○魯月棉

（本文系上海市黨校系統(tǒng)2012年度立項課題《城市化進程中上海近郊區(qū)村干部隊伍建設(shè)研究》階段性成果）

促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是黨的十八大關(guān)于做好“三農(nóng)”工作的重要戰(zhàn)略部署。在這一戰(zhàn)略指導(dǎo)下，我國農(nóng)村尤其是沿海較發(fā)達地區(qū)農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，同時也成為各種利益的博弈之地。村干部作為最直接的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和參與者，發(fā)揮著積極而重要的作用，但一些村干部在利益考量面前，以權(quán)謀私、公權(quán)私用，走上了貪污腐敗之路，成為腐敗的高發(fā)群體。研究城市化進程中村干部群體的腐敗問題，對于防范村干部濫用權(quán)力，有效推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，無疑具有重要的現(xiàn)實意義。

一、村干部腐敗呈現(xiàn)的主要特征

通過對近年來公開于各類媒體的沿海較發(fā)達地區(qū)村干部腐敗案件的梳理，可以看到村干部腐敗具有顯著的群體特征。

1.從涉案主體看，村支書、村主任等比例較高，呈現(xiàn)主體身份鮮明化

所謂主體身份，指的是涉案村干部所擔(dān)任的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或崗位屬性。從近年來查處的案件看，犯罪主體主要為村支書、村主任和財務(wù)管理人員，呈現(xiàn)主體身份鮮明化的特征。

王宣喻等人統(tǒng)計了2001年至2008年間廣東省公布于網(wǎng)絡(luò)的67例村干部腐敗案件，受到司法審判的涉案人數(shù)共91人，其中村委會主任和村支書為58人，占總?cè)藬?shù)的64%，特別在珠三角地區(qū)，這一比例高達93%。2009年，浙江省查處農(nóng)村基層組織工作人員職務(wù)犯罪案件403件，涉案人員的40%為村支書、村委會主任。2010年以來，山東省德州市檢察機關(guān)共立案查辦征地補償領(lǐng)域職務(wù)犯罪45件95人，其中村支書、村主任53人，占涉案總?cè)藬?shù)的55.8%。同時，村財務(wù)管理人員也是腐敗的高發(fā)群體，這是因為財務(wù)管理人員具體操作村集體資金，同時他們常常對主要領(lǐng)導(dǎo)言聽計從或在從眾心理下隨波逐流，最終與村主任、村支書共同作案。?？谑袡z察院公布的信息顯示，從2008年8月至2011年6月，瓊山區(qū)檢察機關(guān)判決的17名村干部，均為村支書、村主任或財務(wù)人員。

2.從涉案領(lǐng)域看，與農(nóng)村土地的關(guān)聯(lián)緊密，呈現(xiàn)腐敗領(lǐng)域集中化

從近年來的情況看，與土地關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域，成為村干部腐敗案件的主要構(gòu)成部分。2010年至2012年，揚州市查處的村干部違紀違法案件中，涉及征地補償款的占75%；2012年，天津市濱海新區(qū)檢察院一項針對“村官”犯罪的調(diào)研顯示，92%的村官腐敗案件發(fā)生在土地轉(zhuǎn)讓和資金管理環(huán)節(jié)；王宣喻等人的研究表明，2005年1月至2008年10月廣東省公開于網(wǎng)絡(luò)的54起村干部腐敗案中，與土地有關(guān)的案件占56%。

需要指出的是，與土地關(guān)聯(lián)的案件呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。上海市檢察院第二分院2009年共查處此類案件3件，2010年查處4件，2011年上半年查處11件。南京市檢察部門2013年7月發(fā)布的《“村官”職務(wù)犯罪預(yù)防調(diào)查報告》指出，2009年至2012年全市查辦村官職務(wù)犯罪案件44件50人，其中2010年8件8人、2011年14件17人、2012年16件18人，70%以上的村官因征地拆遷導(dǎo)致職務(wù)犯罪。

3.從腐敗形式看，窩案、串案較為突出，呈現(xiàn)腐敗行為群體化

窩案、串案指多人共同實施犯罪行為，在百度輸入“村干部窩案”關(guān)鍵詞，結(jié)果顯示有405000條。王駿勇等人對江蘇村干部腐敗案件的調(diào)查結(jié)果顯示，窩案、串案的比例超過70%；2009年至2010年，山東省嘉祥縣檢察院立案查處村干部職務(wù)犯罪8件，其中5件是窩案，比例為63%；2012年，南京六合區(qū)查處了竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)金慈村18名村干部共同犯罪的窩串案；2013年4月，廣州白云區(qū)查處了人和鎮(zhèn)四個行政村共29名村干部窩案。

村干部腐敗窩案、串案高發(fā)，是由于農(nóng)村征地拆遷、工程建設(shè)、惠農(nóng)資金等發(fā)放或?qū)嵤┚枰{(diào)查、審核多個環(huán)節(jié)，個人作案難度較大，在“共同利益”的驅(qū)使下，一些村干部便組成利益聯(lián)盟，共同實施犯罪。

4.從腐敗程度看，“小官大貪”的特征明顯，呈現(xiàn)腐敗情節(jié)嚴重化

從各地紀檢部門公開的相關(guān)資料看，過去村干部的腐敗大多表現(xiàn)在公款吃喝、報銷等方面，涉案金額相對較小，而近年來村干部腐敗則呈現(xiàn)出較為顯著的“小官大貪”的特征。2010年2月，南京市鼓樓區(qū)檢察院查處的某街道5名村干部騙取拆遷補償款達1700萬元；2009年12月，廣東省佛山市禪城區(qū)查處了南莊鎮(zhèn)紫洞村村委會原主任劉子榮挪用公款2170萬元；2013年8月，溫州永嘉縣查處新橋村前村支書記葛彩華等10名村官瓜分316套安置房，涉案金額達18億元，此案也成為新中國成立以來村官集體貪污第一大案。

在實踐中，村干部雖然承擔(dān)著一定的公共行政事務(wù)，但并非真正意義上的“官員”。然而，在城市近郊農(nóng)村征地拆遷量高位運行、村級集體資產(chǎn)快速膨脹的當(dāng)下，村干部能夠支配的資源卻不容小覷，這就使得村干部腐敗情節(jié)嚴重化成為可能。

二、村干部腐敗的原因分析

從沿海較發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的情況看，村干部腐敗主要與村干部隊伍素質(zhì)、農(nóng)村組織運行機制和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、基層自治組織民主建設(shè)以及村干部監(jiān)督機制等方面相關(guān)聯(lián)，這些層面存在的問題導(dǎo)致村干部的“權(quán)力”濫用，進而引發(fā)腐敗。

1.隊伍素質(zhì)參差不齊，使得村干部權(quán)力自律不足

個體自律是遏制腐敗行為發(fā)生的要素之一，個體自律意識的高低很大程度取決于個體的素養(yǎng)，而村干部隊伍素質(zhì)參差不齊，使得其權(quán)力自律相對不足。從沿海較發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村看，村干部群體整體素質(zhì)參差不齊。一方面，由于農(nóng)村人才流失嚴重，村干部選拔中“矮中取長”的問題較為突出，影響了整體素質(zhì)；另一方面，由于村干部的罷免機制不健全，特別是不是黨員的村干部，不受黨紀條規(guī)的約束，違紀后沒有辦法處理，影響了隊伍的優(yōu)化。具體而言，村干部群體法紀意識淡薄、工作動機不純等問題十分突出，如，一些村干部往往對法律法規(guī)“自以為是”的解讀，以個人意志代替法規(guī)或棄法規(guī)于不顧，一些村干部將擔(dān)任“干部”作為發(fā)財致富的途徑與手段等。當(dāng)下農(nóng)村賄選之風(fēng)屢禁不止，也從一個側(cè)面反映出了這一問題的嚴重性。

2.村級組織運行混亂、產(chǎn)權(quán)改革不徹底，使得村干部權(quán)力高度集中

首先，村級組織運行混亂。目前，村級組織主要包括黨組織、村委會、村集體經(jīng)濟組織，這三大組織是拉動農(nóng)村發(fā)展的核心力量。根據(jù)《農(nóng)村基層組織工作條例》、《村民委員會組織法》等規(guī)定，黨組織是農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)者，村民委員會是行使村民自治權(quán)的執(zhí)行機關(guān)，村級集體經(jīng)濟組織享有獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)。在運行機制上，三大組織不僅要體現(xiàn)崗位分離的原則，更要突顯領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的職能要求。然而，在實踐中，三大組織大多由一套人馬運作，這種“三位一體”的運行模式不僅造成各類組織職能混亂，也使村干部的權(quán)限高度集中，陷入“既是裁判員又是運動員”的角色錯位。特別是在沿海發(fā)達地區(qū)，龐大的集體經(jīng)濟組織已經(jīng)“綁架”了自治組織甚至黨組織，一些村干部在利益面前就陷入了權(quán)力尋租的深淵。其次，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革不徹底。這主要表現(xiàn)在以集體土地為核心的各類集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)屬性上。從法理上看，財產(chǎn)權(quán)的所指必須有清晰的所有人，而“集體所有”本身就是一個含糊的概念，似乎誰都是但又誰都不是，現(xiàn)實情況常常是“集體所有”變相為“村委會所有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有甚至是村干部所有”。這種產(chǎn)權(quán)制度的不明晰，導(dǎo)致權(quán)力行使出現(xiàn)真空地帶，腐敗在所難免。

3.基層自治組織民主機制缺失，使得村干部權(quán)力邊界泛化

村委會作為群眾性自治組織，村民民主參與是實現(xiàn)該制度設(shè)計的核心支撐，但在實踐中，村民參與的深度、廣度與效度遠遠沒有達到制度設(shè)計的預(yù)期。從村委會的視角看，存在村務(wù)公開不到位、村民參與決策機制不健全的問題。一方面，村務(wù)公開形式大于內(nèi)容。村務(wù)公開的關(guān)鍵是保證村民關(guān)注的問題都能準確、及時公開，但在現(xiàn)實中存在避重就輕、事后公開等情況，尤其在村級財務(wù)公開中普遍存在公開內(nèi)容不深、不細、不真等問題。另一方面，村民參與重大事項的決策機制不健全。對于村級集體資源、資產(chǎn)、資金的經(jīng)營處置等重大事項，村民參與決策的機會并不多，國家與地方立法中也缺少這方面的規(guī)定。從村民的視角看，存在權(quán)利意識不足、對村莊治理關(guān)注不高等問題。村民自身素質(zhì)的良莠不齊，導(dǎo)致權(quán)利被放棄或虛置，放任村干部隨意放大制度的彈性。這也就為村干部實施腐敗提供了可能。

4.各類監(jiān)督機制缺位，使得村干部權(quán)力游離于“籠子”之外

首先，自下而上的監(jiān)督缺失。自下而上的監(jiān)督是指村民監(jiān)督，這是村民自治組織對村干部的內(nèi)在監(jiān)督。目前，《村委會組織法》雖然明確了村民的主體地位，但并未對村民行使監(jiān)督權(quán)的形式或制度做出明確規(guī)定。盡管各地已在這方面有了一些探索，但依然存在村民監(jiān)督的權(quán)威不夠、內(nèi)在動力不足、形式大于內(nèi)容等問題。其次，自上而下的監(jiān)督未能發(fā)揮主導(dǎo)作用。自上而下的監(jiān)督是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨委政府以及司法機關(guān)，尤其是檢察機關(guān)對農(nóng)村干部實施的監(jiān)督，這是一種外在監(jiān)督。之所以需要地方黨委政府及司法機關(guān)在村干部監(jiān)督中發(fā)揮作用，是因為村民自治并未否定黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，且維護農(nóng)村地區(qū)的和諧是地方黨委政府的職責(zé)所在。但在實踐中，一些地方政府基于利益關(guān)聯(lián)、維持任期內(nèi)的穩(wěn)定等考慮，存在不想監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不會監(jiān)督等傾向。

三、有效遏制村干部腐敗的對策思考

要有效遏制村干部腐敗，重點就是要對村干部的“權(quán)力”加以制約、規(guī)范和消解。從系統(tǒng)論角度看，既需要注重村級組織、村干部的自身建設(shè)，更需要健全并創(chuàng)新農(nóng)村治理的體制機制。

1.以隊伍素質(zhì)的提升促進村干部權(quán)力自律

自律是遏制腐敗的內(nèi)在動力，通過創(chuàng)新村干部的選拔培養(yǎng)與教育管理，提升村干部的整體素質(zhì)，構(gòu)筑腐敗“自律”防線。一是嚴把入口關(guān)。沖破農(nóng)村熟人社會習(xí)俗，使有能力、群眾基礎(chǔ)好的干部走上崗位，把不合格的干部及時清理出隊伍。二是拓寬選人用人視野。采用自薦、公開競聘、群眾推薦等競爭性選拔方式將優(yōu)秀人才選拔到村干部隊伍中來，同時，拓寬選人視野，既要在本村村民中選拔，也可嘗試將選拔渠道進行擴展。三是完善村干部的教育培訓(xùn)。培育農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)代民主法治文化，讓村干部從思想上正確認識公共權(quán)力的性質(zhì)，自覺抵制腐敗。同時，注重頂層設(shè)計，制定科學(xué)系統(tǒng)的教育培訓(xùn)制度。教育的重點是加強村干部的廉政教育和法制教育，提升民主意識和法制意識，提高依法行政的能力。

2.以村民權(quán)利的行使制約村干

部權(quán)力

作為基層自治組織，以村民權(quán)利的有效行使制約村干部權(quán)力是遏制腐敗的核心路徑。一是要健全民主參與機制，實現(xiàn)村民自治的制度預(yù)期。這里的關(guān)鍵是要優(yōu)化溝通機制、深化回應(yīng)機制、創(chuàng)新協(xié)商機制。優(yōu)化溝通機制就是通過一系列制度體系，實現(xiàn)“村里的事情村民知曉，村民的訴求干部知曉”的雙向良性互動，筑牢村級民主的基礎(chǔ)。深化回應(yīng)機制就是要建立村民與村干部之間的常態(tài)化回應(yīng)，確保村民的各類民主訴求得以解決。深化協(xié)商機制就是通過各種方式的協(xié)商，讓村民全程參與并共同決定村里的重大事項。二是要提升村民的民主法制意識，確保權(quán)利的有效行使?；鶎诱ㄟ^各種教育和實踐操作，幫助農(nóng)民逐步確立主人意識，履行各類權(quán)利。如，當(dāng)下農(nóng)村已經(jīng)實施的村務(wù)監(jiān)督委員會、村民理財小組等，應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)村民深度參與，讓村干部的“權(quán)力”始終在村民“權(quán)利”的監(jiān)督之下運行。

3.以監(jiān)督機制的完善規(guī)范村干部權(quán)力

對權(quán)力的有效監(jiān)督是遏制腐敗的必要手段。事實上，村民民主權(quán)利的行使是監(jiān)督的重要途徑，此外還要加強其他監(jiān)督方式：一是要強化行政監(jiān)督?；鶎诱獙⒋甯刹考{入公務(wù)人員的監(jiān)督體系之內(nèi)，并結(jié)合農(nóng)村實際創(chuàng)新監(jiān)督方式。如，對村干部實行任期和離任經(jīng)濟責(zé)任審計、重大事項申報和任前財產(chǎn)公示，完善村級資產(chǎn)使用的管理制度，在土地規(guī)劃、動遷補償?shù)让舾蓄I(lǐng)域增強決策的透明度等。二是要強化檢察機關(guān)的監(jiān)督。村干部依據(jù)法定程序產(chǎn)生，行使的是公共權(quán)力，其腐敗行為就是一種職務(wù)犯罪，強化檢察機關(guān)監(jiān)督有其合法性。這既可以利用檢察機關(guān)成熟的工作機制和專業(yè)化隊伍，形成統(tǒng)一的立案標準和處罰尺度，最大程度地打擊、預(yù)防村干部職務(wù)犯罪，也可以避免長期以來因村干部職務(wù)犯罪立案、管轄權(quán)分離而出現(xiàn)的不同管轄、不同定性導(dǎo)致量刑差異的問題。

4.以治理機制的創(chuàng)新消解村干部權(quán)力

以制度創(chuàng)新破解農(nóng)村治理中的困境，進而消解村干部權(quán)力，這是治理村干部腐敗的根本路徑。一是要規(guī)范農(nóng)村“三大”組織運行機制，實現(xiàn)“政經(jīng)分離”。黨組織要回歸“執(zhí)政黨基層組織”的政治屬性，不能以“領(lǐng)導(dǎo)”的名義爭奪村莊事務(wù)的控制權(quán)，應(yīng)以服務(wù)的姿態(tài)促進村民自治，贏得群眾認同。村委會應(yīng)突出村民參與、村民決策等重要的民主環(huán)節(jié)，回歸“村民自治組織”的本質(zhì)屬性。村級集體經(jīng)濟組織要發(fā)揮好市場主體的職能。在具體的實踐中，各地已經(jīng)有了一些有益的嘗試，如，海南省通過組織功能分離、干部管理分離、賬目資產(chǎn)分離、議事決策分離等方式，實現(xiàn)村委會的自治職能與集體經(jīng)濟管理職能分離，集體經(jīng)濟組織引入“職業(yè)經(jīng)理人”，不得由村委會成員兼任，村干部只專注于基層自治和公共服務(wù)。二是進一步深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)集體所有是造成與土地關(guān)聯(lián)領(lǐng)域成為村干部腐敗高發(fā)領(lǐng)域的重要原因，唯有明晰農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán)歸屬，把土地的收益權(quán)和處分權(quán)徹底歸還給農(nóng)民，如此，村干部的權(quán)力空間將大大消解，腐敗的機會必然大大降低。