鐘文沂

(海南大學法學院，海南 海口570228)

一 行政公益訴訟概念及其特點

目前，我國理論界關于行政公益訴訟概念沒有統(tǒng)一界定，我國《行政訴訟法》也沒有規(guī)定行政公益訴訟制度。有學者認為:行政公益訴訟是指一切組織和公民，都有權利依法授權對行政主體行政管理過程中侵犯國家、社會公共利益的違法行為或不作為，向法院提起行政公益訴訟，由法院追究行政主體的法律責任①韓志紅，阮大強:《經濟公益訴訟的理論與實踐》，法律出版社，1997年版，第27頁。。有學者認為:行政公益訴訟是指對于行政主體侵犯國家、社會公共利益的違法性行為或不作為，法律授權的特定國家機關、有關組織和自然人才可以向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的活動②馬奉南:《試論建立公益訴訟制度的可行性》，《審判研究》，2002年第10期，第10頁。。這兩種觀點的分歧在于有權提起行政公益訴訟主體范圍。就第一種觀點而言，任何組織和公民都有權提起行政公益訴訟的主體范圍太寬泛，任何組織也包括了法院。然而，法院在法治發(fā)展過程中已經成為訴訟中立方，其自訴自審有違法治理念。筆者更傾向于第二種觀點。

行政公益訴訟相對于傳統(tǒng)行政訴訟是一種法律體系理論的新突破，具有其特點:第一，行政公益訴訟目的是保護公共利益。行政公益訴訟審查的是侵犯了不特定社會成員利益的行政行為，特定國家機關、有關組織和自然人提起行政公益訴訟，是出于維護國家、社會公共利益目的。對于直接侵犯個人利益的行政行為，受害者可以通過提起行政訴訟即利用可救濟權利;第二，行政公益訴訟原告與案件不必存在直接利害關系。公共利益是指由不特定社會成員所享有的利益，但行政主體直接侵犯國家、社會公共利益的行政行為，最終會間接侵害不確定人的利益，從而侵犯公共利益。法治社會必須對公民權利給予全面保護，依靠直接利害關系人提起行政訴訟救濟方式遠遠不夠，如果允許無直接利害關系人通過行政公益訴訟方式監(jiān)督行政行為，無疑能夠全面維護公共利益和個人利益。

二 在我國建立行政公益訴訟制度的原因

(一)我國公共利益受到嚴重損害

隨著我國社會經濟的迅猛發(fā)展，在社會各方利益驅使下，行政機關侵害國家利益、公共利益行為層出不窮。對于環(huán)境惡化、征地拆遷補償、食品安全隱患等公共利益維護問題，行政機關常常因尋找不到可操作措施而無法有效解決，甚至很多時候行政機關都以維護公共利益之名牟取地方利益進而損害公共利益。其間，雖然也有維護公共利益的一些公民起訴行政機關違法行為或不作為，但結果都是法院以原告人與被訴行政行為無直接利害關系，原告不具備訴訟主體資格為由，裁定駁回起訴。個人權益包含在公共權益中，具有一損俱損特點，為了避免公共利益遭受行政機關無休止地侵害，維持公民持續(xù)生存和發(fā)展環(huán)境，建立行政公益訴訟制度議題迫切提上日程。

(二)我國公民權利保障體系存在漏洞

我國《憲法》第二條第三款規(guī)定:“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！雹?004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》。因此，當公共利益受到行政機關違法行為或不作為侵害時，公民有權行使憲法賦予的公共管理權，糾正這些行政行為。然而根據現(xiàn)行《行政訴訟法》第二條規(guī)定，只有受具體行政行為直接侵害的公民、法人和其他組織，才有權提起行政訴訟。這就排除與案件不存在直接利害關系的公民對侵犯公共利益行為的救濟權，公民無法通過行使訴訟權利完整地實現(xiàn)憲法賦予的實體權利，任憑公民個人合法利益間接受到不法侵害。根據無救濟即無權利法治理論，即享有權利就必須提供救濟。法治社會要求全面維護公民享有的合法權利，為公民提供完整的權利保障體系，那就建立行政公益訴訟制度，公民對行政機關侵犯公共利益行為擁有了提起訴訟權利，才能救濟間接受損的個人利益，完善我國公民權利保障體系。

(三)行政機關公權力監(jiān)督機制不完善

行政公益訴訟將侵犯公共利益行政行為作為司法審查對象，是對監(jiān)督行政主體依法行使行政職權的補充。現(xiàn)行法律允許法院對侵犯公民、法人和其他組織的具體行政行為進行司法審查，但是關于審查侵犯公共利益行政行為的規(guī)定存在空白。如果僅依靠行政機關內部自我監(jiān)督和制約，侵犯公共利益的行政行為難以得到有效糾正，還有可能會出現(xiàn)官官相護等司法腐敗現(xiàn)象?！皬膿u籃到墳墓”非常形象的描述了行政機關行政職權對公民生活各個方面的滲透，國家權力行使過程中都會對私益和公益造成損害;因此，要全面對行政機關依法行使職權進行監(jiān)督，必須建立行政公益訴訟，動員公民都拿起司法武器來保護公共利益，改“權力控制權力”為“權利制約權力”。此外，法院對侵犯公共利益行政行為進行司法審查，審判公開原則也使得這些行政行為能夠接受全社會成員的審查和監(jiān)督，進而鞭策行政機關依法行政，提高行政機關依法行使職權的自覺性。

三構建我國行政公益訴訟制度的思考

(一)行政公益訴訟的原告

擴大行政公益訴訟原告主體范圍，是構建行政公益訴訟制度的基礎前提。傳統(tǒng)行政訴訟要求原告只能就與自己權利或在法律利益存在直接利害關系的行政行為，向法院提起訴訟。但實踐中，除了侵害私益的行政行為，行政機關違法行為或不作為還會對公共利益造成損害，這些公共利益并不直接涉及某個公民或組織，單靠與案件有直接利害關系的人保護公共利益是不充分的，而且這必然會將許多為公共利益起訴的人拒于法院大門外。筆者認為，行政公益訴訟原告范圍應摒棄“無直接利害關系即無訴權”的傳統(tǒng)行政訴訟要求，應當擴大原告資格范圍，將行政公益訴訟起訴權賦予檢察機關、公益性社會組織和自然人。

首先，賦予檢察機關行政公益訴訟起訴權不僅發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督職能，而且檢察院擁有的國家權力可以與嚴重侵害公共利益的行政行為抗衡。檢察機關監(jiān)督行政行為手段具有多樣化，提起訴訟是對行政行為一種最有力、終極性的監(jiān)督方式。另外，行政行為侵犯的許多公共利益往往存在被害人眾多、社會影響深大、案件疑難復雜等特點，處于社會劣勢的社會公益組織和自然人無法承擔行政公益訴訟的沉重負擔。因此，對侵犯國家、重大公共利益的行政案件，必須要求檢察機關要積極主動、及時、親自地提起行政公益訴訟，避免國家和公共利益受到嚴重侵害。

其次，賦予社會公益性組織行政公益訴訟起訴權具有重要現(xiàn)實意義?，F(xiàn)實中，公共利益受到侵害種類繁多，由于有限的自身資源，檢察機關無暇顧及所有侵害公共利益的行政行為。而目前社會公益性組織大多具有準官方性，它們有一定財力、物力，也有具有專業(yè)知識的人才，可以承擔起一部分行政公益訴訟。因此，為了合理配置司法資源，可以考慮由檢察機關對嚴重侵害公共利益的行政行為起訴，而社會公益性組織承擔除相對嚴重、復雜疑難之外的行政公益訴訟。

最后，賦予自然人對侵犯公共利益的行政行為起訴權，是行政公益訴訟最根本的要求。縱觀域外行政公益訴訟主體資格的發(fā)展，賦予自然人行政公益訴訟主體資格，經歷了一個從嚴格限制到全面開放的過程。如在日本，公民如果認為其所在區(qū)行政官員有違法或不當支付公款、疏于財產管理的，即使該公民不具有直接利害關系，也可以以自己的名義向法院提起行政訴訟①楊建順:《日本行政法通論》，中國法制出版社，1998年版，第760頁。。傳統(tǒng)觀點認為:自然人不可隨意起訴侵犯公共利益的行政行為，否則會出現(xiàn)濫訴，但隨著公民權利自我保護意識覺醒和不斷提高，越來越多的人認為自然人才是侵犯公共利益行政行為的最終受害者，放寬自然人訴訟主體資格已是大勢所趨。

(二)行政公益訴訟受案范圍

行政公益訴訟審查的是侵犯公共利益的行政行為，其受案范圍限定在侵犯公共利益案件上。行政公益訴訟具有與現(xiàn)行法律規(guī)定的行政訴訟不同目的，即保護公共利益而非保護私益;所以，可以將侵犯公共利益的具體行政行為、因不作為造成公共利益損害的消極履行行為列入行政公益訴訟審查對象。但是，現(xiàn)階段我國司法資源非常有限并且法律制度也不健全，法院對所有危害公共利益行政行為都進行司法審查并不科學。在設置行政公益訴訟受案范圍時，可以借鑒國外經驗并結合我國國情，先將行政機關在環(huán)境污染、維護市場秩序、國有資產流失、政策性行政壟斷以及食品安全等領域的違法行為和消極不作為行為列為行政公益訴訟審查對象，然后在制度運行過程中逐步拓寬行政行為審查范圍。

(三)行政公益訴訟舉證責任

行政機關在行政公益訴訟中負有舉證證明其損害公共利益行政行為的合法性。根據我國《行政訴訟法》第三十二條規(guī)定:“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規(guī)范性文件。”②中華人民共和國行政訴訟法(1989年4月4日第七屆全國人民代表大會第二次會議通過1989年4月4日中華人民共和國主席令第16號公布，1990年10月1日起施行)。從法理上，相對于原告人，行政機關更熟悉行政法規(guī)、規(guī)章以及其他法律規(guī)范性文件內容，因為行政權的行使必須遵循“法無授權不得為”的法治信條，如果行政機關做出的行政行為沒有法律授權那就是違法行為，所以行政機關應為自己做出的行政行為合法性承擔訴訟風險。雖然行政公益訴訟不同于傳統(tǒng)行政訴訟，但其本質上還是對行政行為合法性的審查，應當遵循現(xiàn)階段我國《行政訴訟法》關于舉證責任分配的規(guī)定。

(四)行政公益訴訟訴訟費用承擔

行政公益訴訟案件訴訟費用按件收取，其他費用可以由國家先代為支付，訴訟結束后再由敗訴方承擔。行政公益訴訟往往涉及較廣的公共利益，訴訟費用按訴訟標的收費，會造成原告因昂貴的訴訟費用而放棄起訴權，如果訴訟案件能按件收費，就能較好緩解法律賦予原告的僅是“應有權利”而不是“實際權利”的尷尬。另外，這種做法還能夠對原被告雙方起到一定約束作用，即向可能存在惡意起訴的原告索取一定訴訟費用，能防止原告濫用起訴權，要求敗訴方必須承擔訴訟費用。

(五)行政公益訴訟獎勵機制

行政公益訴訟應建立獎勵機制，鼓勵更多公民和社會公益性組織參與到維護公共利益陣營。侵犯公共利益行政行為并非像直接侵害私益的行政行為那樣迫切，公民和社會公益性組織出于經濟壓力和可能承擔敗訴風險的考慮，他們會選擇消極態(tài)度。如果給予取得勝訴的原告一定物質或精神上獎勵，可以彌補原告在行政公益訴訟過程中受到的損失，更重要的是能最大程度調動公民打擊侵犯公共利益的積極性，鼓勵與行政行為不存在直接利害關系的自然人和社會公益性組織參與管理國家事務、維護公共利益，從而推進我國行政公益訴訟良性發(fā)展。

［1］ 黃學賢，王太高.行政公益訴訟研究［M］.北京:中國政法大學出版社，2008(8).

［2］ 王名揚.法國行政法［M］.北京:北京大學出版社，2007(12).

［3］ 錢建平.我國行政公益訴訟制度的困境與出路［J］.法制與社會，2008(1).

［4］ 趙許明.公益訴訟模式比較與選擇［J］.比較法研究，2003(2).

［5］ 楊建順.《行政訴訟法》的修改與行政公益訴訟［J］.法律適用，2012(11).

［6］ 李湘剛.論和諧社會語境下中國行政公益訴訟制度的構建［J］.東南學術，2011(6).

［7］ 張先旺.行政公益訴訟制度的構建［J］.商界論壇，2013(9).

［8］ 陳林娟.應盡快構建中國行政公益訴訟制度［J］.齊齊哈爾大學學報(哲學社會科學版)，2003(6).