孫根緊 丁志帆

一、引言

地區(qū)發(fā)展不平衡是一個(gè)在世界范圍內(nèi)普遍存在的問(wèn)題，無(wú)論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都存在不同程度的地區(qū)發(fā)展差距。在一個(gè)國(guó)家內(nèi)部，地區(qū)發(fā)展差距是國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要因素，當(dāng)?shù)貐^(qū)發(fā)展差距達(dá)到一定水平后就會(huì)制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。由此以來(lái)，縮小國(guó)內(nèi)不同地區(qū)之間的發(fā)展差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是各個(gè)國(guó)家共同面臨的任務(wù)。而完成這一任務(wù)的根本出路就在于，通過(guò)培育與提升落后地區(qū)的自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)內(nèi)生化發(fā)展。在世界近現(xiàn)代史上，一些國(guó)家通過(guò)大規(guī)模區(qū)域開(kāi)發(fā)來(lái)塑造落后地區(qū)的自我發(fā)展能力，不僅促進(jìn)了落后地區(qū)的發(fā)展與繁榮，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，也推動(dòng)了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的較快發(fā)展。在通過(guò)區(qū)域開(kāi)發(fā)進(jìn)行區(qū)域自我發(fā)展能力培育的過(guò)程中，這些國(guó)家積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但也有許多教訓(xùn)值得注意。

“他山之石，可以攻玉”。雖然每個(gè)落后地區(qū)的自然環(huán)境條件、發(fā)展基礎(chǔ)和功能定位有所不同，導(dǎo)致它們?cè)谂嘤晕野l(fā)展能力時(shí)所要采取的措施存在差異性，但是區(qū)域開(kāi)發(fā)與區(qū)域發(fā)展的共同性決定了一個(gè)落后地區(qū)在進(jìn)行自我發(fā)展能力培育時(shí)，對(duì)其他落后地區(qū)自我發(fā)展能力培育的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行借鑒的必要性和可能性。

我國(guó)西部地區(qū)的自我發(fā)展能力培育，同樣是一個(gè)在落后地區(qū)培育區(qū)域自我發(fā)展能力的典型案例，因而本文以美國(guó)、前蘇聯(lián)、日本和巴西作為典型代表，對(duì)這些國(guó)家培育落后地區(qū)自我發(fā)展能力的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行歸納，以期對(duì)我國(guó)西部地區(qū)的自我發(fā)展能力培育實(shí)踐活動(dòng)有所指導(dǎo)，更有必要對(duì)其中的深刻教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)，以期對(duì)我國(guó)西部地區(qū)的自我發(fā)展能力培育實(shí)踐活動(dòng)有所警示，確保這一偉大工程順利進(jìn)行。

二、區(qū)域自我發(fā)展能力培育的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)、前蘇聯(lián)、日本和巴西都曾面臨著嚴(yán)重的地區(qū)發(fā)展差距問(wèn)題，為解決這一問(wèn)題，他們根據(jù)落后地區(qū)的自然環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，分別采取了不同的開(kāi)發(fā)措施，對(duì)落后地區(qū)自我發(fā)展能力進(jìn)行培育，取得了顯著成效。這些國(guó)家通過(guò)區(qū)域開(kāi)發(fā)來(lái)塑造落后地區(qū)的自我發(fā)展能力的經(jīng)驗(yàn)可以歸納總結(jié)為以下幾個(gè)方面。

（一）完善法律體系，提供制度保障

健全的法律體系是落后地區(qū)自我發(fā)展能力培育的重要制度保障。由于自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史、文化等多種因素相互交織影響，落后地區(qū)的自我發(fā)展能力培育過(guò)程表現(xiàn)出長(zhǎng)期性和艱巨性，不可能一蹴而就，因而需要將推動(dòng)落后地區(qū)自我發(fā)展能力形成的長(zhǎng)期政策和發(fā)展規(guī)劃實(shí)現(xiàn)法制化，以法律形式固定下來(lái)。如美國(guó)在開(kāi)發(fā)西部地區(qū)時(shí)先后頒布實(shí)施了《宅地法》、《荒蕪?fù)恋胤睢贰ⅰ锻恋卦匍_(kāi)發(fā)法》、《加速公共工程法》、《麻梭淺灘和田納西河流域發(fā)展法》、《田納西河流域管理法》和《阿巴拉契亞區(qū)域開(kāi)發(fā)法》等一系列法律法規(guī)。日本在開(kāi)發(fā)北海道地區(qū)時(shí)頒布實(shí)施了《北海道開(kāi)發(fā)法》。這些法律法規(guī)的頒布為其落后地區(qū)的開(kāi)發(fā)實(shí)踐和自我發(fā)展能力培育提供了穩(wěn)定可靠的法律保障，確保開(kāi)發(fā)政策的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性和連續(xù)性。

一個(gè)反例是巴西在對(duì)亞馬孫河流域進(jìn)行開(kāi)發(fā)時(shí)主要采取制定“規(guī)劃”或“計(jì)劃”的形式，由于這種“規(guī)劃”或“計(jì)劃”的形式不具有法律效力，很容易受到政府更迭和國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化的影響，而且容易在實(shí)施過(guò)程中受當(dāng)政者主觀意志影響，出現(xiàn)所謂“豐碑工程”和“政績(jī)工程”，嚴(yán)重影響了這一地區(qū)的開(kāi)發(fā)，阻礙了地區(qū)自我發(fā)展能力的培育。

（二）成立區(qū)域開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，提供組織保障

落后地區(qū)的自我發(fā)展能力培育，是一個(gè)涉及領(lǐng)域廣，牽涉利益方眾多、工作難度大的系統(tǒng)工程，事關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多個(gè)方面，需要多級(jí)政府以及多個(gè)政府部門(mén)通力合作才能夠?qū)崿F(xiàn)。為了確保在地區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程中順利實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展能力培育，需要成立一個(gè)有權(quán)威性的專(zhuān)門(mén)組織管理機(jī)構(gòu)，賦予其強(qiáng)大的行政決策權(quán)和獨(dú)立的財(cái)政權(quán)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)實(shí)施。比如，美國(guó)羅斯福政府為了開(kāi)發(fā)田納西河流域，成立了直屬于聯(lián)邦政府的田納西河流域管理局，負(fù)責(zé)對(duì)該流域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃和調(diào)控；20世紀(jì)60年代，為了開(kāi)發(fā)西部和南部地區(qū)，先后成立了地區(qū)再開(kāi)發(fā)署、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)署、阿巴拉契亞區(qū)域委員會(huì)以及其他的州際區(qū)域開(kāi)發(fā)委員會(huì)等管理機(jī)構(gòu)。巴西政府在20世紀(jì)80年代初為了開(kāi)發(fā)落后的東北部、中西部、南部和亞馬遜河流域，在這四個(gè)區(qū)域分別設(shè)立了開(kāi)發(fā)管理署，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和建設(shè)管理工作。第二次世界大戰(zhàn)后的日本為了加速北海道地區(qū)的發(fā)展，在總理府內(nèi)專(zhuān)門(mén)設(shè)立了“北海道開(kāi)發(fā)廳”。

（三）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供基礎(chǔ)保障

通過(guò)大規(guī)模公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提高生產(chǎn)和生活環(huán)境質(zhì)量，是各個(gè)國(guó)家通過(guò)區(qū)域開(kāi)發(fā)培育落后地區(qū)的自我發(fā)展能力的共同經(jīng)驗(yàn)。交通運(yùn)輸設(shè)施的改善，不僅可以降低原材料和產(chǎn)品的運(yùn)輸成本，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，還有利于推動(dòng)生產(chǎn)要素流動(dòng)，優(yōu)化要素配置。同時(shí)，其他生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施和生活性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，都能夠改善地區(qū)發(fā)展條件，促進(jìn)地區(qū)自我發(fā)展能力的形成。

比如美國(guó)為了突破西部地區(qū)的交通運(yùn)輸瓶頸，在開(kāi)發(fā)過(guò)程中投入大量資金培育了鐵路網(wǎng)、公路網(wǎng)、信息網(wǎng)絡(luò)和水利樞紐工程。20世紀(jì)50年代以后，日本在北海道的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投入大量資金，包括治山治水、道路港灣、住宅和城市街道、下水道及環(huán)境衛(wèi)生建設(shè)、林業(yè)和水產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。巴西政府耗費(fèi)巨資修建橫穿東西的亞馬遜公路，建成了以新首都為中心，連接各州主要城市的公路網(wǎng)等，這些措施有力地促進(jìn)了落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）注重環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，提供環(huán)境保障

在落后地區(qū)的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，“先污染，后治理”或“先開(kāi)發(fā)，再環(huán)?！钡沫h(huán)境保護(hù)理念，“有水快流”和“竭澤而漁”的資源開(kāi)發(fā)思路都不利于這些地區(qū)自我發(fā)展能力的形成。一些地區(qū)對(duì)資源的掠奪式開(kāi)采對(duì)資源和生存環(huán)境造成了很大破壞，導(dǎo)致森林資源和環(huán)境植被大規(guī)模消失，開(kāi)發(fā)結(jié)果往往事與愿違。巴西在對(duì)亞馬遜河流域的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，大規(guī)模砍伐森林，導(dǎo)致水土流失，河流泛濫，引發(fā)了嚴(yán)重的生態(tài)問(wèn)題，致使亞馬遜森林以每年5%的速度從地球上消失，教訓(xùn)十分深刻。又比如，美國(guó)西部開(kāi)發(fā)初期，曾出現(xiàn)過(guò)嚴(yán)重的掠奪式開(kāi)發(fā)問(wèn)題，草原過(guò)牧、森林過(guò)伐、土地濫用、洪水泛濫、水質(zhì)污染，造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞。生態(tài)化境的日益惡化不僅無(wú)益于地區(qū)自我發(fā)展能力的形成，也嚴(yán)重制約了這一地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。為此，美國(guó)政府先后制訂了《泰勒放牧法》、《土壤保護(hù)和國(guó)內(nèi)配額法》等多部法律，規(guī)定開(kāi)礦必須復(fù)田、農(nóng)牧業(yè)開(kāi)發(fā)必須防止水土流失、砍伐森林必須扶植幼林、開(kāi)辦企業(yè)保護(hù)水源等為治理水土流失，聯(lián)邦政府先后建設(shè)了科羅拉多水系工程、阿肯色河的麥米倫克爾水利工程、湯比格比水利工程和田納西河流域治理工程，以此改善落后地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

（五）實(shí)施傾斜性財(cái)政金融政策，提供資金保障

為了確保落后地區(qū)在開(kāi)發(fā)過(guò)程中有充足的資金支持，各個(gè)國(guó)家都會(huì)采取積極有效的財(cái)政金融政策，通過(guò)多個(gè)渠道籌措資金投向落后地區(qū)。一是規(guī)范的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。加大中央財(cái)政在落后地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、勞動(dòng)力培訓(xùn)和科技教育等領(lǐng)域的財(cái)政投入。二是稅收優(yōu)惠。比如美國(guó)的東北部和五大湖地區(qū)的征稅高于南部、西部和山地諸州等經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。為激勵(lì)資本向西部地區(qū)流動(dòng)，聯(lián)邦政府?dāng)U大州和地方政府的稅收豁免權(quán)。三是政府采購(gòu)。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)扶持落后地區(qū)企業(yè)的發(fā)展。四是靈活的金融政策。如經(jīng)美國(guó)聯(lián)邦政府批準(zhǔn)，西部地區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目可向社會(huì)發(fā)行債券并由州政府擔(dān)保；給企業(yè)長(zhǎng)期低息貸款；允許部分企業(yè)向社會(huì)發(fā)行股票；對(duì)效益好的中小企業(yè)提供進(jìn)出口信貸等。

（六）大力發(fā)展教育科技事業(yè)，提供智力保障

“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”。教育科技事業(yè)的發(fā)展有助于落后地區(qū)的自我發(fā)展能力培育。美國(guó)和前蘇聯(lián)對(duì)落后地區(qū)的開(kāi)發(fā)，都是通過(guò)發(fā)展教育科技事業(yè)提升地區(qū)自我發(fā)展能力的典型例子。美國(guó)在西部地區(qū)開(kāi)發(fā)的各個(gè)階段都很重視科技發(fā)展，在早期為推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，對(duì)農(nóng)業(yè)科技投入大量資金；在工業(yè)化和信息化階段，更加注重科技研發(fā)。同時(shí)向基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和高等教育等各層次的教育領(lǐng)域投入巨額資金，以提升勞動(dòng)者基本素質(zhì)和工作技能。前蘇聯(lián)在西伯利亞地區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，投入巨資建設(shè)了“科學(xué)城”，為這一地區(qū)的大規(guī)模開(kāi)發(fā)提供了智力支持。

（七）調(diào)動(dòng)地方政府與民間力量積極性，提供動(dòng)力保障

一個(gè)地區(qū)自我發(fā)展能力的培育過(guò)程，就是通過(guò)各種措施激發(fā)區(qū)域內(nèi)部潛能，并實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展的過(guò)程。在這一過(guò)程中，外源性力量固然重要，但最為重要和關(guān)鍵的一點(diǎn)是區(qū)域內(nèi)部行為主體是否具有發(fā)展的沖動(dòng)和實(shí)現(xiàn)發(fā)展的能力。美國(guó)、日本和巴西等國(guó)家都在落后地區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，依靠調(diào)動(dòng)地方政府和民間力量積極性來(lái)實(shí)現(xiàn)地區(qū)發(fā)展和自我發(fā)展能力培育，并且獲得了豐富的成功經(jīng)驗(yàn)。比如，美國(guó)在西部地區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，在貸款擔(dān)保和投資等方面對(duì)中小企業(yè)發(fā)展實(shí)施傾斜性扶持政策，有效激發(fā)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，充分挖掘了地區(qū)發(fā)展的內(nèi)部潛能。巴西政府鼓勵(lì)企業(yè)到落后地區(qū)投資開(kāi)發(fā)，并針對(duì)亞馬遜自由貿(mào)易區(qū)制度相關(guān)優(yōu)惠政策吸引外商投資。

另外，各國(guó)在推動(dòng)落后地區(qū)發(fā)展的過(guò)程中，不僅注重調(diào)動(dòng)企業(yè)的參與積極性，還十分注意調(diào)動(dòng)地方各級(jí)組織的積極性。比如，美國(guó)在開(kāi)發(fā)西部的過(guò)程中，除了聯(lián)邦政府采取了大規(guī)模的財(cái)政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付政策外，州、縣等地方政府具有相當(dāng)大的自主權(quán)。日本進(jìn)行北海道開(kāi)發(fā)時(shí)，將行政管理人員的配備、權(quán)力的分配和經(jīng)費(fèi)的支配權(quán)等下放到地方政府，充分調(diào)動(dòng)了地方政府參與地區(qū)發(fā)展的積極性。

（八）促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)

通過(guò)調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，是提高區(qū)域資源聚集能力和利用能力的重要途徑之一。美國(guó)、日本等國(guó)家在落后地區(qū)的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，之所以能夠在短時(shí)期內(nèi)獲得開(kāi)發(fā)效果，實(shí)現(xiàn)這些地區(qū)自我發(fā)展能力的迅速提升，一條重要原因就是實(shí)施了能夠促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的產(chǎn)業(yè)政策，推動(dòng)了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。20世紀(jì)30年代初，美國(guó)政府通過(guò)頒布農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)法案，對(duì)玉米、小麥等六種品實(shí)行價(jià)格補(bǔ)貼，這一措施加快了西部和南部的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。而在第一次世界大戰(zhàn)和第二次世界大戰(zhàn)期間，美國(guó)實(shí)施了軍工產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，軍工企業(yè)得到了快速發(fā)展。在冷戰(zhàn)后期和冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)政府積極引導(dǎo)國(guó)防和軍事工業(yè)向民用工業(yè)轉(zhuǎn)換，有效促進(jìn)了裝備制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展。在最近幾十年，美國(guó)政府實(shí)施推動(dòng)高新科技產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，推動(dòng)工業(yè)化和信息化進(jìn)程。

另外，日本在北海道地區(qū)的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，制定了工業(yè)重新布局計(jì)劃，促進(jìn)制造業(yè)從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的“三灣一?！钡貛虮焙５赖冗吘壍貐^(qū)擴(kuò)散，具體通過(guò)“據(jù)點(diǎn)開(kāi)發(fā)”、建設(shè)“定居圈”和“技術(shù)集成城市”等措施，推動(dòng)地方工業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展。

三、對(duì)我國(guó)西部地區(qū)自我發(fā)展能力培育的啟示

隨著西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，我國(guó)西部地區(qū)的發(fā)展重點(diǎn)已從以生態(tài)恢復(fù)重建和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主要內(nèi)容的奠定基礎(chǔ)階段，進(jìn)入到“以增強(qiáng)自我發(fā)展能力為主線”的加速發(fā)展階段。在此新形勢(shì)下，研究美國(guó)、前蘇聯(lián)、日本和巴西等國(guó)關(guān)于通過(guò)區(qū)域開(kāi)發(fā)推動(dòng)落后地區(qū)自我發(fā)展能力培育的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，我國(guó)西部地區(qū)自我發(fā)展能力的培育與提升富有啟迪意義。

（一）建立健全利于西部地區(qū)自我發(fā)展能力形成的法律體系

我國(guó)西部地區(qū)的自我發(fā)展能力培育也是一個(gè)巨大的系統(tǒng)工程，想要通過(guò)對(duì)西部地區(qū)的開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展，同樣需要為開(kāi)發(fā)實(shí)踐活動(dòng)提供有效的法律保障。一是盡快出臺(tái)《西部開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》，為西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的順利推進(jìn)提供基本的法律保障。二是將支持西部地區(qū)發(fā)展的投資、金融、稅收、土地等優(yōu)惠政策以法律形式確定下來(lái)，實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)發(fā)展長(zhǎng)期政策的法制化和制度化。三是完善促進(jìn)區(qū)合作、援助的法律法規(guī)，以及環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)立法。通過(guò)法律規(guī)范，增強(qiáng)西部地區(qū)的資金吸引力和人才吸引力，促進(jìn)西部地區(qū)投資增加，人才流入，進(jìn)而增強(qiáng)西部地區(qū)的自我發(fā)展能力。

（二）促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

我國(guó)西部地區(qū)幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后，基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，在自我發(fā)展能力的培育過(guò)程中首先要解決的就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，在我國(guó)西部地區(qū)的自我發(fā)展能力培育構(gòu)成中，不僅要加強(qiáng)交通、通訊、能源等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施，以改善落后地區(qū)的投資環(huán)境，而且還要推動(dòng)教育、衛(wèi)生、文化等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提高生活環(huán)境質(zhì)量，吸引高素質(zhì)人才流入?yún)^(qū)域內(nèi)部，以支持地區(qū)自我發(fā)展能力培育。中央政府應(yīng)該盡快制定全國(guó)性基本公共服務(wù)均等化發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)一步明確基本民生性公共服務(wù)、公共事業(yè)性服務(wù)、公益基礎(chǔ)性服務(wù)和公共安全性服務(wù)的覆蓋范圍、形成標(biāo)準(zhǔn)、投入重點(diǎn)和發(fā)展步驟，提高西部地區(qū)地方政府推進(jìn)基本公共服務(wù)的積極性。推進(jìn)西部地區(qū)資源稅改革和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)資源和生態(tài)資本給予更多的稅收政策傾斜，增加西部地區(qū)的財(cái)政收入。完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。

西部地區(qū)通過(guò)培養(yǎng)市場(chǎng)主體，擴(kuò)大稅基，改革稅收征管辦法，提高稅收總額，增強(qiáng)地方財(cái)政自給能力。建立多元的基本公共服務(wù)供給機(jī)制，在堅(jiān)持以政府為主體的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造條件和環(huán)境，引入市場(chǎng)機(jī)制，逐步形成由多元社會(huì)主體參與的基本公共服務(wù)供給機(jī)制。完善省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)明確地、縣財(cái)政支出管理責(zé)任，通過(guò)建立財(cái)政支出考核機(jī)制，強(qiáng)化地、縣政府在基本公共服務(wù)方面的支出責(zé)任。科學(xué)合理地建立縣、鄉(xiāng)基本財(cái)力保障機(jī)制，增強(qiáng)基層政府提供基本公共服務(wù)的能力。

東部發(fā)達(dá)地區(qū)在不斷加強(qiáng)對(duì)西部地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助的同時(shí)，在進(jìn)一步加強(qiáng)在義務(wù)教育、基本醫(yī)療等基礎(chǔ)性公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)的對(duì)口支援的同時(shí)，建立起一種長(zhǎng)效幫扶機(jī)制，逐步改善西部地區(qū)基本公共服務(wù)狀況。

（三）注重環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)

良好的生態(tài)環(huán)境條件是培育地區(qū)自我發(fā)展能力的必要前提。我國(guó)西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境同樣十分脆弱，因而需要在自我發(fā)展能力培育過(guò)程中，采取必要的合理措施，形成有效的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)機(jī)制。針對(duì)目前在西部地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，存在補(bǔ)償目標(biāo)難實(shí)現(xiàn)、責(zé)任主體不明確、受償主體錯(cuò)位和補(bǔ)償范圍不到位等問(wèn)題，通過(guò)建立生態(tài)補(bǔ)償法律制度、成立生態(tài)補(bǔ)償負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、加大項(xiàng)目補(bǔ)償力度、積極探尋多元化的補(bǔ)償方式等途徑，逐步健全西部地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（四）轉(zhuǎn)變國(guó)家對(duì)西部地區(qū)的支持與援助方式

國(guó)家和東中部地區(qū)在適度加大對(duì)西部地區(qū)的支持與援助力度的同時(shí)，應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變支持與援助的方式和著力點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)支援方式由“輸血式”向“造血式”轉(zhuǎn)變，支援著力點(diǎn)由基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)向區(qū)域自我發(fā)展能力培育上轉(zhuǎn)移。在政策制定與資金分配上，不僅要關(guān)注西部地區(qū)資源開(kāi)發(fā)型項(xiàng)目和特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的本土化發(fā)展，也要在延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條、培育相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)以及發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等方面加大支持力度，以此增強(qiáng)西部地區(qū)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和關(guān)聯(lián)度。加大對(duì)西部地區(qū)的基礎(chǔ)教育和科技創(chuàng)新的支持，加強(qiáng)人才培訓(xùn)和智力資本支援，以此加快西部地區(qū)人力資本積累。

（五）不斷增加西部地區(qū)人力資本存量

我國(guó)西部地區(qū)教育科技事業(yè)落后，人口的文化技術(shù)素質(zhì)偏低，已經(jīng)成為制約西部地區(qū)自我發(fā)展能力形成的重要因素之一。因此，在新時(shí)期西部地區(qū)的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，我們應(yīng)該借鑒美國(guó)和前蘇聯(lián)依靠教育科技事業(yè)發(fā)展促進(jìn)落后地區(qū)自我發(fā)展能力培育的成功經(jīng)驗(yàn)，采取措施推動(dòng)西部地區(qū)教育科技事業(yè)發(fā)展。

一方面，積極培育和完善西部區(qū)域創(chuàng)新體系。從主體培育、平臺(tái)搭建和環(huán)境營(yíng)造三個(gè)方面培育西部區(qū)域創(chuàng)新體系，積極培育西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新極。積極搭建科技成果轉(zhuǎn)化和孵化平臺(tái)、知識(shí)創(chuàng)新協(xié)作同盟與研究資源共享平臺(tái)、產(chǎn)學(xué)研合作平臺(tái)等區(qū)域創(chuàng)新平臺(tái)，為區(qū)域創(chuàng)新活動(dòng)提供統(tǒng)一載體。加強(qiáng)區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、通訊信息網(wǎng)絡(luò)、城市網(wǎng)絡(luò)及科研網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，營(yíng)造良好的區(qū)域創(chuàng)新外部環(huán)境，為區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)提供物質(zhì)載體。

另一方面，開(kāi)發(fā)與提升西部地區(qū)勞動(dòng)力素質(zhì)。在國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略背景下，激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)由區(qū)域自我發(fā)展驅(qū)動(dòng)的內(nèi)生型增長(zhǎng)，就需要從加強(qiáng)基礎(chǔ)教育建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)產(chǎn)業(yè)工人的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，優(yōu)化生活環(huán)境吸引或留住高層次人才，改善醫(yī)療衛(wèi)生條件提高人口基本素質(zhì)，關(guān)注女性、殘疾青年或老年勞動(dòng)者等弱勢(shì)群體的特殊職業(yè)技能培訓(xùn)等五個(gè)方面，開(kāi)發(fā)和提升西部地區(qū)勞動(dòng)力素質(zhì)，擴(kuò)大人力資本存量。

（六）充分激發(fā)西部地區(qū)發(fā)展的內(nèi)在活力

雖然我國(guó)西部地區(qū)的自我發(fā)展能力培育仍處于依靠中央政府大規(guī)模援助階段，但是援助效果的好與差，以及西部地區(qū)自我發(fā)展能力的最終能否形成都依賴(lài)于西部地區(qū)地方政府和企業(yè)參與積極性的高低。因此，在西部地區(qū)自我發(fā)展能力的培育過(guò)程中，國(guó)家應(yīng)該在提供財(cái)政與投資支持的同時(shí)，注重發(fā)揮地方政府、企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體的能動(dòng)性，以?xún)?yōu)惠政策激發(fā)內(nèi)部活力，引導(dǎo)資金、人才、技術(shù)流向西部落后地區(qū)，使之充分發(fā)揮效能，把大開(kāi)發(fā)建立在主要依靠西部自身發(fā)奮圖強(qiáng)、開(kāi)拓進(jìn)取的基礎(chǔ)之上。值得強(qiáng)調(diào)的是，通過(guò)解放思想、創(chuàng)造公平公正的法律環(huán)境和統(tǒng)一有序的市場(chǎng)環(huán)境、提高高質(zhì)量的金融支持與政務(wù)服務(wù)等途徑，大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，激發(fā)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在活力。

（七）構(gòu)建西部地區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

在我國(guó)西部地區(qū)，雖然不乏成都、重慶、西安等工業(yè)經(jīng)濟(jì)中心，它們具有較高的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度，具有較高的創(chuàng)新開(kāi)發(fā)能力、要素集聚能力和資源利用能力，通過(guò)擴(kuò)散效應(yīng)有效帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)腹地的發(fā)展，但是西部地區(qū)大多數(shù)城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是資源型，發(fā)展粗放，對(duì)環(huán)境的破壞性極大，不具可持續(xù)性，不利于區(qū)域自我發(fā)展能力的形成。因此，在西部大開(kāi)發(fā)過(guò)程中，應(yīng)該依托區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色旅游業(yè)、資源深加工等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。與此同時(shí)，積極培育區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，依托西安、成都、重慶等中心城市，大力發(fā)展電子信息，光機(jī)電一體化、現(xiàn)代化生物醫(yī)藥和航空航天技術(shù)等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，搶占產(chǎn)業(yè)鏈條高端。通過(guò)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，推動(dòng)西部地區(qū)自我發(fā)展能力培育。

首先，打破地域分工格局培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。按照信息化和新型工業(yè)化的發(fā)展要求，依據(jù)西部地區(qū)要素資源的比較優(yōu)勢(shì)，以現(xiàn)有區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系為依托，以培育西部地區(qū)完整產(chǎn)業(yè)鏈條、增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)為目的，形成結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展集聚、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。在關(guān)中平原、成都平原及廣西、新疆等傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。提高資源稟賦型產(chǎn)品深加工程度，在延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條的同時(shí)，占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈條高端，增加資源型產(chǎn)品的附加值。依托成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)及北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的工業(yè)基礎(chǔ)，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展裝備制造、電子信息、化工、航空航天等地區(qū)專(zhuān)業(yè)化部門(mén)，積極培育以高端制造業(yè)、生物醫(yī)藥、環(huán)保節(jié)能、新能源、新能源汽車(chē)、新材料、新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)等高科技產(chǎn)業(yè)為核心的西部戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)體系。在改造和提升傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的技術(shù)水平、業(yè)態(tài)和服務(wù)方式的同時(shí)，發(fā)展知識(shí)型的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，尤其要發(fā)展物流、電子商務(wù)、中介等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。

其次，進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。西部地區(qū)應(yīng)該在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的支持下，依托資源要素稟賦和工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，著力提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高度化，提高產(chǎn)品的科技含量和附加值，真正形成造血機(jī)制和自我發(fā)展能力，形成傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。

最后，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。西部地區(qū)承接?xùn)|部發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，本質(zhì)上是西部比較優(yōu)勢(shì)與東部地區(qū)優(yōu)質(zhì)的生產(chǎn)要素相結(jié)合的過(guò)程，有助于提升的要素集聚能力和利用能力，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，推動(dòng)西部地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)向產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化。在這一過(guò)程中，西部地區(qū)不僅要為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移打造硬條件和軟環(huán)境，也要立足本地資源與區(qū)位優(yōu)勢(shì)，根據(jù)不同主體功能區(qū)的定位，遵循產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)規(guī)律，有選擇地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)承接。另外，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時(shí)，西部地區(qū)應(yīng)該注重特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的培育。一方面，推動(dòng)“土生土長(zhǎng)型”特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展本土化，充分挖掘地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)；另一方面，推動(dòng)原有特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和新進(jìn)入產(chǎn)業(yè)相互融合，適時(shí)推動(dòng)區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理轉(zhuǎn)換。通過(guò)增加生產(chǎn)環(huán)節(jié)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高產(chǎn)業(yè)的附加值，降低企業(yè)生產(chǎn)成本，增加產(chǎn)品利潤(rùn)的區(qū)內(nèi)留存，提高區(qū)域的資本積累能力。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)外落后地區(qū)自我發(fā)展能力培育的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)西部地區(qū)的自我發(fā)展能力培育具有極強(qiáng)的借鑒意義；它們所得到的失敗教訓(xùn)，對(duì)我國(guó)西部地區(qū)的自我發(fā)展能力培育也具有極強(qiáng)的警示作用。我國(guó)西部地區(qū)的自我發(fā)展能力培育，既有落后地區(qū)培育區(qū)域自我發(fā)展能力的一般性，同時(shí)也有西部地區(qū)培育區(qū)域自我發(fā)展能力的特殊性。因此，在我國(guó)西部地區(qū)自我發(fā)展能力的培育過(guò)程中，既要積極借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加快培育與提升進(jìn)程，也要認(rèn)真吸取它們的失敗教訓(xùn)，在積極探索新的自我發(fā)展能力培育途徑的同時(shí)，盡量避免那些在西部地區(qū)的特殊環(huán)境下容易產(chǎn)生的決策失誤。

［1］吳忠權(quán).國(guó)外落后地區(qū)開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)西部大開(kāi)發(fā)的啟示［J］.改革與戰(zhàn)略 ，2010，（6）：196-200.

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［10］中共中央、國(guó)務(wù)院在北京召開(kāi)西部大開(kāi)發(fā)工作會(huì)議［EB/OL］.2010-07-06.http://www.gov.cn/ld hd/2010-07/06/content_1647116.htm.