高 磊
(水利部綜合事業(yè)局,北京 100053)
水是基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源,水資源可持續(xù)利用是支撐經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障。近年來,隨著北京市城市建設(shè)規(guī)模的日益擴(kuò)張,城市人口的急劇增加,對水資源的需求量不斷增加,上游來水減少、水資源浪費、污染嚴(yán)重等問題又使得水資源供需矛盾日益突出,水資源問題已成為制約北京經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸。同時,水資源的過度開發(fā)也引發(fā)了一系列的生態(tài)、環(huán)境和地質(zhì)問題,相關(guān)文獻(xiàn)指出北京市正面臨即將到來的第四次水危機(jī)[3][4]。因此,研究提出相關(guān)對策和措施,提高北京市供水安全保障程度,確保經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用水安全顯得尤為重要。
北京市地處海河流域,屬溫帶半干旱、半濕潤季風(fēng)氣候,其水資源主要由入境水、境內(nèi)地表水和地下水三方面組成。北京市境內(nèi)有大小河流100多條,分屬永定河、北運河、潮白河、大清河和薊運河五大河系。多年平均(1956-2000年)降水量585 mm,形成地表水資源量17.7億 m3,地下水資源量25.6億 m3(扣除地表地下水重復(fù)量后地下水資源量19.7億 m3),水資源總量37.4億 m3。1999-2010年,北京市遭遇連續(xù)12年干旱,年均降水量475 mm,為多年平均降雨量的80%,年均水資源總量21億 m3,僅為多年平均的56%。
20世紀(jì)60年代以來,北京市先后經(jīng)歷了三次嚴(yán)重的水危機(jī),尤其是90年代后期以來,降水量急劇減少,北京市連年干旱。同時,經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展、常住人口的激增、需水量的加劇、用水與需水之間的失衡導(dǎo)致了不合理地開發(fā)水資源,引發(fā)了河道斷流、濕地干涸、水質(zhì)惡化、土地沙化及地面沉降等一系列生態(tài)及環(huán)境地質(zhì)問題,使城市供水安全保障面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
以2009年北京市政協(xié)公布的1972萬人口計算,北京市人均水資源量僅為106m3,這說明北京市已成為世界上嚴(yán)重缺水的地區(qū)。
在需水方面,隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,城市人口的急劇增加,建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大,人們對水資源的剛性需求在逐年增加。據(jù)調(diào)查:從2000年到2010年,北京市的GDP由3 161億元增長到13 778億元,增長了3.3倍;常住人口由1 363萬人增加到1 972萬人。2010年和2011年全市總用水量分別為35.2和36億 m3,預(yù)計2012年全市總用水量37億 m3,2013年、2014年將分別達(dá)到38億和39億m3。在供水方面,由于上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,大量耗用水資源,導(dǎo)致北京市入境水量大幅度減少。五十年代密云水庫上游年均來水15億 m3,1999~2010年年均來水僅為2.7億 m3;五十年代官廳水庫上游年均來水19億 m3,1999~2010年年均來水僅為0.84億 m3。因此,北京市需水日益增加,但供水卻逐年減少,供需嚴(yán)重失衡。
供需的巨大缺口及連續(xù)多年干旱,致使北京市水資源透支嚴(yán)重,地下水大量超采,水位持續(xù)下降。當(dāng)前,北京市地下水年平均開采量為25億m3,但多年平均實采量在28億~29億 m3左右,本應(yīng)作為應(yīng)急用水的深層地下水也已經(jīng)處于深度開采狀態(tài)。2010年末,平原地區(qū)地下水平均埋深下降到24.92m,與2009年末比較,地下水位下降0.85m,地下水儲量減少4.4億 m3;與1980年末比較,地下水位下降17.68m,地下水儲量減少90.5億 m3;與1960年比較,地下水位下降 21.73m,地下水儲量減少 111.3億 m3。
大量超采地下水還引發(fā)了次生地表沉降、房屋開裂、路面斷裂等地質(zhì)災(zāi)害。據(jù)有關(guān)資料顯示:2005年,北京市地面沉降面積已達(dá)4 114 km2,最大的沉降量達(dá)到1 086 mm;2009年,朝陽區(qū)的來廣營沉降區(qū)沉降量超過677 mm。地面沉降對城市存在巨大的破壞力,除了煤氣管道、熱力管道、通訊線路以外,還有地鐵等各種設(shè)施,不均勻沉降會造成各種管網(wǎng)的斷裂,會給城市發(fā)展帶來巨大風(fēng)險。
近年來,隨著城市生活污水和工業(yè)廢水排放量的增加,化肥和農(nóng)藥的大量使用,工業(yè)廢渣和生活垃圾的無序堆放,不僅污染了地表水,還影響到地下水和城市飲用水源的水質(zhì),嚴(yán)重威脅著市民的生命健康。
2010年地表水水質(zhì)監(jiān)測中,總河道長2 545.6 km,其中不達(dá)標(biāo)河長為1 492.2 km,占總評價河道長的52%;大中型水庫中,官廳水庫水質(zhì)為IV類,不滿足飲用標(biāo)準(zhǔn);湖泊面積為 719.6 hm2,不達(dá)標(biāo)面積為 121.0 hm2,占評價面積的17%。水質(zhì)污染主要集中于城郊區(qū)。據(jù)2009年北京市水務(wù)局檢測,昌平、密云、懷柔、順義等地區(qū)地下水的達(dá)標(biāo)率較高,水質(zhì)較好。而城市近郊區(qū)的房山、大興、通州的達(dá)標(biāo)率為51.3%,水質(zhì)較差;房山地區(qū)最為嚴(yán)重,達(dá)標(biāo)率僅為33%,受工業(yè)污水影響,有些河段污染非常嚴(yán)重,水體甚至屬于Ⅴ類水,水里沒有生物。
以貫徹《國務(wù)院關(guān)于落實最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》(國發(fā)〔2012〕3號)為契機(jī),以實現(xiàn)“以水資源的可持續(xù)利用,支撐首都經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展”為目標(biāo),應(yīng)通過落實以下幾個方面的工作,著力提高首都供水安全保障能力,努力構(gòu)建人水和諧首善之區(qū)。
目前,北京市水資源急劇短缺,加上水資源污染嚴(yán)重,可用水資源量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市發(fā)展對水資源的需求量。而水資源管理制度是解決水資源問題的基礎(chǔ)性工作,因此有必要健全和完善相關(guān)的政策法規(guī),實行嚴(yán)格的水資源管理體制,緩解當(dāng)前的水資源壓力。為推動最嚴(yán)格水資源管理制度全面實施,需研究出臺實施最嚴(yán)格水資源管理制度有關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件,制定考核辦法,修訂、出臺《北京市節(jié)約用水辦法》等地方法規(guī),初步建立涉水法規(guī)體系,依法解決水資源開發(fā)利用中出現(xiàn)的一系列問題。還需落實相關(guān)制度,劃定飲用水源保護(hù)區(qū),加強(qiáng)飲用水源生態(tài)環(huán)境的保護(hù),確保水質(zhì)優(yōu)良,滿足飲用的要求。
盡管北京市在水資源管理方面做了大量的工作,但由于歷史原因,部分水資源管理權(quán)限界定仍不明確,不利于水資源的統(tǒng)一管理。例如,地下水管理權(quán)限存在交叉,造成水行政主管部門執(zhí)法不力,對用水單位的監(jiān)管薄弱,特別是洗浴等一些特殊行業(yè)浪費水現(xiàn)象嚴(yán)重。因此有必要創(chuàng)新水務(wù)管理體制,明確各部門的職能分工,帶動地方水務(wù)體制改革。筆者建議由水務(wù)局牽頭成立相關(guān)機(jī)構(gòu),為研究、決策涉水重大事項,協(xié)調(diào)跨流域調(diào)水和周邊地區(qū)水資源保護(hù)等工作提供支撐;在加強(qiáng)流域水資源統(tǒng)一管理基礎(chǔ)上,積極開展流域與區(qū)域相結(jié)合的水資源管理體制試點工作;研究出臺運用市場機(jī)制和社會資源推動水務(wù)改革發(fā)展的政策措施。
通過建立區(qū)域和行業(yè)相結(jié)合的用水總量控制制度,嚴(yán)格實施水資源論證制度和取水許可制度,加強(qiáng)機(jī)井管理,控制全市用水量;通過實施定額管理,實行產(chǎn)業(yè)用水效率準(zhǔn)入制度,完善節(jié)水工程建設(shè)“三同時”制度,逐步降低萬元地區(qū)生產(chǎn)總值和萬元工業(yè)增加值用水量;通過實行排污總量控制制度、加強(qiáng)排水許可制度、嚴(yán)格飲用水水源保護(hù)區(qū)制度,逐步提高水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率。
建立實施最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法,將“三條紅線”考核納入市政府績效考核體系,市政府與各區(qū)縣簽訂達(dá)標(biāo)責(zé)任書,與相關(guān)行業(yè)主管部門簽訂行業(yè)用水效率監(jiān)管責(zé)任書,考核結(jié)果作為區(qū)縣人民政府和行業(yè)主管部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。
據(jù)統(tǒng)計,北京市每年因城市管網(wǎng)漏水而損失的水量占供水量的20%,造成了水資源的嚴(yán)重浪費,加強(qiáng)城市水廠和供水管網(wǎng)的建設(shè)就顯得尤為重要。應(yīng)加快已開工水廠的建設(shè)步伐,繼續(xù)開展城區(qū)供水管網(wǎng)改造,推進(jìn)污水處理廠升級改造,加強(qiáng)管網(wǎng)暗漏的檢測工作,有計劃地更新改造舊的供水管網(wǎng),提高管網(wǎng)的輸水能力,定期對水管進(jìn)行排水清洗,確保水質(zhì)達(dá)標(biāo),從而有效提高城市供水保障能力。
實踐證明,加大污水資源化和雨水利用已成為緩解水資源短缺的有效措施。污水資源化,是將生活污水、工業(yè)廢水等經(jīng)過再處理,用于景觀用水、噴灑路面、一些工廠的冷卻水、農(nóng)業(yè)灌溉等方面。因此,抓好污水的處理、再利用,全面規(guī)劃考慮,有助于減輕水資源壓力。加大對污水處理的投資,鋪設(shè)專用的管道,避免污染湖泊等飲用水源。在雨水利用方面,按照“先入滲、后滯蓄、再排放”的原則,加強(qiáng)雨水利用設(shè)施建設(shè),增加滯蓄利用雨水資源的能力。
為緩解水資源持續(xù)短缺,北京市采取了一系列有效措施。按照“立足自身、爭取外援、優(yōu)化配置、深度挖潛”的方針,構(gòu)建了本地地表水、地下水、再生水和外調(diào)水統(tǒng)一配置的調(diào)度格局,通過全口徑計劃用水管理,逐步減少全市用水總量,在一定程度上緩解了城市用水需求的緊張局面,但前景不容樂觀。因此,要遏制高耗水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,對于洗車、滑雪場等對水質(zhì)要求不高的行業(yè)使用再生水,減少水資源的浪費。在目前水資源不能滿足城市需求的情況下,首先要保證市民的生活用水和重點工業(yè)的用水,適度壓縮農(nóng)業(yè)用水,確保生態(tài)用水。要加大耗水企業(yè)的水資源論證工作,限制高耗水企業(yè)的發(fā)展。
近年來,北京市政府在水資源管理方面投入了大量的人力、物力、財力,由于城市化程度快,水資源浪費嚴(yán)重,配套設(shè)施不健全等一系列原因?qū)е滤Y源仍不能滿足城市發(fā)展的需求,需不斷完善水資源管理投入機(jī)制。加快出臺相關(guān)文件,保障水資源節(jié)約、保護(hù)和管理工作經(jīng)費,對水資源管理系統(tǒng)建設(shè)、節(jié)水技術(shù)推廣與應(yīng)用、地下水超采區(qū)治理、水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)等給予重點支持。由于農(nóng)業(yè)灌溉的效率低,節(jié)水潛力大,因此要特別加大農(nóng)業(yè)節(jié)水投資,建立相應(yīng)的滴灌、微灌等配套設(shè)施,減少水資源的蒸發(fā)。同時,還要加大建立水質(zhì)監(jiān)測系統(tǒng)、預(yù)警系統(tǒng)的投資,確保水質(zhì)達(dá)標(biāo)。
水資源短缺是制約北京市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要因素。雖然北京市也采取了一些措施來緩解水資源短缺的壓力,但目前北京市水資源仍不能滿足城市用水的需求。南水北調(diào)工程會在一定程度上減緩水資源短缺的壓力,但加大水資源投資力度,優(yōu)化水資源配置,鼓勵全民節(jié)水,提高水資源的利用率,才是長久解決水問題的策略。只有合理利用、節(jié)約、保護(hù)水資源,才能提高城市的供水保障程度,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。
[1]國務(wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(國發(fā)〔2012〕3號)[J].中國水利.2012(7).
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[3]馮麗妃.第四次水危機(jī)壓境北京.中國科學(xué)報.
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