新形勢下的群眾工作，直接關(guān)系到黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，關(guān)系到國家的長治久安，關(guān)系到社會的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定。因此，能不能創(chuàng)造出適應(yīng)新形勢新要求的群眾工作新思路，是基層黨建取得成果的關(guān)鍵要素。當(dāng)前，各地基層既處于機(jī)遇多發(fā)期，也是各種矛盾的凸顯期。想要取得成功，關(guān)鍵就在于廣大人民群眾的積極參與、大力支持和熱情擁護(hù)?！半p走進(jìn)、雙服務(wù)”活動為我們提供了一種新的途徑和思考。

3、要防止形式化和不可持續(xù)。F街道實(shí)施的“雙走進(jìn)、雙服務(wù)”活動，是對黨的基層黨建模式的有益的探索，有助于實(shí)現(xiàn)基層黨組織對社會的整合，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。盡管活動取得了良好的社會效果，但在運(yùn)作過程中所出現(xiàn)的問題也值得注意和深思。一要防止街道黨員干部參與的形式化。在自上而下的政治動員下，街道黨員干部被要求參加“雙走進(jìn)、雙服務(wù)”活動，并受到相應(yīng)的考核和獎懲。在這樣的制度安排和組織動員下，街道黨員干部參與的活動會在很大程度上轉(zhuǎn)化為形式化的參與活動，普遍缺乏真正為人民群眾服務(wù)的動力，表現(xiàn)在參與質(zhì)量低、參與方式被動多主動少。二要注意“運(yùn)動模式”下基層黨建的可持續(xù)性。毫無疑問，F(xiàn)街道的“雙走進(jìn)、雙服務(wù)”活動，其實(shí)質(zhì)又是一場黨委政府主導(dǎo)的“運(yùn)動”，運(yùn)動模式的可持續(xù)性一直深受眾人的懷疑，如何使基層黨建變得常態(tài)化與可持續(xù)化，是今后需要努力探索的方面。

①許英鵬、陳蔚、劉立軍：《基層黨建與社會管理創(chuàng)新研究：政黨在場的過程實(shí)現(xiàn)》，《社會管理創(chuàng)新》，2013年第1期。

②聞麗、李朝軍：《區(qū)域黨建創(chuàng)新：探索黨建科學(xué)化的現(xiàn)實(shí)路徑》，《上海黨史與黨建》，2011年第2期。

③謝芳意：《區(qū)域化黨建：內(nèi)生邏輯、功效與路徑》，《探索》，2011年第4期。

④劉翼瑗：《城市社區(qū)黨建管理體制創(chuàng)新》，《長白學(xué)刊》，2010年第6期。