白 梅

社會管理是政府最重要的職能之一，城市規(guī)劃是社會管理實現(xiàn)的一種途徑或手段。社會管理實質(zhì)是社會自我組織和自我管理，其形成條件就是政府向社會分權(quán)，以及政府與社會間良好互動。城市規(guī)劃作為空間物質(zhì)資源分配的一種手段，在物質(zhì)資源配置、空間劃分、管理模式實現(xiàn)等方面有著非常重要的作用，承擔著社會管理的載體和輔助功能。

社會建設(shè)和社會管理的重心在基層，地方社會治理不單純是一個管理過程，也是一個服務供給過程。只有建立完善的基層公共服務體系，社會發(fā)展才能充滿活力。社區(qū)建設(shè)是人類在嚴峻挑戰(zhàn)中找到的修復社會機體，是解決社會問題的重要途徑。社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務，主要是針對特定的社會問題、社會群體而采用各種手段幫助那些需要幫助的人或群體，例如：從美國早期的社區(qū)公共服務、街區(qū)建設(shè)，到現(xiàn)在加拿大利用社區(qū)社會服務解決失業(yè)人員的再就業(yè)問題等。

在一個城市中，社會公共資源的分配，如文化、體育、醫(yī)療、教育、公共綠地等，從服務便捷、經(jīng)營效益的角度出發(fā)按照市級、區(qū)級、社區(qū)級分層次或分片區(qū)布局，其選址分布、建設(shè)規(guī)模對社會服務和管理的效果起著不可忽視的作用。規(guī)劃及其他相關(guān)管理部門作為政府職能實現(xiàn)的部門之一，應當按照建設(shè)服務型政府的需要，兼顧社會建設(shè)推進、事業(yè)保障、民生改善等諸多方面做好規(guī)劃與管理，使城市建設(shè)成為“業(yè)有所就、老有所養(yǎng)、住有所居、病有所醫(yī)、學有所教”的良好平臺。

1 社區(qū)與社區(qū)公共服務設(shè)施的規(guī)劃管理

1.1 社區(qū)定義

“社區(qū)（community）”是個外來語，20世紀30年代中國社會學家在翻譯英文學術(shù)著作時，把英語單詞community翻譯成“社區(qū)”，從此漢語里有了這個詞語?，F(xiàn)行與社區(qū)有關(guān)的國家標準中最常見的是《全國和諧社區(qū)建設(shè)示范城區(qū)指導標準》，據(jù)此各省市也都制定了相應的《全省城市和諧社區(qū)建設(shè)示范社區(qū)指導標準》或《全市社區(qū)建設(shè)規(guī)劃》等深化落實的文件。山東省建設(shè)廳制定的《 “幸福規(guī)劃”社區(qū)建設(shè)指導意見》即是從城市規(guī)劃管理角度對社區(qū)配套設(shè)施的用地和建設(shè)規(guī)模予以明確。

從名稱和規(guī)模兩方面來說，以上各種標準或意見與城市規(guī)劃業(yè)界一直執(zhí)行的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》(GB50137-2011)、《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（2007版）、《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（GB50180-93,2002年版）等均不一致。城市規(guī)劃執(zhí)業(yè)標準中使用的是居住區(qū)、小區(qū)、組團，公共設(shè)施配建標準也均按照這3個級別設(shè)置。《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》(GB50137-2011，新版)中出現(xiàn)了“住區(qū)”、“社區(qū)附屬綠地”、“社區(qū)衛(wèi)生服務站”等字眼，但也沒有對“住區(qū)”、“社區(qū)”做出明確定義。社區(qū)標準所定義的人口規(guī)模介于組團與小區(qū)之間，城市社區(qū)接近于小區(qū)的規(guī)模，鄉(xiāng)村社區(qū)接近于組團的規(guī)模，偏向于行政范圍的界定，同時又針對幾種級別的人口規(guī)模在設(shè)施配套方面分別提出要求，但均未與城市規(guī)劃執(zhí)業(yè)標準做出明確銜接。社區(qū)與居住區(qū)、小區(qū)、組團是密切相關(guān)的，本文對于兩種稱謂及其規(guī)模的界定、配置標準的統(tǒng)一不做研究，而是從社會管理的角度按社區(qū)服務的需求進行討論。

1.2 社區(qū)公共服務設(shè)施的重要性

城市級、區(qū)級的公共資源和公共服務設(shè)施布局，往往是在宏觀層次規(guī)劃指導下，經(jīng)多年建設(shè)積累形成，如城市公園、大型醫(yī)院、圖書館、科技館、體育中心等等，具有輻射半徑大、民眾平均使用頻率低的特點。而社區(qū)級的公共服務設(shè)施則與市民生活息息相關(guān)，具有服務半徑小，服務區(qū)內(nèi)居民使用頻率高、接觸性強等特點。由于社區(qū)級的公共服務設(shè)施與基層管理、社會服務息息相關(guān)，在社會管理日趨重要的時代，合理配置社區(qū)公共服務設(shè)施，提高社會管理能力，成為規(guī)劃管理的一項重要責任。

1.3 城市規(guī)劃關(guān)于社區(qū)公共服務設(shè)施的配置

在社區(qū)層面，主要通過居住區(qū)規(guī)劃來統(tǒng)一布置各類公共服務設(shè)施以滿足居民生活需求和社會管理的實現(xiàn)。居住區(qū)公共服務設(shè)施內(nèi)容廣泛，規(guī)劃規(guī)范對此做出了詳細規(guī)定。在2002年版的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》中，規(guī)定了城市居住區(qū)應結(jié)合國家和省、市相關(guān)規(guī)定，同步安排教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務、金融郵電、社區(qū)服務、市政公用和行政管理及其他等8類公共服務設(shè)施用地，為居民提供必要的公共服務與活動空間。

8類公共服務設(shè)施用地中，教育包含的項目是托兒所、幼兒園、小學、中學。醫(yī)療衛(wèi)生包含的項目是醫(yī)院、門診所、衛(wèi)生站、護理院等。文化體育包含的項目是文化活動中心（含青少年、老年活動中心）、文化活動站（含青少年、老年活動站）、居民運動場館、居民健身設(shè)施（含老年戶外活動場地）等。商業(yè)服務包含的項目是綜合食品店、綜合百貨店、餐飲店、中西藥店、書店、市場、便民店及其他第三產(chǎn)業(yè)設(shè)施。金融郵電包含的項目是銀行、儲蓄所、電信支局、郵電所等。社區(qū)服務包含的項目是社區(qū)服務中心（含老年人服務中心）、養(yǎng)老院、托老所、殘疾人托養(yǎng)所、治安聯(lián)防站、居委會（社區(qū)用房）、物業(yè)管理等。市政公用包含的項目是供熱站或熱交換站、變電室、開閉所、路燈配電室、燃氣調(diào)壓站、高壓水泵房、公共廁所、垃圾轉(zhuǎn)運站、垃圾收集點、居民停車場（庫）、公交始末站、消防站、燃料供應站等。行政管理及其他包含的項目是街道辦事處、市政管理機構(gòu)、派出所、其他管理用房、防空地下室等。以上各類項目應當按照居住區(qū)、小區(qū)、組團的不同建設(shè)規(guī)模分層次予以配建。

2011年版新的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》，特點是將公共管理、公益性用地與商業(yè)性用地加以區(qū)分。8類公共服務設(shè)施用地中，將原先“居住用地”類中的小學和中學用地歸入教育科研用地，以保證其公共權(quán)屬；社區(qū)衛(wèi)生服務中心歸入醫(yī)療衛(wèi)生用地，也屬于公益性用地；街道辦事處、派出所、消防站等機關(guān)事業(yè)單位用地則歸入行政辦公用地。除了以上諸多不屬于居住用地范疇的公共服務設(shè)施，其他大部分項目仍需在居住用地內(nèi)配套落實。

2 社區(qū)公共服務設(shè)施落實及管理的反思

盡管國家規(guī)范對于公共服務設(shè)施配套有著全面嚴格的規(guī)定，但在現(xiàn)實生活中，社區(qū)服務設(shè)施配套仍在權(quán)屬分類、規(guī)劃管理、政策制定、行業(yè)監(jiān)管等方面存在一系列問題，并由此對基層的社會管理產(chǎn)生較大的影響。

2.1 權(quán)屬分類需理清

主要表現(xiàn)在配套設(shè)施的土地類別形式多樣，無法保證其公共屬性?，F(xiàn)存城市中公共設(shè)施的用地權(quán)屬分為3種。一是劃撥土地，產(chǎn)權(quán)為國有，如公立醫(yī)院、公辦中小學。二是出讓土地，如某些市政公用設(shè)施、社區(qū)商業(yè)服務業(yè)設(shè)施。三是在城中村集體用地上建設(shè)，屬集體所有?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺之前這種形式的用地在很多城市還廣泛存在，之后在城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)則以劃撥形式供地。目前在一些城市中，公共服務設(shè)施同時存在以上3種用地權(quán)屬的不在少數(shù)，比如小學、衛(wèi)生設(shè)施等。這是城市化過程中需要加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃與管理，并制定相應政策的重要方面。

多種用地形式造成的主要問題是，無法保證具有公共屬性的設(shè)施其使用的公共性。比如幼兒園，由于公立、私立屬性的幼兒園并存，收費混亂、管理不暢的情況多有發(fā)生。各類商品住宅用地通過招拍掛形式取得，幼兒園用地為開發(fā)建設(shè)單位所有，某些地區(qū)采取自行辦園或租給教育部門使用的方式，收費標準高于公立幼兒園，使服務區(qū)居民產(chǎn)生較高消費。目前多地正積極采取統(tǒng)一規(guī)范的管理手段來確保幼兒“入園”這一民生問題納入合理有序的軌道。再如門診所或衛(wèi)生站等社區(qū)醫(yī)療服務設(shè)施，由于出讓土地上的房屋產(chǎn)權(quán)的私有性，私人購買或出租使用的不確定性，無法保證其經(jīng)營項目穩(wěn)定的公共屬性。老年或青少年活動中心、運動場館等設(shè)施也都存在類似的問題，使居民在享受基層社會服務方面存在障礙。

2.2 規(guī)劃設(shè)計與管理水平有待提高

規(guī)劃設(shè)計單位作為社區(qū)規(guī)劃的“作者”，在規(guī)劃水平上存在良莠不齊的現(xiàn)象。有些規(guī)劃設(shè)計方案存在配套不全、規(guī)模不合理的問題，主要原因：一是對社區(qū)配套設(shè)施配置的重視程度有差距，未嚴格按照國家規(guī)范對公共服務設(shè)施的類型、位置、規(guī)模加以落實；二是有些城市對規(guī)劃設(shè)計單位的資質(zhì)要求不高，將居住區(qū)規(guī)劃交給無相應資質(zhì)的建筑設(shè)計單位完成。由于專業(yè)角度和設(shè)計思路不同，對國家規(guī)范把握的側(cè)重點有偏差，常常忽視了城市規(guī)劃在空間布局中的公共價值取向；或往往按照獨立地塊的標準安排配套設(shè)施，忽略了從更大范圍考慮各級公共服務設(shè)施的落實；或僅僅安排為地塊配套的商業(yè)和物業(yè)管理等設(shè)施，忽略了社區(qū)對其他公共服務設(shè)施的需求。有些設(shè)計單位還存在借用規(guī)劃資質(zhì)的情況，設(shè)計方案缺乏應有的把關(guān)，成果質(zhì)量更是無法保證。

全國各地的規(guī)劃審批機構(gòu)設(shè)置是不一樣的，比如北京是規(guī)劃委員會，上海是規(guī)劃和國土資源管理局。多數(shù)城市均設(shè)立了獨立的規(guī)劃局，也有和國土管理合并的，還有一小部分附屬于建設(shè)局。規(guī)劃審批機構(gòu)一般分為職能型或分部型的組織結(jié)構(gòu)形式，從而辦理規(guī)劃審批的機構(gòu)設(shè)置也不一樣。職能型的按分工實行專業(yè)化管理，由某個處室來專門負責規(guī)劃審批環(huán)節(jié)，分部型的按劃分管理的片區(qū)從頭至尾負責辦理完成整個項目手續(xù)。

部分城市的規(guī)劃管理部門尤其是地級及以下城市，也不排除部分副省級城市，缺乏專業(yè)審批規(guī)范與人員，對規(guī)劃相關(guān)規(guī)范的掌握程度和公共服務設(shè)施設(shè)置的了解程度不夠，從而對于設(shè)計單位執(zhí)行標準不規(guī)范或有意隱瞞的情形無法準確判斷，有時候只能憑經(jīng)驗察覺。同時由于控規(guī)的法定地位越來越高，調(diào)整越來越難，在實際操作中有些城市編制的控規(guī)控制指標彈性越來越大，加大了規(guī)劃審核的主觀性。而各地負責修規(guī)或建筑審批部門的人員專業(yè)素質(zhì)不同、審批標準不統(tǒng)一、審查方式差別大，在對社區(qū)公共服務設(shè)施配置內(nèi)容的審核把關(guān)方面容易產(chǎn)生不嚴謹?shù)膯栴}，使規(guī)劃在實施前的最后一道關(guān)口打了折扣。

2.3 法律政策有待完善, 行業(yè)監(jiān)管有待加強

社區(qū)規(guī)劃由審批到建設(shè)，更多關(guān)注于其物質(zhì)形態(tài)的實現(xiàn)，而較少考慮與社會管理的結(jié)合。規(guī)劃審批往往根據(jù)規(guī)范對社區(qū)中應當設(shè)置的公共服務設(shè)施種類、規(guī)模予以審查，但在建成之后如何實現(xiàn)其功能則缺乏后評估與監(jiān)管。由于現(xiàn)階段居民自治的程度有限，公共項目的實現(xiàn)主要依靠政府的引導與保障。目前社區(qū)層面的社會管理比較突出的問題主要體現(xiàn)在兩個方面。

一是相關(guān)法律政策有待完善。目前我國有關(guān)社區(qū)設(shè)施配套的法律、政策尚不完善，難以保障各類公共服務設(shè)施的落實。例如我國有關(guān)社區(qū)養(yǎng)老服務的法律、政策，僅有《老年人權(quán)益保障法》和《關(guān)于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》等，涵蓋面有限。而亞洲國家中最先進入老齡社會的日本，從上世紀60年代初至今，先后出臺了有關(guān)社區(qū)養(yǎng)老的法律與政策近10部，從宏觀到微觀，并包括服務人才與機構(gòu)設(shè)置，主要有《老人福利法》、《老人保健法》、《介戶保險法》、《社會福利士及看護福利士法》、《福利人才確保法》、《關(guān)于社會福利服務基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)改革》、《高齡老人保健福利推進10年戰(zhàn)略計劃》等，構(gòu)成了日本社區(qū)養(yǎng)老服務的政策支持和立法保障系統(tǒng)，從而也有效推動了日本社區(qū)養(yǎng)老服務的發(fā)展。

二是行業(yè)管理需要加強。隨著老齡化的趨勢，養(yǎng)老院、托老所、殘疾人托養(yǎng)所等形式的社區(qū)服務機構(gòu)，是未來發(fā)展的重要方向，如何設(shè)置，如何納入管理規(guī)范運營，需要民政部門、老齡委等加強研究、扶持與監(jiān)督。又如文化設(shè)施中小型圖書館等社區(qū)公共閱覽空間的使用效率，對該類建筑的配置、經(jīng)營權(quán)限的規(guī)定、質(zhì)量保障的措施等，文化部門需研究明確的管理要求。諸如此類，迫需政府行業(yè)主管部門增加管理深度，以保障社區(qū)公共服務項目的實現(xiàn)。

3 解決途徑

城市社區(qū)是城市的基本細胞，也是城市規(guī)劃的最基層單元。從社區(qū)著眼，將城市規(guī)劃與社會管理結(jié)合起來，應當成為規(guī)劃實踐的重點。筆者結(jié)合多年在規(guī)劃設(shè)計、規(guī)劃管理多個工作崗位的實踐，針對社區(qū)公共服務設(shè)施配置及提升基層管理，從規(guī)范修訂、法規(guī)完善、規(guī)劃審批、服務深化、公眾參與等方面提出以下建議。

3.1 系統(tǒng)修訂規(guī)范, 改良用地分類

要充分發(fā)揮市場對資源配置的決定作用和政府的引導調(diào)配作用，在規(guī)劃用地上區(qū)分政府主導的公益性公共服務設(shè)施與市場配置主導的商業(yè)性服務設(shè)施，從而保證公益性公共服務設(shè)施的落實與后期管理。建議《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》根據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》（GB50137-2011）對相應條款予以修訂。對于A類用地（公共管理與公共服務用地）的街道辦事處、街道社區(qū)事務受理中心、活動中心、公辦中小學、社區(qū)衛(wèi)生服務中心、養(yǎng)老院等，一般列入劃撥供地類型。對于劃歸B類用地（商業(yè)服務業(yè)設(shè)施用地）的市場、餐飲、銀行、郵電等用地，列入出讓供地類型。建議規(guī)劃概念上的居住區(qū)規(guī)范結(jié)合行政范疇的“社區(qū)”分類對應，以利于社區(qū)配套設(shè)施的落實管理。

對于在出讓土地上建設(shè)的公共服務設(shè)施，可研究制定相關(guān)政策，建設(shè)完成后交給相關(guān)部門統(tǒng)一管理，產(chǎn)權(quán)歸地方政府所有，以確保公共設(shè)施資源由政府掌控，并保證公益類服務項目的延續(xù)使用。例如2014年初正式公布的《青島市教育局城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園規(guī)劃建設(shè)管理辦法》，規(guī)定了城市規(guī)劃范圍配套幼兒園的建設(shè)管理要求，如“每5000人區(qū)域需配套建設(shè)一所6班以上的幼兒園”“組織編制或修訂控制性詳細規(guī)劃時，結(jié)合批準的幼兒園專項規(guī)劃，落實各區(qū)域配套建設(shè)的幼兒園位置及規(guī)?！?。還規(guī)定了幼兒園建設(shè)用地一律采取劃撥供地方式，具備單獨供地條件的，按照政府投資項目管理的有關(guān)規(guī)定進行配套建設(shè)；不具備單獨供地條件的，由教育、物價、財政、城鄉(xiāng)建設(shè)部門制定統(tǒng)一的建設(shè)標準確定幼兒園的投資造價，作為土地招拍掛的要約條件，將幼兒園建設(shè)用地一并劃撥給取得該地塊的開發(fā)建設(shè)單位，并由其負責建設(shè)，竣工驗收合格3個月內(nèi)，再全部轉(zhuǎn)交給教育部門，城鄉(xiāng)建設(shè)部門在移交完成后3個月內(nèi)將幼兒園建設(shè)費用撥付開發(fā)建設(shè)單位。這即是一個政府探索掌控公共設(shè)施資源的良好實踐。教育、門診所、老年服務中心、居民運動場館、治安聯(lián)防等設(shè)施其建筑產(chǎn)權(quán)的公共屬性，有利于控制經(jīng)營內(nèi)容的變更，保證持續(xù)提供公共服務。

其他可以作為經(jīng)營性質(zhì)使用的建筑則由開發(fā)建設(shè)主體根據(jù)出讓條件中地類的兼容比例及市場需求或租或售自行處置。這些都需要規(guī)劃、土地、房管、工商等部門在管理中的聯(lián)動機制予以保障。隨著市場作用的發(fā)揮與政府服務功能的加強，應進一步探討社區(qū)公共服務設(shè)施用地供給、管理等的新模式、新方法。

3.2 完善法律政策, 嚴格審批管理

社會功能的完善往往從健全法制開始，社區(qū)管理也不例外。以養(yǎng)老設(shè)施為例，從日本社區(qū)養(yǎng)老的經(jīng)驗中可以看到，陸續(xù)發(fā)布的多部法律政策在社區(qū)老年服務事業(yè)中起到了基礎(chǔ)性、指引性的作用。因此在不斷探索社區(qū)管理的過程中吸收各地成功的經(jīng)驗和失敗的教訓，將較為成熟的部分用制度或法律的形式確定下來，有助于更大限度地發(fā)揮社區(qū)的作用。例如《上海市養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》施行15年來，已經(jīng)初步建立起“9073”的養(yǎng)老服務格局，即90%的老人家庭自我照顧，7%的老人可以得到社區(qū)居家養(yǎng)老服務，3%的老人可以選擇機構(gòu)養(yǎng)老。近日，上海市在新發(fā)布的《上海市養(yǎng)老機構(gòu)條例》中明確規(guī)定了社區(qū)必須同步建設(shè)相應規(guī)模的養(yǎng)老設(shè)施：“新建居住區(qū)或者舊區(qū)改造，應當按照規(guī)劃要求和有關(guān)標準、規(guī)范，配套建設(shè)相應的養(yǎng)老機構(gòu)，并與住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗收、同步交付使用?！薄胺菭I利性養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)用地，可依法使用國有劃撥土地或者農(nóng)民集體所有的土地。營利性養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)用地，依法辦理有償用地手續(xù)，優(yōu)先保障供應……”這些從法律層面做出的保障將會大大推進上海市社區(qū)養(yǎng)老的進程。目前，上海市正在組織編制養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃以落實養(yǎng)老機構(gòu)的選址和建設(shè)。各地需結(jié)合本地區(qū)實際研究公共服務設(shè)施配套要求，制定相關(guān)標準。

嚴格執(zhí)行法律規(guī)章，規(guī)范規(guī)劃審批管理，則是社區(qū)公共服務設(shè)施落實的重要保障。規(guī)劃管理部門要針對本行業(yè)綜合性的特點，強調(diào)上位規(guī)范、規(guī)定的落實執(zhí)行。不僅包括國家關(guān)于本行業(yè)的相關(guān)規(guī)范，還要掌握其他行業(yè)與規(guī)劃有關(guān)的規(guī)范，以及省、市政府的有關(guān)規(guī)定，并結(jié)合當?shù)貙嶋H統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。如某些省制定了《幼兒園基本辦園條件標準》，下轄的各市人民政府辦公廳也相應下發(fā)了《關(guān)于加強居住小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃建設(shè)管理意見》，但其建設(shè)用地與建筑面積的下限均大于《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》的標準，這就需要加強規(guī)范的合理性與嚴肅性。

規(guī)劃管理部門要加強對規(guī)劃設(shè)計資質(zhì)的管理，嚴格執(zhí)行規(guī)劃資質(zhì)登記備案制度，杜絕設(shè)計單位借用規(guī)劃資質(zhì)的現(xiàn)象。規(guī)劃設(shè)計與管理部門要加強規(guī)劃成果審核、審批的程序管理，用規(guī)范的程序來保證規(guī)劃成果的質(zhì)量。規(guī)劃設(shè)計單位應當建立完整的分級審查制度，審核過關(guān)后方能提報規(guī)劃方案。如上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，在方案提報時嚴格遵守院技術(shù)規(guī)程要求，層層審核以確保每個項目的質(zhì)量。規(guī)劃管理部門則要按規(guī)劃法嚴格執(zhí)行審批程序，保證規(guī)委會專家與公眾的參與，需要時可設(shè)立專業(yè)的審核機構(gòu)。

3.3 加強政府引導, 改革服務供給

要進一步延伸政府相關(guān)部門的服務層次，實現(xiàn)對社區(qū)層面的指導。例如社區(qū)青少年（老年）活動中心、托老所、居民運動場館、衛(wèi)生站等設(shè)施的空間使用、人員配備等，相關(guān)的民政局、體育局、衛(wèi)生局等部門要通過社區(qū)服務中心深入指導，并結(jié)合社區(qū)建設(shè)標準嚴格審查，逐步予以落實。同時要在社區(qū)中建設(shè)滿足不同需求的服務體系，提高設(shè)施綜合使用的效率，為居民提供方便。例如養(yǎng)老服務方面，目前應當著重探討?zhàn)B老、托老所的建設(shè)模式，多層次、多渠道解決養(yǎng)老問題，發(fā)掘社會志愿者的力量，發(fā)揮政府、家庭和社會各方面的綜合作用。針對身體狀況不同的老人提供上門服務、日托服務、短托服務、長期服務、老年保健咨詢和指導服務等多種類型的服務。場館使用方面可以采用會員制的運營方式，方便居民業(yè)余活動和交流。青少年活動中心可結(jié)合圖書館等的設(shè)置增加小學生放學后的托管服務，解決現(xiàn)在小學生放學與家長下班時間不一致的兒童看護問題。

要著力推進政府購買服務，提高公共服務的水平和效率。政府購買服務是一種新型公共服務提供方式，也是西方發(fā)達國家對社會福利制度做出的一項重要變革。一些西方發(fā)達國家政府通過契約化、民營化等形式，把公共服務的生產(chǎn)交由市場和社會力量來承擔，通過鼓勵民間投資和經(jīng)營公共服務行業(yè)，引入市場競爭機制，提高公共服務水平和效率。2014年初在南寧舉行的全國政府購買服務工作會議上，部署了當前和今后一個時期全國推進政府購買服務改革工作，意味著政府購買服務改革進程開始加強。根據(jù)會議精神，2014年政府購買服務工作將在全國全面推廣，力爭“十二五”時期初步形成統(tǒng)一有效的購買服務平臺和工作機制，2020年在全國建立比較完善的政府購買服務制度。

3.4 引導公眾參與, 建設(shè)社區(qū)組織

僅依靠政府的社區(qū)服務是無法滿足現(xiàn)實需要的，公眾參與對于社區(qū)建設(shè)也是非常重要的。公眾參與是指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權(quán)利義務范圍內(nèi)有目的的社會行動。結(jié)合發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，建立各種類型的社區(qū)組織對于公眾參與社區(qū)建設(shè)、實現(xiàn)公共需求及社區(qū)健康發(fā)展，起到了非常重要的作用，可以把很多社會問題解決在初期、基層。因此大力推進NGO、NPO（非營利組織）、企業(yè)及個人等不同社會主體參與社區(qū)服務是非常重要的。

一個發(fā)達的現(xiàn)代社會需要廣泛的公眾參與。NGO在全球范圍的興起始于20世紀80年

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