蘇炳臣

（鄭州市政工程總公司工會，河南鄭州450000）

盡管農(nóng)民工的社會保障問題已經(jīng)引起了社會各界的廣泛關(guān)注，但是面向整個農(nóng)民工群體的社會保障制度建設(shè)仍然滯后于形勢的發(fā)展，農(nóng)民工社會保障建設(shè)的實質(zhì)性進展不大。從農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀來看，農(nóng)民工群體幾乎游離于現(xiàn)有的社會保障體系之外，尤其是在失業(yè)救助、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面。農(nóng)民工社會保障的滯后現(xiàn)狀，必然會給我國的城市化進程帶來一系列的隱患和問題。近年來，河南在解決農(nóng)民工工資偏低和拖欠問題、依法規(guī)范農(nóng)民工勞動管理、搞好農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)方面，在依法將農(nóng)民工納入工傷保險范圍、解決農(nóng)民工大病醫(yī)療保障問題、探索適合農(nóng)民工特點的養(yǎng)老保險辦法等方面，做了大量的基礎(chǔ)性工作，取得了好的成效。但不可否認，我省的農(nóng)民工社會保障工作還有許多地方需要完善。

一、當前農(nóng)民工在社會保障方面存在的問題及原因分析

1.問題。第一，農(nóng)民工就業(yè)領(lǐng)域相關(guān)權(quán)利先天不足。一是就業(yè)信息與用工信息的嚴重不對稱導(dǎo)致農(nóng)民工盲目流動，這是造成當前農(nóng)民工一系列問題出現(xiàn)的源頭之一。二是擇業(yè)面窄導(dǎo)致可供農(nóng)民工選擇的行業(yè)有限。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2013年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告》（以下簡稱《報告》）顯示，農(nóng)民工就業(yè)仍然主要集中于低端制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)行業(yè)。其中：從事制造業(yè)的比重最大，占31.4%，其次是建筑業(yè)占22.2%。報告顯示，農(nóng)民工擇業(yè)面愈發(fā)變窄，就業(yè)行業(yè)愈發(fā)集中的情況，短時間內(nèi)無法得到較大改善。第二，農(nóng)民工就業(yè)時顯性社會權(quán)益受損嚴重。主要表現(xiàn)在勞動合同簽訂率低導(dǎo)致勞動關(guān)系不穩(wěn)定，勞動時間過長與休息權(quán)被剝奪，工資水平低且工資拖欠問題依然存在。第三，農(nóng)民工就業(yè)后隱性社會權(quán)益嚴重缺失。一是社會保險不健全。表現(xiàn)在工傷保險參保率低，醫(yī)療保險參與度較低，失業(yè)保險基本處于空白，女性農(nóng)民工生育保險缺失嚴重，農(nóng)民工養(yǎng)老保險情形不容樂觀等方面。二是社會福利基本缺失。農(nóng)民工社會福利缺失主要表現(xiàn)在與城鎮(zhèn)職工在住房條件或補貼、在職培訓(xùn)或進修、各種勞動保護及保健費、子女入學(xué)、入托、社區(qū)服務(wù)等方面存在明顯差別。三是社會救助形同虛設(shè)。社會救助制度能夠有效縮小社會的不平等，促使農(nóng)民工真正融入當?shù)厣鐣?。調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民工遇到生活和其他困難時，根本得不到最低生活保障救助，也很少會得到其他任何形式的社會救助。

2.原因。第一，城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度弊端。一是計劃經(jīng)濟時代形成的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)是城市流動人口社會保障權(quán)利缺失的根本原因。二是我國計劃經(jīng)濟體制下城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是傳統(tǒng)的就業(yè)制度模式和二元社會保障制度建構(gòu)的基礎(chǔ)。第二，按地域分割的財政制度與公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)供給失衡。一是當?shù)鼐用駥τ诘胤截斦С龅挠绊?。目前我國財政制度與戶籍制度緊密相連，這種地域分割的財政制度是導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)利受損的深層次原因。二是地方政府對于自身財政支出的傾向。地方政府用自身的有限財政資源分擔(dān)了很多應(yīng)由中央政府來承擔(dān)的社會負擔(dān)。這種財政的支出與收益的不完全對稱性，不利于調(diào)動各地方政府解決農(nóng)民工問題的積極性，影響了各地解決農(nóng)民工問題的進程。第三，政府立法、執(zhí)法和監(jiān)管不力。一是保障農(nóng)民工權(quán)益的法律法規(guī)以及救濟渠道不具備有效性。二是執(zhí)法不嚴。三是我國目前一些地方執(zhí)法監(jiān)察力量嚴重不足。因此，農(nóng)民工的社會保障問題不僅僅是一個立法問題，還與有法不依、執(zhí)法不嚴有關(guān)。第四，農(nóng)民工勞動糾紛處理等管理機制不完善。一是很多地方政府并沒有認識到建立覆蓋全社會的社會保障體系是政府的職責(zé)，對農(nóng)民工的社會保障權(quán)利十分漠視。二是在管理體制上，現(xiàn)行部門管理分散。中央政府與地方政府在就農(nóng)民工社會保障制度的管理和完善方面錯位現(xiàn)象嚴重。三是不合理的退保制度嚴重侵害了農(nóng)民工的社會保障權(quán)利。四是農(nóng)民工勞資糾紛處理程序繁瑣。第五，農(nóng)民工自身素質(zhì)不高導(dǎo)致其維權(quán)意識、維權(quán)力量薄弱。農(nóng)民工的文化程度較低、勞動謀生技能較差等自身素質(zhì)相對低下是其權(quán)利受損的內(nèi)部原因。很多農(nóng)民工認為，使用法律手段維權(quán)，就意味著有可能丟掉工作遭受更大的經(jīng)濟損失，這促使很多人放棄法律維權(quán)。第六，農(nóng)民工參保率不高。一是農(nóng)民工主動參保意識不強。由于薪酬較低，多數(shù)農(nóng)民工在飯碗與保障的權(quán)衡取舍中，更多地選擇飯碗而放棄了保障。二是雇主對農(nóng)民工參保的積極性不高。據(jù)測算，如果用工單位為農(nóng)民工辦理醫(yī)療保險等社會保險，就意味著每個人力成本要增加8%左右，所以，雇主對農(nóng)民工參與社會保障的熱情普遍不高。第七，雇主違法成本太低而農(nóng)民工維權(quán)成本太高。一是雇主的違法成本低。我國勞動法規(guī)定，雇主對農(nóng)民工的侵權(quán)違法行為，勞動部門可以采取責(zé)令改正、責(zé)令支付工資、責(zé)令支付賠償金以及經(jīng)濟補償金、罰款等。而實際操作中，往往更多強調(diào)責(zé)令改正，真正罰款的并不多，這使得雇主侵犯農(nóng)民工權(quán)利的成本幾乎為零。二是農(nóng)民工的維權(quán)成本高。主要表現(xiàn)在時間跨度長；職業(yè)病診斷難、鑒定難；舉證難度大等方面。

二、農(nóng)民工社會保障機制的構(gòu)建原則及路徑選擇

1.農(nóng)民工社會保障機制的構(gòu)建原則。第一，盡量擴大農(nóng)民工社會保障的覆蓋面。社會保障的科學(xué)機理是“大數(shù)法則”，即大多數(shù)人群分攤少數(shù)人的風(fēng)險。覆蓋面越大，每個保障對象遭遇風(fēng)險的概率越小，補償越穩(wěn)定，社會福利效應(yīng)也越明顯。貝弗里奇曾提出了社會保障的“全面普遍性原則”，要求社會保障覆蓋全體國民。雖然農(nóng)民工參加社會保障堅持自愿的原則，但從制度安排的初衷來講，應(yīng)盡可能將較多的農(nóng)民工納入社會保障之內(nèi)，以擴大社會保障的覆蓋面，維護其社會保障權(quán)利。第二，堅持靈活性與可銜接性相結(jié)合。靈活性要求制度設(shè)計要有彈性，不僅要考慮農(nóng)民工收入特點和收入水平，還要充分考慮到農(nóng)民工就業(yè)和工作崗位變動較大的特點，建立適合農(nóng)民工特點的、有彈性的社會保障制度?？摄暯有詣t要求在進行制度設(shè)計時，要考慮農(nóng)民工社會保險與城鎮(zhèn)職工、農(nóng)村社會保險及地區(qū)與地區(qū)之間的銜接。在農(nóng)民工社會保障制度設(shè)計中預(yù)留出“接口”，以便今后保險關(guān)系的正常轉(zhuǎn)移與銜接。第三，遵循“部分強制+部分自愿”的原則?！安糠謴娭?部分自愿”原則主要體現(xiàn)在參保內(nèi)容上。由于農(nóng)民工群體的復(fù)雜性，他們對社會保障、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險以及女工的生育保險的需求也不盡相同，因此，應(yīng)該區(qū)別對待。就目前而言，工傷保險必須覆蓋所有農(nóng)民工。目前國內(nèi)的學(xué)者已經(jīng)認識到這一點，并且已把工傷保險作為農(nóng)民工社會保障體系中的底線保障。而其他社保類別，如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險以及女工的生育保險在擴大覆蓋面的基礎(chǔ)上宜采取自愿的形式。第四，堅持“轉(zhuǎn)移+折算”原則。目前，中國的社會保險關(guān)系實行“屬地原則”，即只在“屬地”范圍內(nèi)統(tǒng)籌、征集和使用，不具備便攜性。社會保險關(guān)系的固定化、區(qū)域化，不適應(yīng)農(nóng)民工的流動，它在一定程度上阻礙了農(nóng)民工社會保障制度的實施效果。因此，農(nóng)民工社會保障制度構(gòu)建必須保障能夠有效轉(zhuǎn)移，個人賬戶的設(shè)計也應(yīng)該采用完全積累模式。對于在經(jīng)濟發(fā)展程度、制度背景不同的省份之間流動的農(nóng)民工，應(yīng)結(jié)合新遷入地關(guān)于農(nóng)民工參保的有關(guān)規(guī)定，對已有的繳費年限進行一定的折算，逐漸解決當前社會保險無法隨農(nóng)民工工作轉(zhuǎn)換而有效轉(zhuǎn)移的不良狀況。第五，采取“部分統(tǒng)籌+差別參與”的統(tǒng)籌方式。它包括兩個層面的含義：首先是在農(nóng)民工社會保險險別上，部分險別如工傷保險應(yīng)由全國統(tǒng)籌；其次是以省級財政統(tǒng)籌為主，個別省份有差別地選擇農(nóng)民工參保類別，并由政府財政給予適當補貼。政府的補貼資金一部分來源于省級財政，另一部分來源于“土地換保障”思路中政府對土地初始永佃權(quán)再轉(zhuǎn)讓獲得的地租性收入。

2.農(nóng)民工社會保障機制構(gòu)建的路徑選擇。第一，將有固定職業(yè)、收入穩(wěn)定的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系。這類農(nóng)民工的特點是有雇主、職業(yè)相對穩(wěn)定且有固定收入、流動性不大，他們絕大多數(shù)已在城市居住多年，思想意識、行為方式、生活習(xí)慣與城鎮(zhèn)居民大體相同，是只存在身份差別的“準市民”。對這些就業(yè)穩(wěn)定的農(nóng)民工可以將其直接納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障體系，權(quán)利和義務(wù)與城鎮(zhèn)職工相同，即在城鎮(zhèn)職工基本社會保險體系內(nèi)，根據(jù)農(nóng)民工自身的特殊情況適當降低門檻，將其納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本社會保險體系，與城鎮(zhèn)職工實行同等繳費、享受同等待遇。但在參保內(nèi)容上可以具有選擇性，目前主要是參加養(yǎng)老、醫(yī)療和工傷三項基本社會保險。由于該制度安排將農(nóng)民工納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本社會保險體系，并且在險種繳費和待遇上又有適當差別，因此險種設(shè)計比較符合農(nóng)民工的風(fēng)險情況和保障需要。這種制度設(shè)計既體現(xiàn)了社會保障的公平性、普遍性，又兼顧到了農(nóng)民工的實際情況。既易于實現(xiàn)與城鎮(zhèn)職工基本社會保險制度的對接，又有利于促進統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會保險制度的形成。第二，要區(qū)別對待就業(yè)不穩(wěn)定、從事個體經(jīng)營或自謀職業(yè)的農(nóng)民工。這類農(nóng)民工有雇主但職業(yè)不穩(wěn)定、無固定收入、流動性較強。他們雖然長年在城市務(wù)工，但就業(yè)并不穩(wěn)定，對那些職業(yè)不穩(wěn)定、流動性較強，但有意愿在城鎮(zhèn)長期務(wù)工的農(nóng)民工，政府要在政策上給予引導(dǎo)，鼓勵用人單位積極吸納這部分農(nóng)民工。同時，也要為他們不斷提高職業(yè)技能創(chuàng)造有利的制度環(huán)境。如，免費或低收費對其進行職業(yè)培訓(xùn)，增加他們的就業(yè)機會，并鼓勵其留在城市，加入城鎮(zhèn)社會保障體系。對亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)、流動性大、收入不穩(wěn)定且偏低的“兩棲”型農(nóng)民工，因為他們沒有固定收入，難以承受每月按期繳納相當數(shù)量保險費的經(jīng)濟壓力，強制性地將他們納入城鎮(zhèn)居民的社會保障制度顯然是不現(xiàn)實的。因此，可仿照城鎮(zhèn)職工的保障制度，根據(jù)農(nóng)民工的實際承受能力，為這類農(nóng)民工建立一種新型的廣覆蓋、符合低收入要求的確定繳費型保障模式，但由于這種制度安排是獨立的，所以存在著農(nóng)民工社會保障與城鎮(zhèn)社會保障體系的不可銜接性，不利于全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會保障制度的形成。當進入這部分保障體系的農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定后，可以基于農(nóng)民工社會保障繳費標準的“年×級”制度和折算制度轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工社會保障體系。

［1］劉傳江，程建林.農(nóng)民工社會保障的路徑選擇與制度創(chuàng)新［J］.求是學(xué)刊，2008，（1）.

［2］王鳳青.農(nóng)民工權(quán)利保障機制缺失的原因及對策思考［J］.中國農(nóng)村小康科技，2009，（1）.

［3］王西枘，陳維政.農(nóng)民工權(quán)利保障缺失的深層原因探析及對策建議［J］.特區(qū)經(jīng)濟，2010，（11）.

［4］李春麗.我國農(nóng)民工社會保障權(quán)完善路徑［D］.重慶：西南政法大學(xué)，2010.