傅平南

我國財政轉(zhuǎn)移支付制度起源于1994年分稅制財政體制改革。目前，我國轉(zhuǎn)移支付體制主要包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移性支付及專項轉(zhuǎn)移支付等三種形式，國家審計對“財政轉(zhuǎn)移支付”制度完善、管理科學以及運行規(guī)范發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用。然而，轉(zhuǎn)移支付資金審計還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，集中體現(xiàn)在審計立法不夠完備，審計標準較為模糊以及審計實務中存在重合規(guī)性審計、輕效益性審計傾向等。

一、轉(zhuǎn)移支付資金審計的理論探討

（一）轉(zhuǎn)移支付資金的內(nèi)涵、目標及其特點

轉(zhuǎn)移支付資金，是上級政府為實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，均衡各級預算主體收支規(guī)模，實現(xiàn)一定宏觀政策目標，以及對委托下級政府代理事務進行補償而設立的各類補助資金，其中專項轉(zhuǎn)移支付資金要求專款專用。目前轉(zhuǎn)移支付資金有以下幾個特點。一是資金量大、規(guī)模龐大。二是項目分散、種類繁多，具有突發(fā)性、應急性、偶然性的特點。三是專項轉(zhuǎn)移支付有配套要求。專項轉(zhuǎn)移支付旨在實現(xiàn)中央特定政策目標，強調(diào)專款專用，往往要求地方給予資金配套。四是專項轉(zhuǎn)移支付比重逐年壓縮。財政部2013年公布的轉(zhuǎn)移支付預算數(shù)據(jù)及其說明表明，專項轉(zhuǎn)移支付預算占轉(zhuǎn)移支付總額之比為39.43%，低于上年執(zhí)行數(shù)的比例41.41%。也遠低于2009年的52.5%。表明中央政府已經(jīng)意識到專項轉(zhuǎn)移支付存在的缺陷，有意削減和壓縮這一塊的預算安排（見表1）。

表1 2013年財政轉(zhuǎn)移支付預算情況

單位：億元

資料來源：財政部網(wǎng)站

（二）轉(zhuǎn)移支付資金審計的功能定位

對財政轉(zhuǎn)移支付資金進行審計監(jiān)督，是各國普遍的一項重要制度安排。轉(zhuǎn)移支付資金審計，實質(zhì)上是一項政策審計，重點關注中央政府設立轉(zhuǎn)移支付資金的目標是否實現(xiàn)，以及評價資金的實施效果等。通過審計，可以對轉(zhuǎn)移支付資金使用的真實性、合法性、效益性進行評價。

二、轉(zhuǎn)移支付資金審計現(xiàn)狀分析

（一）國內(nèi)現(xiàn)狀

現(xiàn)行審計管理體制下，我國根據(jù)財政轉(zhuǎn)移支付資金的性質(zhì)進行條塊分割審計。但是，首先，由于缺乏系統(tǒng)的審計指南和操作程序，各地對審計目標和內(nèi)容的理解和實施，差異很大。其次，轉(zhuǎn)移支付資金審計點多、面廣、分散，審計資源有限與擴大審計覆蓋率的矛盾較為突出。最后，轉(zhuǎn)移支付資金審計大都屬于事后審計，不僅加大了審計調(diào)查取證的難度，還直接影響審計評價的客觀性。

（二）國外現(xiàn)狀

從國際上來看，轉(zhuǎn)移支付制度是當前各國處理中央政府和地方政府間財政關系的基本方式。轉(zhuǎn)移支付審計是轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督和管理體系的重要組成部分和內(nèi)容。轉(zhuǎn)移支付審計立法較為完備，審計標準具體、詳盡，執(zhí)法也較為嚴格；注重開展全方位審計，審計的深度、廣度和力度均較大；審計在完善制度和規(guī)范程序等方面發(fā)揮重要作用。

三、轉(zhuǎn)移支付資金審計存在典型問題剖析

（一）轉(zhuǎn)移支付資金管理中存在的問題

1.法律法規(guī)體系不夠健全。

我國對有關轉(zhuǎn)移支付的法律、法規(guī)尚未作出明確規(guī)定，現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度主要是基于財政部制定的部門規(guī)章或規(guī)范性文件，立法層次低，制度穩(wěn)定性差，缺乏應有的權威性。這使得目前轉(zhuǎn)移支付改革缺乏法律的支撐和保障，直接影響了轉(zhuǎn)移支付制度效應的充分發(fā)揮。作為一項涉及面廣、政策性強、過程復雜的系統(tǒng)工程，必須有較高層次法律的規(guī)范，才能真正發(fā)揮建設性作用。

2.占財政總支出比重偏小，項目分散。

目前，專家用“撒胡椒面”來比喻轉(zhuǎn)移支付的申報和下發(fā)。例如，湖北省荊門市2010年某地預算安排科技三項經(jīng)費520萬元，在安排的55個項目中，1萬元以下5個，占9.1%；1萬元至5萬元30個，占54.5%；5萬元至10萬元10個，占18.2%；10萬元至100萬元8個，占14.6%；100萬元以上2個，占3.6%，尤其有的項目只有2至3千元，資金較多分散于小項目。又如，2006年上海市財政轉(zhuǎn)移支付資金307 397萬元，占全市總支出18 137 970萬元的1.69%，轉(zhuǎn)移支付資金總體規(guī)模偏小。二是補貼項目分散，部分項目補貼金額小。除對崇明等區(qū)縣的特定財力補助等50 721萬元外，上海市其余256 676萬元根據(jù)23類項目用于對19個區(qū)縣的補貼，其中單個區(qū)縣單項補助額低于100萬元共51項，占補助項目數(shù)的22.27%，且最低的項目補貼金額僅為2萬元。轉(zhuǎn)移支付資金在分配中“點多面廣”，降低了資金使用的效果，也不利于“扶大扶強”。

3.資金申請、分配過程中存在問題。

審計發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金中存在問題具有類似性、重復性，即“屢審屢犯”。劉家義審計長在作2012年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告時首次明確指出，財政體制弊端是造成“屢審屢犯”的深層次原因。一是我國至今仍未明確劃分各級政府的事權和財權，地方政府為履行職責，很大程度上依賴中央和上級政府的轉(zhuǎn)移支付，導致本應通過財政體制解決的問題，大量以轉(zhuǎn)移支付來解決，催生中國式“跑部錢進”亂象。二是在實際操作中，由于缺乏統(tǒng)一標準，轉(zhuǎn)移支付資金的分配摻雜了較多人為因素，有些甚至就是暗箱操作。三是管理欠科學規(guī)范。前審計長李金華曾說過：“中央轉(zhuǎn)移支付，就像一道水渠，很長很長，從中央到地方再到村子，這中間是滲水的，有的時候水流到地方就沒有了”。這段話形象地反映了轉(zhuǎn)移支付資金管理鏈條長、管理部門多、管理效益低下等問題。

（二）轉(zhuǎn)移支付資金審計中存在的主要問題

1.審計依據(jù)不夠健全。目前，我國尚無專門的財政轉(zhuǎn)移支付立法。國務院1993年12月15日發(fā)布的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》應該是我國建立財政轉(zhuǎn)移支付制度最早的法律依據(jù)，但這一法律依據(jù)不僅立法層次低，而且規(guī)范性不夠，可操作性不強。同時，開展轉(zhuǎn)移支付資金審計需要順應時代要求開展績效審計，而我國至今未有較為全面的《績效審計指南》，導致審計時大多只能依靠政府文件。但由于專項轉(zhuǎn)移支付資金需要地方政府申報和爭取，是否獲批、獲批金額及時間審計難以掌握，這給審計確定依據(jù)增加了難度。

2.審計模式不夠科學。由于沒有統(tǒng)一的審計指南，認識層次、水平不盡相同，各地在實施審計中審計目標和內(nèi)容存在不一致。由于審計資源的匱乏，一般在各級黨政領導干部經(jīng)濟責任審計、預算執(zhí)行審計、財政收支決算審計、各類轉(zhuǎn)移支付的專項審計及審計調(diào)查中附帶對轉(zhuǎn)移支付資金進行審計等。在具體審計中，審計管理體制、組織領導、現(xiàn)場管理及審計問責不盡相同，對轉(zhuǎn)移支付資金審計質(zhì)量提出嚴峻挑戰(zhàn)。

3.審計范圍不夠清晰。目前，轉(zhuǎn)移支付資金大多沒有納入地方預算管理，資料只能依靠被審計單位提供，審計缺乏對專項轉(zhuǎn)移支付資金的整體了解，難以準確界定專項轉(zhuǎn)移支付資金的審計范圍。此外，現(xiàn)行上下級審計機關職責分工不夠清晰，致使審計范圍邊界較為模糊，部分轉(zhuǎn)移支付資金得不到有效監(jiān)管。進一步地，各級審計機關由于精力有限，難以檢查期內(nèi)項目立項申報、資金分配環(huán)節(jié)，直至資金使用、項目建設和運行實效等各個環(huán)節(jié)。

4.審計標準不夠具體。目前，作為審計依據(jù)的上級政府、部門的文件對專項轉(zhuǎn)移支付資金的使用和管理等方面的規(guī)定較為籠統(tǒng)，重撥付、輕管理，重推責、輕自省，重具體會計核算、輕預期目標與成效考核，這給審計確定審計評價標準和依據(jù)帶來很大困難。例如，2010年中央對某省專項轉(zhuǎn)移支付有300多項，而提出應達到具體目標和考核要求的還不到10%。同時，由于財政績效審計評價體系和轉(zhuǎn)移支付績效審計標準不健全，各地尚未開展真正意義上的專項轉(zhuǎn)移支付資金績效審計。

5.審計問責不夠到位。前文提到，“屢審屢犯”問題比較嚴重，轉(zhuǎn)移支付資金審計難以問責，原因是多方面的。首先，責任內(nèi)涵與界定不明。涉及多個部門和主體，且各自責任并不明確。其次，地方政府會指使審計機關協(xié)助掩蓋問題，現(xiàn)行審計管理體制約束了審計機關主動揭露當?shù)卣嬖诘倪`規(guī)事實和行為。最后，法律并未賦予審計機關相應的問責主體地位和問責權限。

四、加強轉(zhuǎn)移支付資金審計的對策與建議

（一）完善轉(zhuǎn)移支付制度的對策與建議

1.按照人口布局合理確定基本公共服務水平均等化，在此基礎上確定和落實各級政府的職責，并合理安排職責履行所需要的專項轉(zhuǎn)移支付資金。首先，應當科學界定中央與地方政府的職責，根據(jù)事權與財權相匹配的原則，中央設立專項轉(zhuǎn)移支付資金，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排，做到公開透明、公平公正。其次，將按照我國人口布局來確定基本公共服務水平的均衡，作為專項轉(zhuǎn)移支付資金分配的重要出發(fā)點和立足點。逐步消除因轉(zhuǎn)移支付資金分配的不合理、不科學而導致的基本公共服務水平的差異化現(xiàn)象。

2.加強專項轉(zhuǎn)移支付資金的預算編制、執(zhí)行與決策審查，對專項轉(zhuǎn)移支付資金實施總量控制，統(tǒng)一分配，減少部委在專項轉(zhuǎn)移資金分配與撥付中的權力。建議由財政牽頭，各部委參加，審計負責監(jiān)督，按照科學的分配方法，堅持陽光透明的申報、審批環(huán)節(jié)，對轉(zhuǎn)移支付資金從審批到驗收整個流程向全社會持續(xù)的公開公示，統(tǒng)籌安排各省（市、自治區(qū)）專項轉(zhuǎn)移支付資金的總體規(guī)模。再提出農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、科技等各方面的分配比例與金額，減少部委等職能部門在轉(zhuǎn)移支付資金撥付過程中的尋租行為，避免“跑部錢進”現(xiàn)象發(fā)生。

（二）提高轉(zhuǎn)移支付資金審計質(zhì)量的對策與建議

1.審計署在《2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中，明確提出中央轉(zhuǎn)移支付審計是財政審計中的一項重要內(nèi)容。建議建立中央與地方審計機構分工協(xié)作、各有側(cè)重的審計管理體制，國家審計署負責專項轉(zhuǎn)移支付政策評價，地方審計機關負責專項轉(zhuǎn)移支付資金運作監(jiān)督和效果評價。國家審計署主要從宏觀經(jīng)濟社會運行層面考察轉(zhuǎn)移支付政策的合理性、科學性；地方審計機關主要從微觀經(jīng)濟社會運行層面把握轉(zhuǎn)移支付資金使用及管理的實際效果。

2.建立以國家審計為主導的、涵蓋國家審計、社會審計和內(nèi)部審計的大審計格局。一是建立財務審計、合規(guī)性審計與績效審計相融合的綜合審計模式，全面、系統(tǒng)、有效地實施轉(zhuǎn)移支付資金審計。二是采取國家審計外包的方式，積極引入會計師事務所等社會審計力量。三是強化轉(zhuǎn)移支付資金使用及管理單位的內(nèi)部控制和內(nèi)部審計監(jiān)督，既可以彌補國家審計資源不足的現(xiàn)狀，又充分發(fā)揮三種審計的各自優(yōu)勢。

（作者單位：寧波市江東區(qū)審計局）