王達(dá)

“釘子戶”的存在是影響征收拆遷工作的最大障礙，對地方的穩(wěn)定構(gòu)成很大的威脅，如果處理不好，勢必造成更大的隱患，因此，地方政府應(yīng)高度重視應(yīng)對“釘子戶”，把矛盾化解在萌芽、化解在當(dāng)下。如何疏導(dǎo)治理“釘子戶”呢？

一、依法征收拆遷

只有嚴(yán)格按照法律規(guī)定的要求和程序?qū)嵭姓魇詹疬w，才能減少和杜絕“釘子戶”，才能依法申請法院強制執(zhí)行，最終解決“釘子戶”。《國有土地上房屋征收與補償條例》（下稱《條例》）對征收與補償?shù)木唧w要求和程序為以下幾個階段。

1.征收決定階段

一是做出征收決定前的工作： （1）組織有關(guān)部門對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。（2）房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府公布實施。（3）縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對征收補償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。（4）因舊城區(qū)改建征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補償方案不符合規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案。（5）應(yīng)當(dāng)進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。（6）征收補償費用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲、專款專用。二是人民政府作出征收決定。三是公告征收決定。征收公告要載明兩個內(nèi)容：（1）征收補償方案：要明確補償協(xié)議簽約期；（2）權(quán)利救濟(jì)方式：被征收人可申請行政復(fù)議或行政訴訟。

2.補償決定階段

一是補償方式：（1）被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。被征收人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)提供用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，并與被征收人計算、結(jié)清被征收房屋價值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值的差價；因舊城區(qū)改建征收個人住宅，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋。（2）征收個人住宅，被征收人符合住房保障條件的，作出房屋征收決定的人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先給予住房保障。二是補償?shù)臉?gòu)成：3+1模式，3=房屋價值+搬遷、臨時安置費+停產(chǎn)停業(yè)損失，1=補助+獎勵。三是房屋征收部門與被征收人訂立補償協(xié)議。四是簽約期限內(nèi)達(dá)不成補償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，人民政府按照征收補償方案作出補償決定（補償決定包括補償方式、補償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項）。五是公告補償決定。六是被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。

3.搬遷階段

一是禁止性規(guī)定：任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動。二是自愿搬遷。對被征收人給予補償后，被征收人應(yīng)當(dāng)在補償協(xié)議約定或者補償決定確定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷。三是強制搬遷。（1）被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的人民政府依法申請不動產(chǎn)所在地人民法院強制執(zhí)行。（2）強制執(zhí)行申請書應(yīng)當(dāng)附具補償金額專戶存儲賬號、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點和面積等材料。

4.后續(xù)工作

（1）房屋征收部門應(yīng)當(dāng)建立房屋征收補償檔案，并將分戶補償情況在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。（2）審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對征收補償費用管理和使用情況的監(jiān)督，并公布審計結(jié)果。

必須按照以上要求和程序進(jìn)行，出現(xiàn)“釘子戶”后，依法申請法院強拆，拿起大棒，營造高壓態(tài)勢，通過法律的威懾力迫使“釘子戶”搬遷。

二、運用科學(xué)機(jī)制進(jìn)行征收

為順利推動征收拆遷工作，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)機(jī)制，營造良好氛圍，放大“蝴蝶效應(yīng)”。同時，應(yīng)當(dāng)規(guī)范程序、依法征收，防止因程序違法而導(dǎo)致依法強制執(zhí)行缺失法定要件，致使缺乏強制力保障，防止“蹄鐵效應(yīng)”。通過激勵機(jī)制、壓力機(jī)制和內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制等科學(xué)機(jī)制，減少“釘子戶”。

1.權(quán)利保障機(jī)制

（1）被征收人獲得公平補償權(quán)；（2）被征收人享有知情權(quán)；（3）被征收人的參與權(quán)；（4）被征收人的監(jiān)督權(quán)；（5）被征收人的救濟(jì)權(quán)利。

2.公開透明公平公正機(jī)制

公開透明，具體包括：補償安置標(biāo)準(zhǔn)公開、入戶測量結(jié)果公開、未經(jīng)登記房屋認(rèn)定結(jié)果公開、評估報告公開、補償結(jié)果公開。上述事項的公開是取信于民的金鑰匙。通過政府信息公開，實現(xiàn)公開透明；通過司法審查監(jiān)督，將公開透明作為合法性審查的程序內(nèi)容；通過被征收人監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)察監(jiān)督，實現(xiàn)公平公正。通過公平公正，實現(xiàn)征收拆遷目標(biāo)。

3.內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制

建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)對測量表進(jìn)行抽查或者復(fù)查，對補償安置合同進(jìn)行審核；加大新聞監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督力度。通過監(jiān)督，防止權(quán)力濫用以保護(hù)干部，提升征收工作的公信力和群眾的信任度以推動征收工作順利進(jìn)行。

4.獎勵保底對比機(jī)制

許多地方為了讓被征收群眾得到實惠，規(guī)定許多獎勵措施：簽訂協(xié)議獎、無違法建筑獎、分組完成獎、項目完成獎。上述各項獎勵能夠激勵被征收人積極簽約，一旦簽約期限屆滿作出補償決定，上述獎勵一律取消，具有一定懲罰性，顯然，獎勵和保底具有明顯的對比性，這一制度是在引導(dǎo)、提倡和激勵協(xié)議拆遷。

5.未經(jīng)登記房屋認(rèn)定處理寬嚴(yán)對比機(jī)制

對未經(jīng)登記房屋的違法建筑， 為了實現(xiàn)通過違法建筑處理帶動合法房屋征收拆遷，應(yīng)當(dāng)建立未經(jīng)登記房屋認(rèn)定處理寬嚴(yán)對比機(jī)制，即在協(xié)議拆遷期間一攬子簽訂補償安置協(xié)議的，可以將未經(jīng)登記房屋認(rèn)定為建筑物和構(gòu)筑物，給予一定的補助；協(xié)議期滿未一攬子簽訂協(xié)議的，按照違法建筑依法處理。通過激勵機(jī)制和壓力機(jī)制共同促進(jìn)征收拆遷進(jìn)程和違法建筑的消化。

6.補差對比機(jī)制

《條例》第19條規(guī)定，對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定。顯然，市場評估價為公平補償標(biāo)準(zhǔn)，但是，許多地方政府規(guī)定棚戶區(qū)改造征收拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)為“拆一遷一”，即被征收房屋與安置房屋等面積回遷，這樣，通過征收安置，被征收人的房產(chǎn)價值增加了。但是，如果缺乏壓力機(jī)制，價值增加的安置就會使得被征收人認(rèn)為理所當(dāng)然，這種激勵機(jī)制就會喪失應(yīng)有的功能。

7.形成合力、協(xié)助配合

應(yīng)出臺《征收拆遷各部門職責(zé)暫行辦法》，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)司法解釋政策規(guī)定，明確規(guī)定紀(jì)委監(jiān)察檢察部門、國土資源局、規(guī)劃局、公安局、法院、工商稅務(wù)部門、辦事處、征收辦公室等相關(guān)部門在征收工作中各自的職責(zé)，做到各司其職 。

8.多途徑強制機(jī)制

（1）簽訂補償安置協(xié)議后拒不搬遷成為“釘子戶”的，依法向人民法院提起民事訴訟，法院判決生效后申請人民法院強制執(zhí)行。（2）村民會議決議。政府可指導(dǎo)村民小組通過村民代表會議或者村民代表會議對城中村改造形成決議，對不履行決議義務(wù)的村民“釘子戶”向法院提起民事訴訟，待法院判決生效維持決議效力的，依法申請法院強制執(zhí)行。（3）國土資源局作出責(zé)令交出土地決定，申請人民法院強制執(zhí)行。（4）人民政府作出補償決定，依法申請人民法院強制執(zhí)行。（5）據(jù)《土地管理法》第65條，村委會層報政府收回土地使用權(quán)，依法申請人民法院強制執(zhí)行。

三、敢于承擔(dān)、嚴(yán)格執(zhí)法

在征收拆遷中，不敢動用公權(quán)力、害怕承擔(dān)責(zé)任、“花錢買平安”是“釘子戶”存在的溫床。只有敢于嚴(yán)格執(zhí)法，讓“釘子戶”膽寒，才可能預(yù)防和減少“釘子戶”的產(chǎn)生。因此，必須始終嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)和上級政策辦事，決不允許搞法外施恩，更不允許有托人情、打招呼突破補償?shù)拙€。對那些在拆遷過程中，趁機(jī)漫天要價、阻工鬧事、無理上訪、纏訪、網(wǎng)上散布謠言的被拆遷對象，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法動用強制手段，及時處理；對少數(shù)惡意的“釘子戶”應(yīng)當(dāng)依法強制拆除。

四、培養(yǎng)一支素質(zhì)過硬的征收拆遷干部隊伍

目前，征收拆遷隊伍存在許多問題：首先，不專職，征收拆遷辦主任或局長大多是兼職，多是由建設(shè)規(guī)劃房產(chǎn)部門的副局長兼任；其次，不專業(yè)，大多數(shù)法律素養(yǎng)不夠；再次，做群眾工作的能力不足，大多是年輕人，社會經(jīng)驗不足，對群眾冷暖不知，與群眾聯(lián)系不密切，工作方法簡單粗暴，有時不簽拆遷協(xié)議就停水?dāng)嚯?，更有甚者，雇用打手野蠻拆遷，用推土機(jī)推倒民房；最后，級別低，人員少，縣級征收辦是副科編制，有的是股級，正科的比較少，征收辦配備的人員數(shù)量也很少等等，征收拆遷隊伍目前狀況，很難適應(yīng)天下第一難的征收拆遷工作，許多好的政策法律難以及時貫徹執(zhí)行甚至歪曲政策法律，個別被征收人被逼成了“釘子戶”，因此，應(yīng)通過隊伍專業(yè)化的執(zhí)行力去減少“釘子戶”，為加快城鎮(zhèn)化建設(shè)給力。

注：作者為法學(xué)博士，在最高人民法院從事行政審判工作多年，對征收拆遷、房屋登記等房地產(chǎn)法律問題具有深入研究，發(fā)表論文九十余篇、出版專著多部，擔(dān)任多所著名高校研究員或者教授，擔(dān)任許多政府征收拆遷法律顧問，北京市房地產(chǎn)法學(xué)會常務(wù)理事，北京朗仕律師事務(wù)所陽光征收拆遷法律研究中心主任。作者電話：13380083168（粵），13701178064（京）；郵箱：1572943101@qq.com。

王春敏/責(zé)任編輯