余計(jì)靈

監(jiān)督權(quán)是人民代表大會(huì)制度重要權(quán)力之一，是人民代表大會(huì)制度能否有效實(shí)施的重要保障，具有極其重要的地位。改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)各級(jí)人大在黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，在對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督方面做了大量的工作，也取得了一定的成效。但是，作為一種最高權(quán)威的監(jiān)督，人大監(jiān)督在許多方面仍顯得力不從心，這種現(xiàn)象在基層人大尤為明顯。通過(guò)深入人大監(jiān)督的實(shí)踐現(xiàn)場(chǎng)，參考人大工作者對(duì)于監(jiān)督的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，對(duì)人大監(jiān)督的現(xiàn)狀有了深刻的認(rèn)識(shí)。本文想通過(guò)展開(kāi)對(duì)人大監(jiān)督實(shí)施者自身主、客觀因素的研究來(lái)探討如何改善和加強(qiáng)基層人大的監(jiān)督能力。

一、基層人大代表和常委會(huì)組成人員選舉產(chǎn)生的現(xiàn)狀分析

人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，代表人民的利益和意志。我國(guó)的選舉法規(guī)定，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，縣級(jí)以上人大代表由間接選舉產(chǎn)生。我國(guó)的縣級(jí)以上人大的常委會(huì)組成人員從本級(jí)人大代表當(dāng)中選舉產(chǎn)生。用現(xiàn)代政治學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)分析，代表性是人民代表機(jī)關(guān)的根本屬性。人民代表只有具有代表性，才能保障自身的民主性質(zhì)。只有人民代表具有代表性，整個(gè)政權(quán)體系才具有民主根基。人民代表要具備代表性，必須通過(guò)兩種程序，其一為選舉；其二為代表與選民的日常性溝通。選舉是一種具有公認(rèn)規(guī)則的程序形式，其實(shí)質(zhì)是人民主權(quán)的寄存過(guò)程。要通過(guò)選舉而實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)，選舉過(guò)程就必須是自由競(jìng)爭(zhēng)的。只有在自由競(jìng)爭(zhēng)的選舉過(guò)程中，選民才能發(fā)現(xiàn)并選擇他們最滿(mǎn)意的代表及候選人。只有通過(guò)代表與選民的日常性溝通才能上傳民意，接受選民的監(jiān)督。人民代表人民選，只有由人民選出的代表才能珍惜作為代表的權(quán)利。

然而在我國(guó)縣級(jí)以及縣級(jí)以下人大代表直接選舉中代表產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)性不足。在代表候選人的提名、協(xié)商、介紹過(guò)程中存在三個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，一是代表候選人通常不需報(bào)名參選；二是代表候選人被限制報(bào)名參選；三是代表候選人通常不能競(jìng)選。這種狀況正如著名憲法學(xué)家蔡定劍所說(shuō)：“選舉制度沒(méi)有真正的體現(xiàn)民意，有一些計(jì)劃安排的成分?！痹谥苯舆x舉的實(shí)踐中一直存在以官方或執(zhí)政黨的介紹為主。所以只要是安排出來(lái)的所謂人大代表，都很難代表真正的民意，同樣選民也很難對(duì)這樣產(chǎn)生的人大代表的代表行為做出有效的監(jiān)督。

基層人大常委會(huì)組成人員是我們基層人大工作的領(lǐng)導(dǎo)集體。肩負(fù)著組織和領(lǐng)導(dǎo)人大代表開(kāi)展各種各樣的人大工作活動(dòng)的重要職責(zé)，同時(shí)也是我們?nèi)舜蟊O(jiān)督的主導(dǎo)力量。人大常委會(huì)組成人員從代表中選舉產(chǎn)生，然而人大代表的選舉尚且充滿(mǎn)了計(jì)劃安排的色彩，那人大常委會(huì)組成人員選舉中的組織安排性就更強(qiáng)了。在我所在的地區(qū)，全部人大常委會(huì)組成人員39名，絕大部分組成人員的提名來(lái)自于組織安排，只有1名人大副主任和1名委員提名來(lái)自于代表提名。但是，就是這樣2名來(lái)自于代表提名的常委會(huì)組成人員，經(jīng)過(guò)仔細(xì)分析也不難知道不過(guò)是組織采用代表提名方式安排的。我們常委會(huì)組成人員的選舉辦法如此違背選舉的原來(lái)本意，其結(jié)果不僅缺乏了當(dāng)選人員的正當(dāng)性，在實(shí)質(zhì)上也造成了基層常委會(huì)組成人員與基層代表和基層選民的日常性溝通失去了前提保障，使組成人員不了解基層選民，不能根據(jù)基層選民的真實(shí)意愿和要求來(lái)正確行使作為人大常委會(huì)組成人員的各項(xiàng)職權(quán)。由于缺乏溝通，組成人員的工作表現(xiàn)基層選民也不能很好的及時(shí)了解，造成難以對(duì)組成人員的工作表現(xiàn)進(jìn)行監(jiān)督。

二、基層人大代表和常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)問(wèn)題的現(xiàn)狀分析

長(zhǎng)期以來(lái)，由上級(jí)選舉委員會(huì)預(yù)定“代表結(jié)構(gòu)”是全國(guó)通行的慣例，即人為造成目前人大代表結(jié)構(gòu)上普遍存在的“三多三少”的現(xiàn)象和“兩多兩少”的趨勢(shì)：黨員代表多，非黨員代表少；干部代表多，工農(nóng)代表少；黨政領(lǐng)導(dǎo)干部多，一般干部少。富裕階層越來(lái)越多，社會(huì)弱勢(shì)群體越來(lái)越少；經(jīng)營(yíng)管理者越來(lái)越多，普通職工越來(lái)越少。人大代表的這種結(jié)構(gòu)狀況已經(jīng)直接影響到監(jiān)督權(quán)的有效落實(shí)和社情民意的反映。

人大代表中領(lǐng)導(dǎo)干部、官員太多是我國(guó)基層人大的一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。太多的人大代表來(lái)自政府官員，一是擠占了農(nóng)民、工人和其他各階層的代表名額，群眾很難在身邊找到與之“同呼吸、共命運(yùn)”的人民代表，嚴(yán)重影響了他們對(duì)人大代表這一光榮稱(chēng)謂的信心；二是官員代表一多，會(huì)把官場(chǎng)上的職位觀念帶進(jìn)人大會(huì)上，使人大代表本身的地位難以平等，嚴(yán)重影響其他代表的參政、議政和監(jiān)督熱情；三是官員代表往往囿于身份，不可能做到知無(wú)不言、言無(wú)不盡，不能真正將各個(gè)階層群眾的心聲和利益訴求反映上來(lái)；四是“監(jiān)督者”和“被監(jiān)督者”身份集于一身，容易造成角色沖突，使官員代表很難對(duì)“一府兩院”提出建議、批評(píng)或意見(jiàn)，陷入“監(jiān)督不能”的制度困境。

三、基層人大代表和常委會(huì)組成人員思想的現(xiàn)狀分析

人大代表既要擁護(hù)黨的基本路線，具有參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的能力，同時(shí)又要敢于為民執(zhí)言，通過(guò)聯(lián)系群眾，及時(shí)地把群眾要求反映上去，實(shí)現(xiàn)人大代表的基本職能。作為人大代表還應(yīng)當(dāng)在主觀思想上具有高度的政治參與熱情，這樣才能認(rèn)真履行好自己的代表職責(zé)。然而，在現(xiàn)實(shí)中，我們看到的大部分人大代表離這些基本要求的差距仍然較大。

我國(guó)的基層人大代表的主體意識(shí)還很薄弱。對(duì)代表工作的認(rèn)識(shí)，只是停留在每年參加一次人代會(huì)議和極少的視察活動(dòng)上。不少代表把代表看作榮譽(yù)，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到代表是一種職務(wù)；一些代表參加會(huì)議不發(fā)言，參加活動(dòng)缺席不請(qǐng)假，在日常生活或者工作中也不聯(lián)系群眾，不去了解情況，只想享受待遇，不想履行職責(zé)。這些代表的存在不僅影響了人大工作的開(kāi)展，同時(shí)也損害了人大的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的形象。

四、基層人大代表和常委會(huì)組成人員素質(zhì)的現(xiàn)狀分析

代表要在人代會(huì)期間和閉會(huì)期間履行職責(zé)，這就要求當(dāng)選的人大代表具備一定的代表素質(zhì)。目前我國(guó)的基層人大中部分人大代表的政治素質(zhì)、法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)以及議政決策水平確實(shí)不高，很不適應(yīng)新形勢(shì)和新任務(wù)的要求。會(huì)議期間，綜合性的、涉及全局性的代表議案和書(shū)面意見(jiàn)，所占的比例還不太高。一些代表書(shū)面意見(jiàn)只是提出問(wèn)題，沒(méi)有提出解決問(wèn)題的建議對(duì)策或無(wú)操作性；一些代表的書(shū)面意見(jiàn)還是停留在一座橋或一條路上，以及僅僅涉及本地區(qū)和本單位的范圍內(nèi)；部分代表的議案還帶有私心雜念；部分代表還沒(méi)有全面正確掌握議案的條件，片面地認(rèn)為十人以上簽名能引起重視，總能得到解決。閉會(huì)期間代表向區(qū)人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)送達(dá)代表書(shū)面意見(jiàn)的，還寥寥無(wú)幾。體現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)工作中就是有代表之名而無(wú)履行代表職務(wù)之實(shí)，對(duì)工作不負(fù)責(zé)任，缺乏事業(yè)心和責(zé)任感，不會(huì)監(jiān)督，不愿監(jiān)督，也不敢監(jiān)督，個(gè)別代表甚至出現(xiàn)違法犯罪的現(xiàn)象。

基層人大常委會(huì)機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是否合理配置直接關(guān)系著監(jiān)督的質(zhì)量和效率。目前基層黨委在人大干部配備問(wèn)題上，僅局限于解決部分大齡領(lǐng)導(dǎo)干部待遇著想，把人大常委會(huì)機(jī)關(guān)作為一些領(lǐng)導(dǎo)干部臨近退休前的最后“一站”，不對(duì)人大機(jī)關(guān)干部進(jìn)行老、中、青合理配置；不從所配干部的理論功底、創(chuàng)新意識(shí)和辦事效率等方面多方位考慮，而是把年紀(jì)偏大的、文化程度偏低的、工作上已心灰意冷的往人大常委會(huì)機(jī)關(guān)“塞”。人大干部的雙向交流也存在一些問(wèn)題，不管是年長(zhǎng)的，或是年輕的，只要進(jìn)入人大機(jī)關(guān)，就很難交流出去，可謂“一入人大深似海”。新鮮血液少，干部隊(duì)伍缺少生機(jī)和活力，工作積極性、主動(dòng)性不高，致使人大監(jiān)督工作消極、被動(dòng)。

五、基層人大代表和常委會(huì)組成人員監(jiān)督環(huán)境的現(xiàn)狀分析

我國(guó)的基層人大的監(jiān)督工作長(zhǎng)期以來(lái)總是面臨著各種困難的考驗(yàn)，基層人大的監(jiān)督工作順利開(kāi)展還需要克服許多環(huán)境因素的影響。

人大工作自上而下不成體系，沒(méi)有自身的干部人事制度、工作操作制度和經(jīng)費(fèi)保障制度。一是干部管理體制不順。人大系統(tǒng)干部除受黨的監(jiān)督管理外，還在一些行為規(guī)范、干部培訓(xùn)及工資、醫(yī)療保障等方面須接受行政機(jī)關(guān)監(jiān)察、審計(jì)、人事勞動(dòng)、醫(yī)療衛(wèi)生等部門(mén)的監(jiān)督管理。人大干部涉及個(gè)人利益的一些問(wèn)題，還得看行政機(jī)關(guān)的“臉色”行事。基層人大代表和常委會(huì)組成人員及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)干部，大都是本籍人士，可能其子女或其他親屬在“一府兩院”部門(mén)工作，雖然人大及其常委會(huì)決定問(wèn)題或行使監(jiān)督權(quán)采取的是“合議制”，但由擔(dān)心自己和親屬被網(wǎng)絡(luò)罪名而遭打擊迫害或在工作中被故意為難，因而心存余悸，不敢監(jiān)督。二是人大工作經(jīng)費(fèi)難以保障。我們知道，基層人大的工作經(jīng)費(fèi)直接受控于政府財(cái)政。在現(xiàn)實(shí)中，政府財(cái)政預(yù)算一般只安排人大機(jī)關(guān)的人員工資和少量的辦公經(jīng)費(fèi)，人代會(huì)經(jīng)費(fèi)，資金相當(dāng)拮據(jù)。而人大要想開(kāi)展其他工作如基層人大每年組織開(kāi)展的視察調(diào)查、執(zhí)法檢查、述職評(píng)議、代表活動(dòng)等活動(dòng)都需要向政府申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)。同樣的，人大監(jiān)督工作的開(kāi)展也要依賴(lài)于政府的經(jīng)費(fèi)支持，形成了監(jiān)督主體服從客體的現(xiàn)象，這樣的相互制約情形必然導(dǎo)致人大監(jiān)督工作始終挺不起腰板。

六、建議和措施

根據(jù)以上人大監(jiān)督實(shí)施者自身主觀和客觀原因的逐項(xiàng)分析，理順?biāo)悸?，找出重點(diǎn)，對(duì)于如何有針對(duì)性地加強(qiáng)基層人大的監(jiān)督工作提出如下建議和措施。

1.進(jìn)一步加強(qiáng)關(guān)于人大制度法律法規(guī)、優(yōu)秀人大代表事跡的宣傳，以營(yíng)造濃厚的社會(huì)氛圍，對(duì)于提高基層人大法律地位，提高基層人大代表歷史使命感，增強(qiáng)他們依法行使權(quán)利、履行義務(wù)的自覺(jué)性、積極性和主動(dòng)性，十分重要。

2.推行基層民主，用普遍、平等、民主、公正和自由等選舉原則保護(hù)公民參與政治生活的積極性。允許一切有被選舉權(quán)的公民參與競(jìng)選縣人大代表。要多中選好，好中選優(yōu)，從根本上解決代表的“先天性營(yíng)養(yǎng)不良”的問(wèn)題。

3.通過(guò)建立代表與選民的互動(dòng)述職監(jiān)督制度，讓選民把上一屆人大代表中履職積極、發(fā)揮作用好的代表，繼續(xù)作為代表候選人進(jìn)行推薦。將不稱(chēng)職、不能履行代表職責(zé)的代表予以撤換。在適度考慮代表結(jié)構(gòu)的同時(shí)，更要注重代表的素質(zhì)和代表的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，充分發(fā)揮代表專(zhuān)業(yè)知識(shí)的優(yōu)勢(shì)和代表資源的利用。真正做到人大代表的廣泛性、代表性和先進(jìn)性的統(tǒng)一。

4.要加強(qiáng)人大自身建設(shè)，完善機(jī)構(gòu)設(shè)置。首先要理順好人大與黨委、人大與“一府兩院”的關(guān)系。二是地方黨委在配備人大機(jī)關(guān)干部時(shí)，要從文化層次、年齡結(jié)構(gòu)及個(gè)人能力等多方面考慮，采用上下級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)干部雙向交流的方式，加強(qiáng)對(duì)人大干部素質(zhì)培養(yǎng)，建立一支有一定理論功底，有較強(qiáng)的創(chuàng)新意識(shí)、較強(qiáng)的工作責(zé)任心和較高的辦事效率的人大干部隊(duì)伍。三是人大及其常委會(huì)工作所需經(jīng)費(fèi)，實(shí)行“轉(zhuǎn)移支付”，即從下級(jí)財(cái)政收入中，規(guī)定上繳數(shù)額，由上一級(jí)人民政府把下級(jí)人大及其常委會(huì)所需經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算。避免人大監(jiān)督工作受到同級(jí)人民政府經(jīng)費(fèi)方面的制約。四是撤并人大常委會(huì)機(jī)關(guān)職能重疊的工作機(jī)構(gòu)，設(shè)立類(lèi)似人民政府審計(jì)、監(jiān)察部門(mén)配備專(zhuān)門(mén)人員，具有專(zhuān)門(mén)職責(zé)的工作機(jī)構(gòu)，確保人大監(jiān)督權(quán)的有效行使。

5.完善現(xiàn)行監(jiān)督手段和措施，健全人大監(jiān)督運(yùn)用機(jī)制，拓寬監(jiān)督渠道。

[1]基層人大內(nèi)部資料.

[2]蔡定劍.中國(guó)選舉狀況的報(bào)告[M].法律出版社，2002.

[3]蔣勁松.全國(guó)人大常委會(huì)的代表性探討[J].中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，6.

[4]http：//npc.people.com.cn/中國(guó)人大新聞.

[5]http：//www.china.com/zh_cn/中華網(wǎng).