□劉展超 柳九邦

在一線城市土地市場(chǎng)火爆的映襯下，“土地財(cái)政”依舊是2013年的關(guān)鍵詞。

據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者粗略統(tǒng)計(jì)，2013年全國(guó)土地出讓收入有望再度超過(guò)3萬(wàn)億元，并創(chuàng)下歷史新高。

盡管土地出讓收入中有相當(dāng)一部分將用于征地拆遷支出等，真正的土地收益并沒(méi)3萬(wàn)億這么多，但迅猛增長(zhǎng)的土地出讓數(shù)據(jù)，仍令地方財(cái)政轉(zhuǎn)型顯得“路漫漫”。

有望再超3萬(wàn)億

截至發(fā)稿，尚無(wú)官方機(jī)構(gòu)發(fā)布2013年全國(guó)的土地出讓收入情況。按照慣例，此類(lèi)數(shù)據(jù)會(huì)由國(guó)土資源部和財(cái)政部發(fā)布。前者一般會(huì)在次年的1月份發(fā)布，而后者一般會(huì)在次年3月份的全國(guó)兩會(huì)期間發(fā)布。

因統(tǒng)計(jì)口徑不同（國(guó)土部依照土地成交時(shí)間統(tǒng)計(jì)，財(cái)政部依照土地出讓金入庫(kù)時(shí)間統(tǒng)計(jì)），兩個(gè)部委發(fā)布的數(shù)據(jù)略有不同，但差額不大。2014年1月上旬，國(guó)土部會(huì)召開(kāi)全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議，屆時(shí)土地出讓數(shù)據(jù)便會(huì)對(duì)外公布。

2011年全國(guó)土地出讓收入曾達(dá)到3.15萬(wàn)億元的歷史高峰，2012年回落到2.7萬(wàn)億元。

雖然2013年的數(shù)據(jù)尚未出爐，但依照此前官方和民間機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)，可以推斷2013年土地出讓收入有望創(chuàng)下歷史新高。

一是財(cái)政部的數(shù)據(jù)。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉曾表示，2013年1～7月，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入20151億元，增長(zhǎng)49.4%。此后財(cái)政部也發(fā)布數(shù)據(jù)稱(chēng)，今年前三季度全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入26836億元，同比增加8900億元，增長(zhǎng)49.6%。

一般而言，每年的三四季度是地方土地出讓的高峰期，如果全年土地出讓收入能維持40%以上的增速，則2013年土地出讓收入將達(dá)到3.78萬(wàn)億元。

對(duì)于2013年土地收入有望再破3萬(wàn)億元，另一個(gè)民間數(shù)據(jù)可以進(jìn)行佐證。

中國(guó)指數(shù)研究院的報(bào)告顯示，2013年1～11月全國(guó)300個(gè)城市土地出讓金總額為2.7萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)62.2%。

中指院所統(tǒng)計(jì)的城市范圍為300個(gè)，而我國(guó)現(xiàn)有城市超過(guò)600個(gè)，按照近3年的規(guī)律，其余300多個(gè)城市全年土地出讓收入為6000億元～7000億元。簡(jiǎn)單匯總計(jì)算，2013年全國(guó)土地出讓收入也有望達(dá)到3.3萬(wàn)億～3.4萬(wàn)億元。

這個(gè)數(shù)據(jù)區(qū)間也大致符合2013年房地產(chǎn)市場(chǎng)的整體走勢(shì)。2013年大中城市房?jī)r(jià)一直處于漲勢(shì)，年中之后更為明顯，京滬廣深四個(gè)一線城市房?jī)r(jià)已經(jīng)數(shù)月同比漲幅超過(guò)20%。

房?jī)r(jià)漲勢(shì)兇猛， 作為“原料”的土地市場(chǎng)自然水漲船高，無(wú)論是土地單價(jià)抑或地塊總價(jià)之高，均數(shù)番突破歷史紀(jì)錄。

如中指院統(tǒng)計(jì)，2013年1～11月，全國(guó)300個(gè)城市各類(lèi)用地樓面均價(jià)為1174元/平方米，較去年同期上漲32.5%。其中住宅用地樓面均價(jià)為1610元/平方米，同比上漲25.9%。

如果從1999年統(tǒng)計(jì)至2013年，則15年來(lái)的全國(guó)土地出讓收入總額將達(dá)到19萬(wàn)億元左右。當(dāng)然，土地出讓收入的增長(zhǎng)高峰是在2004年后，因?yàn)楫?dāng)時(shí)土地招拍掛政策出爐，土地出讓的市場(chǎng)化進(jìn)程開(kāi)始提速，此后土地出讓收入便不斷創(chuàng)下新高。

占地方財(cái)政收入比例最高七成

土地出讓收入增加，一方面給外界營(yíng)造房?jī)r(jià)可能還將上漲的預(yù)期，另一方面使得地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中騰挪的空間更加寬松。

自1994年分稅制改革后，土地出讓金收入基本劃歸地方政府，實(shí)踐過(guò)程中逐漸演變成地方的第二財(cái)政。土地收入在地方政府本級(jí)財(cái)政收入中占了較大比例，一些城市甚至?xí)^(guò)50%。

土地財(cái)政成因已久，且多為外界詬病，其理由多為推高房?jī)r(jià)或者釀成征地糾紛。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)有中央地方財(cái)政體制下，地方事權(quán)多而財(cái)力小，缺少稅源，不得不借助變現(xiàn)土地資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2012年地方財(cái)政收入（本級(jí)）為61077.33億元。2013年1～11月累計(jì)地方財(cái)政收入（本級(jí)）62567億元，同比增長(zhǎng)13.1%。如果依照這個(gè)比例推算，2013年全年地方財(cái)政收入（本級(jí)）將達(dá)到6.9萬(wàn)億元。

結(jié)合上述推算出的今年土地出讓收入數(shù)據(jù)，2013年土地收入占地方財(cái)政收入（本級(jí)）的比例將在50%左右。

北京工商大學(xué)貿(mào)易經(jīng)濟(jì)系副主任徐振宇此前提供給記者的一份統(tǒng)計(jì)顯示，2004～2012年的九年間，土地出讓收入占地方財(cái)政收入（本級(jí)）的比例多數(shù)在四成到七成之間，最低的是2008年的36.21%，最高的是2010年的71.68%，其余有3年比例超過(guò)了50%，另外四年比例低于50%。

不過(guò)，徐振宇并不完全認(rèn)同上述數(shù)據(jù)能完整體現(xiàn)地方土地財(cái)政的現(xiàn)狀，而是認(rèn)為還應(yīng)該從土地出讓純收益的角度來(lái)看問(wèn)題。

2008～2012年五年間，地方政府土地出讓總收入超過(guò)11萬(wàn)億元。按照徐振宇的統(tǒng)計(jì)，這五年，地方政府土地出讓純收入約4.1萬(wàn)億元。土地出讓純收入占地方財(cái)政收入比重，除了2012年為9.49%外，其他年份都超過(guò)了兩位數(shù)，最高的2010年超過(guò)了38%。

此外，自2010年以來(lái)，土地出讓純收入占地方財(cái)政收入比重已經(jīng)連續(xù)兩年下降。在徐振宇看來(lái)，除地方政府為防止資金過(guò)多上繳給上級(jí)政府而開(kāi)始有意識(shí)地“打埋伏”外，另一個(gè)重要因素是《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的貫徹實(shí)施，以及農(nóng)村居民維權(quán)意識(shí)的不斷增長(zhǎng)，地方政府被迫提高了征地和拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致土地出讓純收入迅速降低。

隨著土地資產(chǎn)化進(jìn)程的加快，從土地出讓收入的角度來(lái)理解土地財(cái)政已略顯簡(jiǎn)單。另一種分析框架是土地財(cái)政=土地稅收收入+土地出讓收入+土地貸款收入。如果將三者相加，則地方財(cái)力依賴(lài)土地的程度將更加明顯。

更值得關(guān)注的是，隨著土地出讓市場(chǎng)化程度的提高，土地出讓收入更加公開(kāi)透明，但支出的公開(kāi)透明程度卻原地踏步多年。

在財(cái)政部年中公布的“2012年全國(guó)財(cái)政決算”中，包括了2012年中央政府性基金收入決算表和2012年中央政府性基金支出決算表。但包括土地出讓收入的地方政府性基金，則只有2012年收入決算表，而沒(méi)有2012年地方政府性基金支出決算表。

換言之，外界只能知道地方政府從土地出讓過(guò)程中獲得了多少收入，而不知道這些資金具體的支出情況。 （摘自2013年12月30日《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》）