北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 林海

1998年6月21日，中國(guó)人民銀行宣布，關(guān)閉不到“三歲”的海南發(fā)展銀行(下簡(jiǎn)稱海發(fā)行)。作為銀行史上第一家由于兌付危機(jī)被迫提早退出的省級(jí)商業(yè)銀行，海發(fā)行從初建到運(yùn)營(yíng)，再到危機(jī)處理，都經(jīng)歷了辛苦的歷程。當(dāng)前，銀行占據(jù)了金融系統(tǒng)的絕對(duì)統(tǒng)治地位，表外業(yè)務(wù)風(fēng)頭正勁，卻也難免有著隱藏的危機(jī)。本文總結(jié)當(dāng)年這家被迫退出市場(chǎng)的銀行，以及相關(guān)的金融消費(fèi)者保護(hù)事宜，或許對(duì)于探索市場(chǎng)化的退出機(jī)制和高效率的保護(hù)機(jī)制有所幫助。

1 為海南房產(chǎn)泡沫買單的銀行

1995年，為了保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，處理相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)問(wèn)題，海南省政府決定成立海發(fā)行?？梢哉f(shuō)，海發(fā)行是海南當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的一個(gè)縮影。它曾經(jīng)是挽救金融泡沫的重要手段。海南的房地產(chǎn)行業(yè)瘋狂擴(kuò)張，產(chǎn)生了對(duì)于金融服務(wù)的需求。?？谑挟?dāng)時(shí)被稱為“信托王國(guó)”，市內(nèi)共有8家國(guó)際信托公司、1家期貨交易所、20多家證券營(yíng)業(yè)部。擴(kuò)張的同時(shí)，監(jiān)管并沒(méi)有跟上，房地產(chǎn)泡沫與金融泡沫相伴而生。出現(xiàn)了兩個(gè)“七成”現(xiàn)象——海南七成資金進(jìn)入房市，而進(jìn)入房市的資金七成來(lái)自杠桿信貸。泡沫終究會(huì)破滅，資金流轉(zhuǎn)不暢的局面出現(xiàn)，隨之而來(lái)的信用危機(jī)隨時(shí)可能爆發(fā)。

此時(shí)，海南省政府果斷采取了“建新組舊”的原則。以海南省富南國(guó)際信托投資公司(下簡(jiǎn)稱“富南信托”)等五家信托投資公司為基礎(chǔ)，建立一家海南本地的銀行。但是，這五家信托投資公司中，唯有富南信托能夠正常經(jīng)營(yíng)，其他四家信托公司都已經(jīng)在1992年國(guó)家進(jìn)行金融系統(tǒng)大整頓時(shí)被取消了經(jīng)營(yíng)資格，雖然它們還留下部分資產(chǎn)，但是更多的是債務(wù)；這意味著海發(fā)行一起步就背負(fù)上了沉重的包袱。

假如放在今天，這可以算是一次政府深度干預(yù)金融產(chǎn)能的嘗試。這五家信托資產(chǎn)被大量沉淀于房地產(chǎn)投資，同時(shí)財(cái)務(wù)上極不明晰，債務(wù)壓力不小，資產(chǎn)負(fù)債比等指標(biāo)均不合格。在此基礎(chǔ)上創(chuàng)建的海發(fā)行，一出生就背負(fù)了44億元的債務(wù)。不久，這個(gè)數(shù)字躍升為50億。繁重的壓力之下，海發(fā)行不但要從事日常銀行業(yè)務(wù)，還要處理無(wú)數(shù)的債務(wù)糾紛。不過(guò)，在各方的支持和海發(fā)行人的努力之下，最初的困難時(shí)期過(guò)去了。1996年底，資本營(yíng)運(yùn)規(guī)模達(dá)到86億元，幾乎是開(kāi)業(yè)前的兩倍。存款增長(zhǎng)152%，貸款增長(zhǎng)97.8%，一躍成為海南省內(nèi)的存款大戶。同時(shí)，償還了近六成的舊債。1996年，海發(fā)行的實(shí)利達(dá)到了1.25億元。業(yè)界預(yù)測(cè)，當(dāng)時(shí)如果讓海發(fā)行繼續(xù)穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)，完全可能健康成長(zhǎng)，甚至成為今天的浦東發(fā)展銀行那樣的商業(yè)巨頭。

2 釀成信用危機(jī)的政策性兼并

然而，“生也政策、亡也政策”這一規(guī)律在海發(fā)行身上再次上演。海發(fā)行的創(chuàng)建原本就是非市場(chǎng)化的、政策性的、目的在于消化泡沫的市場(chǎng)舉動(dòng)。而隨后一次非市場(chǎng)化的政策性兼并，讓海發(fā)行的規(guī)模再次擴(kuò)大。然而，這次兼并同時(shí)帶來(lái)了巨大的債務(wù)危機(jī)。此輪并購(gòu)的對(duì)象，是多家信用社。在房地產(chǎn)擴(kuò)張時(shí)期，金融機(jī)構(gòu)無(wú)不高息吸金，不憚拆東墻補(bǔ)西墻。許多家信用社也采取這一方式。但是隨著房地產(chǎn)泡沫破滅，金融機(jī)構(gòu)資金鏈斷裂，一邊是大量不良貸款無(wú)法收回，另一邊則是對(duì)儲(chǔ)戶承諾的高息無(wú)法清償。1997年底，海南省已經(jīng)出現(xiàn)幾十家資不抵債、無(wú)法兌付到期存款的信用社。擠兌事件頻發(fā)，社會(huì)危機(jī)隱現(xiàn)。如何處置這些信用社和不良資產(chǎn)，包括央行、海南省政府的意見(jiàn)不一。最終，1997年12月，各方達(dá)成了“讓海發(fā)行背起來(lái)”的一致結(jié)論。于是，出現(xiàn)問(wèn)題的29家信用社僅保留1家，其余28家信用社全部并入海發(fā)行。

當(dāng)時(shí)業(yè)界評(píng)論這一并購(gòu)案為“有毒的果實(shí)”。海發(fā)行如果是比較單純的金融機(jī)構(gòu)，有著良好的風(fēng)控預(yù)測(cè)機(jī)制，很可能不會(huì)接受這一兼并方案。但是，站在全社會(huì)的角度來(lái)看，如果讓出現(xiàn)問(wèn)題的近30家信用社全都關(guān)門(mén)，引發(fā)的擠兌風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)沖擊將不可估計(jì)。海發(fā)行決定吞下“有毒的果實(shí)”，一邊從自身的存貸業(yè)務(wù)中騰挪空間，調(diào)派人手，接管各家信用社；一邊清算資產(chǎn)和欠款，并全額兌付了居民的存款擠提，平息了信用危機(jī)。對(duì)于海發(fā)行來(lái)說(shuō)，完成這次任務(wù)的代價(jià)是巨大的。28家并入海發(fā)行的信用社，僅有少數(shù)幾家勉強(qiáng)能夠運(yùn)營(yíng)，其余的已經(jīng)嚴(yán)重資不抵債。信用社原來(lái)的工作人員，也大量地并入了海發(fā)行。這些工作人員不但在數(shù)量上是海發(fā)行原工作人員的數(shù)倍，而且在經(jīng)營(yíng)能力、風(fēng)控意識(shí)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力上都存在欠缺。然而，假如僅僅是成本的增加，還不至于摧毀當(dāng)時(shí)還在盈利的海發(fā)行。兼并之后帶來(lái)的巨額空洞，迫使海發(fā)行“限息經(jīng)營(yíng)”，才是壓垮它的最后一根稻草。

所謂的限息經(jīng)營(yíng)，是對(duì)原本“高息攬存”、“擴(kuò)張經(jīng)營(yíng)”理念的糾偏。兼并后，海發(fā)行宣布，原本信用社承諾給予20%甚至以上的利息的個(gè)人儲(chǔ)戶，海發(fā)行只能確保給付本金及其7%的利息。而單位儲(chǔ)戶進(jìn)行的存款，則一律視為所欠債務(wù)，在信用社進(jìn)入債務(wù)清算環(huán)節(jié)后，再依次清償。清償?shù)捻樜?，須在清算費(fèi)、稅款、遣散工資之后。這一政策，從宏觀審慎的角度看無(wú)可厚非。但是讓一些只盯著高息的投機(jī)者很是不滿，于是他們決定轉(zhuǎn)戰(zhàn)其他高息金融機(jī)構(gòu)。1998年初，大量客戶清空了海發(fā)行的賬戶，轉(zhuǎn)投其他高息平臺(tái)。投機(jī)者的態(tài)度引起了其他儲(chǔ)戶的擔(dān)心，并產(chǎn)生了所謂的第一次海發(fā)行擠兌風(fēng)潮。為了限制擠兌，海發(fā)行各營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)采取了每日每人最高取款最高限額、每日發(fā)放有限取款預(yù)約號(hào)的對(duì)策——而這一對(duì)策又作實(shí)了人們對(duì)“海發(fā)行缺錢(qián)”的心理預(yù)期，反而加劇了擠兌潮。

3 違規(guī)經(jīng)營(yíng)埋下隱患

在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，“銀行擠兌”意味著兩點(diǎn)：一是銀行客戶超常的恐慌心理；二是銀行的儲(chǔ)備已經(jīng)不足以支付。在信用危機(jī)的影響下，存款人和銀行券持有人爭(zhēng)相向銀行和銀行券發(fā)行銀行提取現(xiàn)金和兌換現(xiàn)金，這樣的沖擊足以擊倒中小型商業(yè)銀行。1998年春天，海發(fā)行正面對(duì)著這樣的局面。正常的存貸業(yè)務(wù)完全停滯，應(yīng)對(duì)擠提占據(jù)了所有的人力、物力和財(cái)力。同時(shí)，由于房地產(chǎn)泡沫破滅，海發(fā)行自己的許多貸款也淪為不良。危機(jī)四伏之時(shí)，有人建議放棄限息經(jīng)營(yíng)，開(kāi)出了18%的存款利率。但是，此時(shí)這一政策已經(jīng)無(wú)法改變?nèi)藗兊男睦眍A(yù)期。投期者不肯再回到海發(fā)行來(lái)，普通存款者也心存恐懼。在海南島內(nèi)走投無(wú)路的管理層緊急向央行求救，并且在島外設(shè)立分行，希望引入島外資金，撐過(guò)擠兌危機(jī)。然而，無(wú)論是央行急調(diào)的34億元資金，還是深圳分行吸收的部分存款，都無(wú)法對(duì)抗巨大的資金缺口。形勢(shì)越發(fā)嚴(yán)峻。

與此同時(shí)，海發(fā)行經(jīng)營(yíng)中的一些違規(guī)違紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)也一再暴露。央行發(fā)現(xiàn)，海發(fā)行大量地向股東發(fā)放無(wú)擔(dān)保貸款，是其無(wú)力應(yīng)對(duì)擠兌危機(jī)的又一重要原因。這類股東貸款實(shí)際上成為股東抽逃資本金的重要手段。有資料顯示，海發(fā)行成立時(shí)的16.77億股本在建行之初，甚至在籌建階段，就已經(jīng)以股東貸款的名義回流股東手里。僅在1995年5月至9月間，就已發(fā)放貸款10.60億元，其中股東貸款9.20億元，占貸款總額的86.71%。海發(fā)行自身存在的違規(guī)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，以及股東變相抽資的做法，使得海發(fā)行在面對(duì)擠兌風(fēng)潮時(shí)幾乎不堪一擊。

1998年3月22日，央行在給予近40億元救火資金后，認(rèn)為再給海發(fā)行“輸血”也無(wú)法改善其違規(guī)經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，決定對(duì)其進(jìn)行徹底整改。1998年6月21日，中國(guó)人民銀行宣布：關(guān)閉海發(fā)行，停止其一切業(yè)務(wù)活動(dòng)，由中國(guó)人民銀行依法組織成立專門(mén)清算組，對(duì)該行進(jìn)行清算；指定中國(guó)工商銀行托管海發(fā)行的債權(quán)債務(wù)。由于公眾對(duì)中國(guó)工商銀行的信任，以及工行自身的雄厚實(shí)力，擠兌風(fēng)潮很快被控制住了。對(duì)于海發(fā)行的存款，托管清算組采取了自然人和法人分別對(duì)待的辦法，居民儲(chǔ)蓄一律由工行兌付，而法人債權(quán)進(jìn)行登記，將海發(fā)行全部資產(chǎn)負(fù)債清算完畢以后按折扣率進(jìn)行兌付。

4 對(duì)海發(fā)行事件的反思

令人驚訝的是，托管清算決定中一句“法人債權(quán)進(jìn)行登記，清算完畢后進(jìn)行兌付”的承諾，一直拖了十五年也沒(méi)有完全兌現(xiàn)。2002年3月，所有已登記的債權(quán)人被通知前往托管清算組領(lǐng)取確認(rèn)書(shū)。但是確權(quán)并不意味著馬上可以行權(quán)。這是與當(dāng)時(shí)法律法規(guī)的缺位有關(guān)的，盡管《中國(guó)人民銀行法》、《公司法》和《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》等規(guī)定授權(quán)央行，在特定情況下可以關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)，并依法進(jìn)行清算，但對(duì)如何補(bǔ)償金融消費(fèi)者，如何確定債務(wù)清償順位，如何安排被關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)重組甚至重生，則沒(méi)有具體規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》對(duì)此也語(yǔ)焉不詳，只規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)退市、解散、破產(chǎn)等制度的原則性條款，沒(méi)有更具操作性的法律依據(jù)。這使得清算工作缺乏方向，進(jìn)一步、停兩步。

債務(wù)清償?shù)牟豁樌才c各方想法不統(tǒng)一有關(guān)。海南省政府從未放棄過(guò)讓海發(fā)行起死回生的努力。徹底清償債務(wù)，并注銷海發(fā)行，將使“重生”計(jì)劃遭遇徹底的失敗。因此，海南省政府不斷在尋求戰(zhàn)略投資者接手債務(wù)，以債轉(zhuǎn)股的方式重建海發(fā)行。這使得清償債務(wù)變得方向不明。2003年底，海南省政府向央行提交了一份重組方案，提出引入外資參股，原海發(fā)行的債權(quán)超過(guò)1000萬(wàn)元人民幣的股東，以債轉(zhuǎn)股的形式成為新海發(fā)行的股東——這樣非但不用清償債務(wù)，還可以引入更多的投資。但是，債權(quán)人對(duì)此興趣不大，而且四大國(guó)有商業(yè)銀行也對(duì)于重組方案不甚看好。隨著時(shí)間的推移，重生的可能性在一點(diǎn)一點(diǎn)化為泡影。

海發(fā)行倒閉事件至今已經(jīng)15年有余，然而其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并不過(guò)時(shí)。

一是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)禁股東關(guān)系貸款。商業(yè)銀行一經(jīng)設(shè)立，與股東之間就應(yīng)當(dāng)設(shè)立隔離墻，絕不允許成為股東的提款機(jī)，更不應(yīng)當(dāng)允許股東變相抽空出資。

二是進(jìn)行行政性兼并時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循“必要且謹(jǐn)慎”的原則。從信托公司到城市信用社，都不具有繼續(xù)存續(xù)的能力，將它們并入海發(fā)行，無(wú)異于轉(zhuǎn)移和延遲風(fēng)險(xiǎn)，遲早會(huì)在一個(gè)點(diǎn)上爆發(fā)。

三是應(yīng)當(dāng)盡快建立金融機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制。海發(fā)行被關(guān)閉之后，長(zhǎng)期難以清算賠償，金融消費(fèi)者和債權(quán)人的利益難得保障。應(yīng)當(dāng)呼吁更為規(guī)范化、程序化、市場(chǎng)化的退出機(jī)制。

四是應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，設(shè)計(jì)預(yù)防擠兌和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。海發(fā)行關(guān)閉的直接原因，就是儲(chǔ)戶因?yàn)榭只乓鸬臄D兌所造成的。在這個(gè)意義上，盡快建立起中國(guó)的存款保險(xiǎn)制度，建立起挽救儲(chǔ)戶信心的“最終安全網(wǎng)”，將是需要盡快提上日程的當(dāng)務(wù)之急。

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