魏彥芳

（天水師范學院 政法學院，甘肅 天水 741001）

甘肅省是我國重要的生態(tài)功能區(qū)之一，其經濟的發(fā)展在很大程度上依賴于自然資源賦存狀況。但目前甘肅省的發(fā)展處于“局部改善、整體惡化”的趨勢，要避免以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價謀取經濟的短期增長，就必須考量環(huán)境與經濟“雙贏”的路徑。生態(tài)稅的多重紅利即倍加紅利是生態(tài)稅的“額外的紅利在于從生態(tài)稅收獲得額外的收入可以用于減少已存在的經濟扭曲”。[1]因此生態(tài)稅具有資金配置和行為激勵雙重功能，是確保甘肅省經濟、社會與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要經濟措施之一。

一、甘肅省可持續(xù)發(fā)展所面臨的問題

（一）可持續(xù)發(fā)展與經濟、社會以及生態(tài)環(huán)境之間的關系

《我們共同的未來》中對“可持續(xù)發(fā)展”定義為：“既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其自身需求的能力構成危害的發(fā)展”。[2]一般來說，可持續(xù)發(fā)展是指一國經濟、社會、環(huán)境保護的協(xié)調發(fā)展。雖然可持續(xù)發(fā)展的核心內容是發(fā)展，但要求在保持自然資源和生態(tài)環(huán)境可循環(huán)利用的前提下實現經濟、生態(tài)、社會三個子系統(tǒng)相互協(xié)調，各項指標組成的向量的變化總是呈現單調增態(tài)勢。

如果將發(fā)展的目標定位于經濟總量的持續(xù)增加，那可持續(xù)發(fā)展可以解釋為在生存不超出維持生態(tài)系統(tǒng)承載能力的情況下，盡可能改善人類的生活品質。發(fā)展的目標定位成追求社會均等，那可持續(xù)發(fā)展就可以詮釋為是保護和加強環(huán)境系統(tǒng)的生產和更新能力，其含義為可持續(xù)發(fā)展是不超越環(huán)境、系統(tǒng)更新能力的發(fā)展，這種發(fā)展致力于追求生態(tài)系統(tǒng)的整體性，在確保生態(tài)系統(tǒng)的涵容條件下，合理使用資源、保護生物的多樣性。

在可持續(xù)發(fā)展的宏觀框架下，強調三個子系統(tǒng)之間的相互聯系、相互影響，重視可持續(xù)發(fā)展的數量，更強調可持續(xù)發(fā)展的質量，在提高經濟發(fā)展效率和保護資源環(huán)境方面，建立起一種相對合理與公平的社會分攤機制，保證資源環(huán)境供給人類社會生存條件的持續(xù)性和恢復能力，同時顧及社會各個群體的永續(xù)利益，從而達到社會、環(huán)境、經濟的協(xié)調與可持續(xù)發(fā)展。

（二）發(fā)展的不可持續(xù)性與甘肅生態(tài)環(huán)境的現狀

《西部藍皮書2009：中國西部經濟發(fā)展報告》一文認為甘肅省的綜合實力排名一直處于全國倒數第4名左右，說明甘肅省屬于全國有名的貧困省份，因為其經濟發(fā)展基礎薄弱，經濟規(guī)模較小，綜合實力在全國甚至在西部地區(qū)處于劣勢。大多數情況下，貧困就是人類與自然環(huán)境之間的一種負相關關系，貧困除了生態(tài)脆弱的自然因素外，主要是人類對環(huán)境生態(tài)造成破壞，超過了生態(tài)環(huán)境可以承受的極限，因而是人類發(fā)展與環(huán)境的失調。目前甘肅省的主要生態(tài)問題表現，歸納起來講：

1.環(huán)境承載力弱

甘肅省位于西北內陸地區(qū)，山多林少、水資源匱乏；同時氣候惡劣，干旱少雨，水土流失嚴重，生態(tài)環(huán)境相當脆弱。

理論上，基于生態(tài)承載力的內涵，從生態(tài)彈性度、環(huán)境承載指數等方面建立生態(tài)承載力綜合指標，評價較為準確地反映了甘肅省生態(tài)承載力的大?。海?）生態(tài)彈性度很穩(wěn)定的市僅占全省的14.3%；（2）水土資源處于弱承載狀態(tài)的市占全省的35.7%；（3）水土資源處于強壓狀態(tài)的市占全省的21.5%；（4）地處青藏高原的甘南藏族自治州生態(tài)承載力最大，處于較穩(wěn)定較高載弱壓狀態(tài)，而地處河西走廊的嘉峪關生態(tài)承載力最小，處于弱穩(wěn)定低載強壓狀態(tài)。[3]

從環(huán)境保護的實踐看，甘肅省14個地級市中9個城市生態(tài)容量過載，其中金昌和嘉峪關生態(tài)嚴重過載，可承載城市的生態(tài)承載力分數較低，承載能力比較薄弱，目前甘肅省生態(tài)環(huán)境整體惡化的趨勢仍然沒有得到有效遏制。[4]

2.生態(tài)環(huán)境日趨惡化

一是植被破壞嚴重，水土流失加劇。甘肅省森林覆蓋率僅為9.04%，全省水土流失面積達39萬平方千米；二是土地沙化嚴重，甘肅沙區(qū)總面積為3.7億畝，占全省總面積54.7%；三是干旱缺水，降雨量嚴重不足。甘肅水資源極其貧乏，人均1300立方米；四是環(huán)境污染嚴重。工業(yè)廢棄達標排放低；五是草原超載放牧，退化嚴重。全省草地面積1606.67公頃，草地退化、沙化每年仍以3萬公頃左右的速度擴展。[5]

3.資金不足

國際上成功經驗表明，一國經濟的可持續(xù)增長與其資源的合理利用、生態(tài)環(huán)境的保護一般呈倒U型關系，這反映了經濟發(fā)展于生態(tài)保護需求的階段性特征。甘肅省是中國經濟發(fā)展滯后嚴重的地區(qū)之一，究其原因是環(huán)境保護專款投入的資金明顯有缺口：

一是環(huán)保資金來源缺乏有效的財政制度保障，甘肅省環(huán)境保護財政投資穩(wěn)定增長的政策法規(guī)有缺漏。按照現行環(huán)保體制，缺乏明確的立法形式及具體的可操作性，無法確保一定時期內政府環(huán)保投資的穩(wěn)定比例。

二是缺乏系統(tǒng)的生態(tài)稅稅收籌資政策。我國現行稅法中稅種、稅目、稅率的選擇不是從資源環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展的初衷考量的，因此目前難以形成治理生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定、有效的?？顚Ｓ玫亩愂召Y金來源渠道。全國如此，作為經濟滯后的甘肅省也難逃藩籬。

三是在其他環(huán)境經濟政策方面，生態(tài)補償機制遠未形成。環(huán)境保護資金投入的具體責任主體不明確，政府與市場職責分工的界限依舊模糊，相關環(huán)保投資、融資機制不健全。中央和地方政府事權與財力不匹配的根源沒有徹底解決，轉移支付制度缺乏明確規(guī)范，難以有效解決甘肅省政府環(huán)保投入資金的缺位問題。

二、生態(tài)稅法與可持續(xù)發(fā)展的關系

（一）可持續(xù)發(fā)展的國際經驗

1.環(huán)境成本內部化

目前，世界上已有很多國家對環(huán)境破壞和污染排放征稅，以期糾正生態(tài)問題的“市場失靈”課題。比如全球生態(tài)環(huán)境指數最高的島國芬蘭，近年來二氧化碳的排放量噸位銳減，而其紙張業(yè)生產總量上翻了一倍，污染物卻減少了近95%.[6]荷蘭自從確定以可持續(xù)發(fā)展作為戰(zhàn)略模式緩解生態(tài)問題的基點后，荷蘭工業(yè)產業(yè)廢棄物中鉛、鋅、鉻等重金屬的排放減少了83%～97%.[6]

2.提高了企業(yè)的競爭力

由于生態(tài)稅的課征相應提高了部分能源的價格，促使企業(yè)必須在技術工藝方面進行研發(fā)創(chuàng)新以此減少競爭成本。如美國成功對碳氟化物征稅，激勵企業(yè)開發(fā)新型替代品大力并購海外市場。而瑞典對含硫柴油課征生態(tài)稅，促使本國企業(yè)開發(fā)清潔的無污染燃料。這些國家通過對企業(yè)課以生態(tài)稅，促使其所產生的環(huán)境外部成本盡可能內部化、利潤合理化，同時減輕社會的邊際成本，有利于企業(yè)之間展開平等競爭。

3.增加環(huán)保資金

發(fā)達國家一般對生態(tài)稅稅款實行環(huán)境保護的?？顚Ｓ?。如法國95%以上的生態(tài)稅稅款都是專用于生態(tài)環(huán)境的保護與治理。歐盟成員國與生態(tài)環(huán)境有關的稅收收入占總稅收收入平均為7%，與生態(tài)環(huán)境有關稅收收入占GDP的1%～4.5%.[7]目前，美國已通過對含氯氟烴產品征稅的法案，每磅含氯氟烴產品征稅0.45美元，這從總數來看增加了數十億美元的稅收收入。

總之，西方國家開征生態(tài)稅的初衷是以保護環(huán)境為主，籌集資金為輔，在一定程度上成功緩解了既存的環(huán)境問題，實現了社會、經濟、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（二）生態(tài)稅收與可持續(xù)發(fā)展的辨證關系

生態(tài)稅收是對破壞生態(tài)環(huán)境以及生態(tài)平衡的行為征收一定數量貨幣或實物的稅收，課征的目的在于保持生態(tài)平衡。而生態(tài)環(huán)境的保護與自然資源的合理利用是可持續(xù)發(fā)展的物質支撐，也是實現可持續(xù)發(fā)展的兩個最基本的標志性要素，因此，生態(tài)環(huán)境的保護與自然資源的合理利用要依賴于政府經濟行為負外部性的矯正手段之一——生態(tài)稅的開征。

1.生態(tài)稅收是保障可持續(xù)發(fā)展的不可替代的重要手段

這是由生態(tài)稅收本身的性質與可持續(xù)發(fā)展的內在要求決定的。自然資源的不合理利用與環(huán)境污染問題是環(huán)境的負外部性問題，即經濟理性人的私人成本往往小于社會成本，稅收是調節(jié)經濟和環(huán)境的杠桿之一，對負外部性問題有直接的調控作用。由于市場經濟理性人在追求自身經濟既得利益最大化的過程中，一般不會考慮環(huán)境保護和社會效益，這將本應該由企業(yè)承擔的成本轉嫁給了社會承擔，該問題解決的一般途徑有二：一是政府實施經濟管制；二是征收生態(tài)稅，實施經濟管制則是通過禁止企業(yè)的某些行為解決外部性，但弊端是政府管制可能存在信息不對稱或信息來源不充分，實施成本較高。而開征生態(tài)稅則通過向私人提供符合社會效率的經濟激勵機制來解決環(huán)境問題的負外部性，一方面將企業(yè)的外部成本合理的內部化；另一方面增大排污企業(yè)的成本，企業(yè)邊際成本所擔負的生態(tài)稅收之和大于邊際收益時，企業(yè)將被迫采用先進技術以減少單位產出的能源消耗，這對污染的防治起到正向作用，當然該項稅收收入又可以?？顚Ｓ糜诃h(huán)境保護。

2.可持續(xù)發(fā)展決定生態(tài)稅收，生態(tài)稅收反作用于可持續(xù)發(fā)展

國民經濟的可持續(xù)增長與生態(tài)稅收收入的可持續(xù)增長是正相關關系，可持續(xù)發(fā)展決定生態(tài)稅收。首先，一國或地區(qū)經濟的可持續(xù)發(fā)展是獲得長期穩(wěn)定稅源的基本保證，因此，稅收收入的穩(wěn)定增長以經濟的可持續(xù)發(fā)展為前提，生態(tài)稅也不例外。其次，一國或地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展將會優(yōu)化產業(yè)結構，產業(yè)結構趨于優(yōu)化的同時會帶動稅源結構的變化，這必然要求國家政府開征新稅種，不斷優(yōu)化和完善稅制結構，及時調整稅收工作的重點，避免稅收的多渠道流失。再次，可持續(xù)發(fā)展使稅收調控的意圖不僅僅局限于經濟發(fā)展，也作為實施宏觀調控的經濟杠桿和政府籌集財政資金的重要工具而存在，在資源的合理利用和環(huán)境保護方面是一柄“雙刃劍”，具有兩面性，注重環(huán)境的保護和人類的長遠利益兩個維度。生態(tài)稅收恰好就是通過抑制人們對環(huán)境的非綠色行為、刺激經濟的長期可持續(xù)發(fā)展，從而達到對自然資源利用的最優(yōu)配置。可見，課以生態(tài)稅是實施社會、環(huán)境、經濟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必要措施之一。

三、實施生態(tài)稅法對甘肅可持續(xù)發(fā)展的多重紅利

（一）實行生態(tài)稅法對甘肅的經濟效率的影響

實行生態(tài)稅直接決定著一個國家或地區(qū)的核心競爭力，進而決定其經濟發(fā)展進程的是產業(yè)結構是否合理。據統(tǒng)計，2008年甘肅省三次產業(yè)的比重依次是14.6%、46.3%、39.1%，其中工業(yè)占39.1%；三次產業(yè)的就業(yè)比例是62.01∶15.26∶22.73.[8]另外，從甘肅省進出口貿易數據可以看出，中心帶動的競爭優(yōu)勢并不明顯，因為2010年的1～10月，全省進出口總量最大的是金昌市，而不是蘭州市，蘭州市進出口總值僅為10.04億美元，占全省進出口總值的16.6%，且主要進出口商品為5～7號燃料油、硅鐵和石油及天然氣鉆機。[8]而生態(tài)稅法的課征是通過費用內部化，削減具有負面經濟影響和引起環(huán)境問題的補貼及稅收政策，引進恰當的新稅種，從而實現積極的經濟結構調整，促進更高的經濟效率。

由于生態(tài)稅新稅種的開征一定程度上會提高能源和礦石以及燃料價格，生態(tài)稅對環(huán)境污染、環(huán)境破壞的懲罰性勢必強迫這些企業(yè)提高資源的最大利用率，自在自為地充分利用生態(tài)稅的優(yōu)惠措施，利于企業(yè)間進行平等良性競爭，一定程度上提高了這些企業(yè)的實力。另外，由于生態(tài)稅一定程度上可以刺激勞動者盡可能提高自身的技能，從而在生態(tài)稅稅負轉嫁中占據最有利情形，客觀上促進了社會勞動力整體素質的養(yǎng)成與提高；最后，生態(tài)稅基于稅收的再次分配在某種程度上有利于公平原則的貫徹落實，提高甘肅省乃至整個社會的經濟效率。

（二）實行生態(tài)稅法有利于將甘肅省環(huán)境問題的負外部性內部化

生態(tài)稅的課征是破解甘肅省環(huán)境問題負外部效應的重要措施之一。一般在生產領域容易產生環(huán)境問題的負外部性效應，因為企業(yè)往往關心的是邊際私人成本的最小化，但由于環(huán)境問題負外部性的本身存在，使得邊際社會成本和邊際私人成本之間存在著不可調和的張力。比如，甘肅省的煤礦、鉛鋅礦、鐵礦的開采以及印刷工業(yè)的興盛，勢必會導致甘肅省河流的重度污染和農田荒漠化的加劇。眾所周知，工業(yè)化的西固城其大氣污染給周邊居民生活帶來極大不良影響，但這些經濟理性人在投資決策時并未將環(huán)境污染給全社會造成的損失考慮進企業(yè)的總成本中去，企業(yè)自身搭便車而使社會承擔了部分的費用。再如消費領域中一次性紙杯的應用和汽車尾氣排放，消費者搭了便車卻沒有付出相應的對價，消費中的外部不經濟性相應形成。這種比比皆是的類似社會成本，市場自身的缺陷無法使其內部化，則政府必須通過課征生態(tài)稅來彌補私人邊際成本同社會邊際成本的偏離，使其外在成本內在化，從而讓生態(tài)稅稅負就等于環(huán)境污染或環(huán)境破壞所造成的邊際社會損失，而邊際污染控制成本等于稅率。

（三）實行生態(tài)稅法有利于對甘肅省的生態(tài)資源進行合理的開發(fā)利用

從甘肅省生態(tài)資源的具體情況來看，其中黃河流域是缺水程度最高的地區(qū)，以定西和慶陽以及天水地區(qū)最為嚴重；全省難利用土地占總土地的面積近40%，如黃土高原和隴南地區(qū)的滑坡面積高達11萬平方公里；全省半荒漠和荒漠草場占草場面積的三分之二，平均載畜量極低；同時甘肅省能礦資源開發(fā)中的浪費突出。放眼全國，資源稅僅對礦產、天然氣的開采課征，其征收主旨不是促進環(huán)境資源的合理利用和生態(tài)保護，開征目的只在于調整企業(yè)間的級差收入，而對那些污染性嚴重的洗煤、選煤等行為并未進入資源稅的征稅范圍。同時還要看到，在甘肅省還存在數量不少的土煤窯和土法煉鋅鐵礦的污染行為。另外，對草原的哈丁悲劇式的放牧、荒山的濫開濫墾、森林的竭澤采伐應受到本省政府的嚴格監(jiān)管與限制。因此，甘肅省致力于追求經濟、環(huán)境和社會可持續(xù)發(fā)展的同時，應當重視生態(tài)稅法的多重紅利效應，通過開征生態(tài)稅收，設計運用積極的環(huán)保稅收政策，以期資源的合理開發(fā)與利用，從而促進本省經濟的良性循環(huán)。

（四）生態(tài)稅法會給甘肅帶來治理環(huán)境的專項資金投入

由于經濟發(fā)展在全國居于滯后境地，甘肅省各級財政狀況呈現非良性特質，群眾的資本積累極其稀薄，導致給予環(huán)境保護的投入資金缺位，自給自足改善本省破壞生態(tài)環(huán)境的可能性幾乎沒有，這促使甘肅省環(huán)境問題的惡化加劇，生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)難以實現。Tullock是首先考慮生態(tài)稅稅款用途的學者，他認為通過生態(tài)稅的稅收收入彌補或替代原有的以收入為動機的稅收減免，以改善環(huán)境質量且降低其他扭曲性稅收產生的福利成本。[9]當然制定生態(tài)稅法應該罰獎分明，比如環(huán)境保護和污染治理的資金成本投入：一是應該取消與生態(tài)環(huán)境保護相悖的所有稅式支出；二是加大力度鼓勵市場的經濟理性人開展環(huán)保的科研技術創(chuàng)新；三是積極通過稅收減免、稅收饒讓來促使生產商追加防止污染的固定設備投資。甘肅省完全可以移植借鑒國際先進經驗，利用財政返還的形式，將生態(tài)稅的稅款?？顚Ｓ糜诒臼〉沫h(huán)境保護和污染治理，從而加大對甘肅省環(huán)境治理的資金投入，獲得必要的資金用于環(huán)境改善和環(huán)境保護。

（五）生態(tài)稅法一定程度上會促進就業(yè)

生態(tài)稅稅款收入在一定程度上可以彌補因減少對資本和勞動課稅而帶來的稅收非中性這就是生態(tài)稅法的就業(yè)效應。生態(tài)稅法多重紅利的研究主要側重在“稅收中性”的前提之下，用生態(tài)稅收替代對勞動要素的課稅，有助于社會就業(yè)率的提高。大多數西方國家征收生態(tài)稅的初衷是為了提高就業(yè)率。他們通常采取課征生態(tài)稅與降低勞動稅的原則改善生態(tài)環(huán)境又降低失業(yè)率來獲得雙重紅利。最成功的如德國在過去10年內因生態(tài)稅的課征創(chuàng)造了26萬個就業(yè)機會。由于勞動者與非勞動者都應該承擔生態(tài)稅稅負，政府把非勞動者所得向所有勞動者進行二次分配，由此帶來工資的上漲和勞動力供給的增加，從而更高水平的就業(yè)量和更好層次的環(huán)境質量也應運而生。綜上所述，生態(tài)稅的征收同樣會給甘肅省的就業(yè)帶來正向的外部性影響。

[1]CHARLESD.Patterson.Environmental Fiscal Policy for Dealing with Modern Environmental Gaw and Policy Review Taxes and Subsidies;What Environmental Problems[J].2000，(24)：121.

[2]World Commission on Environment and Development：Our Common Future[M].Oxford：Oxford University Press，1987.

[3]趙雪雁.甘肅省生態(tài)承載力評價[M].干旱區(qū)研究，2006，(3).

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[7]劉亞斌.生態(tài)稅收：中國與OECD國家的比較和借鑒[J].稅收與企業(yè)，2002(4).

[8]雷沫里.甘肅省經濟發(fā)展戰(zhàn)略思考[M].新財經(理論版)，2011，(9).

[9]TULLOCK，G.Excess Benefit，Water Resour Research[M].1967：643-644.