屈遐

法治對于我們普通人來說絕對是好東西，對環(huán)境保護更是雪中送炭。環(huán)境保護觸及趨利者的利益，必須依托法制實現(xiàn)公正、高效的監(jiān)管。然而多年來，環(huán)保法律法規(guī)執(zhí)行率連半數(shù)都達不到，在地方保護、以權代法、人情干擾、金錢誘惑的阻礙中弱化，甚至歸零。依法治國要求全社會自上而下、從左至右都要學法、懂法、敬法、守法、用法，在這樣的形勢下，環(huán)境保護的法制一定會正本清源，發(fā)揮應有的效力。

然而，受傳統(tǒng)、利益以及價值觀影響，這樣的理想狀態(tài)還需要在全面實現(xiàn)依法治國的路上且行且治理。

權力：不能凌駕法律之上

2014年11月底，中央巡視組進駐文化部、環(huán)保部等13個清水衙門。

為什么要進駐這些部門？

有媒體分析，是因為隨著政策走向發(fā)生變化后，政府部門擁有審批、執(zhí)法等行政資源迅速增加，權力尋租及各種貪腐行為由此產生、蔓延，致使“清水衙門”不清；本文以為還有層因素，環(huán)境保護、文化建設即是國家的軟實力、又事關民眾的身心健康。目前其形勢都十分緊迫，這些主管部門如果“水不清”將會極大影響和諧社會的建設。

的確，隨著我國環(huán)境問題突出，環(huán)保部門的職能和地位得到較大提升，在審批、執(zhí)法等環(huán)節(jié)獲得了更大權力。在這些權力運行中，一些利益熏心的人，將政府政策干預和行政管制權力逐步商品化了。近年來，環(huán)保、科研等系統(tǒng)的“窩案”、“巨貪”令人震驚，2013年底案發(fā)的安徽省環(huán)保系統(tǒng)窩案，揪出貪腐分子130余人，基本覆蓋安徽省16個市；廣東科技系統(tǒng)內近50名官員因“科研經費”落馬。這些案件的主犯多為部門“一把手”，憑素質、論黨性絕對不是等閑之輩，但是在監(jiān)督機制缺失、程序不透明條件下，使得權力越大，造成的危害、影響也越大。

經濟學中，尋租是一種純粹的財富轉移活動，不產生任何價值。由于尋租活動不創(chuàng)造任何財富，所以，即便從經濟的角度看，也得不鼓勵。而且更嚴重的是，這種財富轉移活動往往造成社會強勢對弱勢群體的掠奪，因此很容易導致社會的不平等和利益沖突矛盾；尋租活動客觀上也增加市場經濟成本，將對市場經濟規(guī)則造成破壞。因此權力尋租首當其沖成為治理重點。

應該注意到，尋租活動的負面影響極大縱容社會將一切權力衍生為資本，去參與商品交換和市場競爭，謀取金錢和物質利益。比如媒體，以新聞報道權，或假借曝光之名威脅、敲詐報道對象，或為報道對象胡編亂造，大肆吹捧，以換取經濟回報的亂象大大挫傷了“無冕之王”的公信力。

權力在市場經濟條件下，沒有法治制約，尋租就是必然的，尤其受自古以來“特權階層”文化影響，人們會自覺不自覺地追求有權者的專利。坊間曾有句話挖苦有權不用的陋習，“如果讓他看公廁，他能讓你尿褲子?！比欢磐駚恚母是樵附邮芄賳T盤剝的人是不存在的，以政府權力為依托為個人撈好處的事多了，日積月累必然積聚起民怨，許多地方發(fā)生的群體事件就是民怨所致。

四中全會依法治國目標最大亮點就是依憲執(zhí)政和依憲行政，中央黨校政法教研部主任張恒山在接受媒體采訪時說：“不能把黨的領導等同于凌駕法治之上?！卑此睦斫猓包h領導依法治國而黨自身不在法律的治理之內，那就失去了依法治國的原意?！彼f，“黨要守法，這是黨的依法執(zhí)政的含義?！边@話不是說說的，為了實現(xiàn)黨要守法，中央還建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，以從明令到機制上徹底顛覆了自古以來“刑不上大夫”的傳統(tǒng)法制理念。

廣東省清遠市，清遠市清城區(qū)原環(huán)保局長陳柏和被控濫用職權、受賄一案在清城區(qū)人民法院開庭審理。CFP/供圖

法治即法的統(tǒng)治，強調法律作為一種社會治理工具在社會生活中的至上地位。早在先秦時期，出現(xiàn)過法家的政治哲學思想，強調法律制度在國家治理中的權威地位。代表人物之一商鞅主張：“智者作法，愚者制焉；賢者更禮，不肖者拘焉。（《史記·商君列傳》）”后來儒家強調人治，但是儒法兩家無論人治還是法治都有著內在相同之處，都是“君權至上”、“國權至上”的法治，與“憲法至上”的法治相比仍然是“刑不上大夫”的人治思想。所以我國從“法制”到“法治”講了幾十年，憲法也頒布了幾十年，但在傳統(tǒng)的法治思想影響下，從始至終沒有解決權力問題。改革開放，照搬了人家的諸多先進經驗，唯一沒有吸取的就是沒能把權力關進制度的籠子里。

此次四中全會提出依法治國，首次明確國家的愿景是限制官員、包括黨員干部的權力，保護民眾權利，真正使公權力實現(xiàn)有法可據(jù)、違法有責，社會實現(xiàn)從法制到法治的跨越。

目前正在實施的“小政府”模式就是整治的開端。要求政府盡量減少或取締不必要的對市場經濟活動的政策干預和行政管制；對于必不可少的政策干預和行政管制，要透明化或市場化；在全國范圍內開展的行政審批制度改革，清理、取消了大量的不必要的行政審批事項；對于保留的行政審批事項實行了較為嚴格的過程管理和責任追究制。

為確保朱鹮的生存延續(xù)，國家林業(yè)總局批復，同意專家建議北移朱鹮。但當?shù)卣疄榱说胤嚼?，以對其有“特殊”感情為名，遲遲不以執(zhí)行。在此縱容下，洋縣上百個村民滯留朱鹮站門口，甚至搭建了好幾處臨時窩棚，晝夜輪流值班，阻止調運朱鹮。CFP/供圖

政府：責任無限，權力有限

2012年最后一天，山西長治天脊煤化工集團發(fā)生8.68噸有毒化工中間體苯胺泄漏事故，五天后，河北邯鄲濁漳河受到污染，當?shù)仫嬘盟霈F(xiàn)供應危機；河南安陽也受到牽連。有媒體質疑，8.68噸苯胺，要泄漏到海河水系的濁漳河，威脅到下游邯鄲、安陽飲用水水源，至少需要突破分流閥、每2小時一次的例行排查、在線實時監(jiān)控系統(tǒng)和突發(fā)環(huán)境事件應急預案這4道軟硬件“閥門”。有人不無嘲諷地說，長治的苯胺太厲害了，能從長治一路如關云長一樣過關斬將，闖過難度極高的四道關口；而且要知道它闖的是全國第一家花了8.5億元巨資，被一致極度看好，且“標志著山西省環(huán)保執(zhí)法從傳統(tǒng)的現(xiàn)場執(zhí)法向全天候、全過程數(shù)字化監(jiān)管邁進，形成了一個集監(jiān)測、監(jiān)視和控制三位一體的監(jiān)控量化執(zhí)法體系”的監(jiān)控系統(tǒng)。于是媒體開始猜測，這8.5億元是不是切切實實滴水不漏地用到了該系統(tǒng)的建設之中？

長治污染泄漏事故5天后才報到山西省環(huán)保局，當時長治市新聞中心辦公室主任王一平代表長治官方說，“我們都是按照規(guī)定程序報的，并不是晚報五天。發(fā)生了污染以后，只要污染不出長治的邊界好像就不用往省里報，自己處理就行，一出邊界了這才需要報?！睋?jù)國務院頒發(fā)的《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》明確規(guī)定，突發(fā)環(huán)境事件的責任單位和責任人以及負有監(jiān)管責任的單位發(fā)現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事件后，應在1小時內向所在地縣級以上人民政府報告?！渡轿魇⊥话l(fā)事件應對條例》第三十條也規(guī)定：較大以上和暫時無法判明等級的突發(fā)事件發(fā)生后，縣（市、區(qū)）人民政府應當及時報告，設區(qū)的市人民政府、省人民政府有關部門和單位應當在兩小時內報告省人民政府。顯然長治官方發(fā)言人所謂的“按照規(guī)定程序”是違背了國家和山西省的公共安全事件應對方案，長治市政府在處理苯胺泄漏事故上存在著程序非正義，在承擔責任上采取的是逃避態(tài)度。

我們對墨西哥取消中國中標的首條海外高鐵可以表示震驚，譴責其在信譽和規(guī)則上沒底線，但對國內地方政府在規(guī)則和程序上的非正義卻采取包容和理解的態(tài)度。當然國與國之間的事與自家的事不能同日而語，但這就是長治污染泄漏事件反映出地方政府對環(huán)境管理的怠慢及失責態(tài)度的借口。

改革開放后，地方政府的權力空間加大，致使其主體意識覺醒，以行政區(qū)劃為界限，獨立利益開始強化；尤其是GDP標準的鼓勵下，在發(fā)展和保護中常常忽略了平衡點。表現(xiàn)在項目決策時，隨意降低環(huán)境門檻，引入大量高污染、高風險的企業(yè)；環(huán)境管理中充當污染大戶的保護傘，干擾當?shù)丨h(huán)境執(zhí)法。更為奇葩的是不管當?shù)匚廴九c否，官員會隨GDP上漲而升遷。

在這樣的氛圍中，曝出紅豆局長、下河游泳局長不足為奇。環(huán)境執(zhí)法失守，發(fā)展突破了環(huán)境法律法規(guī)的底線，污染的GDP支撐著經濟。而另一方面，環(huán)境治理市場游走著出老千的無底線玩家，利用人脈資源，打通政府通道，在國家加大環(huán)境保護的形勢下，交集成新的利益群體，官員因此坐擁財富。環(huán)境工程招標改規(guī)矩、調標準是常有的事。政府在社會生活中既當裁判又當運動員，參與利益分配，規(guī)則的公正、嚴肅難以保證。

依法治國的大政方針，將首先治理政府依法行政問題，以救贖日益瓦解的社會防護堤。最近，各地開始實施了“權力清單”制度，以精準全面地限定行政權力，對于市場與社會可以自行治理、自行創(chuàng)新的事情，堅決從政府的權力清單中撤出；對于政府應該擔負的職責，要堅決納入到責任清單之中。權力清單制度就是要將無所不能的政府調整到政府權力有限，政府要“法無授權不可為”“法定責任必須為”；市場主體和人民群眾，“法無禁止即可為”。通過理順各方行動范圍邊界，樹立各方行動準則，才能理順政府與市場、社會三者之間關系。三者嚴守公共治理契約，不糾結于眼前權與利的得失，承擔起提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化的責任。

這就要求從法律和制度上切斷政府機構和相關經濟利益之間的聯(lián)系，使政府不能成為任何利益的相關體，給人留下利益保護傘、利益鏈條的口實，確保政府誠信不受影響，確保政府的原則性、權威性；相應的行政管理措施的執(zhí)行力更加到位，建設法治政府更加順暢。同時要求政府克制“抓權”的欲望，防止權力展示沖動，切實推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事轉移出去，從制度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。另外，對政府的監(jiān)督機制建立也十分必要。在法律和政策上守住監(jiān)督的關口，通過獨立的司法機構，來裁判政府行為合法與否，以確保政府真正成為法治政府，依法主動承擔起責任，保護在改革中的公眾利益不縮水。

司法：法治的關鍵節(jié)點

11月中旬，中華環(huán)保聯(lián)合會、司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心、上海財經大學共同主辦了“第三屆模擬環(huán)境法庭大賽”。這個在高校學生中舉辦的活動雖然還有不盡如人意的地方，但舉辦者的目的是，讓更多的學生在走出校門之前，在一定程度上對法律、法庭、法治有個正確認識。

目前，受限于制度、體制和司法機制，我國并不存在純粹意義上的司法獨立。據(jù)業(yè)內人士分析，由于法官與一般公務員無明顯區(qū)別，進入標準不高，資質要求不嚴，大量法官無論業(yè)務能力還是職業(yè)精神品格都難以做到獨立而公正地行使司法權。目前法院多是行政性的院、庭長指導與審委會研究，實質上是用非程序性的方法來提高司法公正的程度，這種行政性司法管理方式的運用，使得司法獨立受到一定程度的破壞。在環(huán)境訴訟等司法活動中，最多見的是地方保護主義，由于法院受地方轄制，想不成為實現(xiàn)地方利益的工具都很難。在實踐中，遇到經濟和環(huán)境利益損益突出、影響大或者有其他因素介入的案件，常常會有某些掌權人物出于這樣那樣的考慮，于法不顧，直接干預司法或施加壓力要貫徹其意志，達到以權代法，以言代法。 而“金錢案”、“人情案”更是司法活動中的普遍的腐敗現(xiàn)象。由于缺乏獨立的能力和獨立的品格，同時權力壟斷的司法官員難免會被利誘腐蝕而出賣司法權。

司法不能實現(xiàn)法治，依法治國就是句空話。

解決環(huán)境問題需要法律手段，法律是在環(huán)境保護經濟、行政手段都失效、無法發(fā)揮作用或者不足以打擊環(huán)境破壞行為的情況下，防守著最終保護的底線。理想的狀態(tài)是經濟手段作為基礎框架，奠定環(huán)境保護的制度基礎；行政手段作為基本方法，成為保護環(huán)境與治理污染的最常見形態(tài)；法律手段作為根本保障，確保前兩者順利進行，成為最終的、具有強制性的補救措施。

2008年10月，云南省錦業(yè)公司在生產經營過程中發(fā)生環(huán)境違法行為，致使陽宗海水體受污染，水質從二類下降到劣五類，飲用、水產品養(yǎng)殖等功能喪失，周邊居民26000余人的飲用水源取水中斷，“陽宗海坤污染事件”震驚全國。事件發(fā)生后，昆明市公安機關設立“環(huán)保警察”，檢察院設立“環(huán)保檢察處”，法院設立“環(huán)保審判庭”，專門處理環(huán)境案件?！瓣栕诤＠の廴臼录钡暮罄m(xù)司法處理，使人們看到司法機關的介入能夠更加有效地打擊環(huán)境違法行為。

環(huán)境保護問題上，依法治理一直是環(huán)保部門、社會和公眾向往的理想狀態(tài)。但是改革開放三十年來，環(huán)境保護的法律、法規(guī)根據(jù)社會發(fā)展狀況以及經濟發(fā)展需要始終在建設中，目前已經形成30部法律、90多部法規(guī)的法律體系，然而環(huán)境保護法律法規(guī)在執(zhí)行中真正得到貫徹的也只有30%，70%的沒有貫徹執(zhí)行，大大影響著環(huán)境保護法律法規(guī)的公信力、影響著環(huán)境保護權利機構的威信力，最關鍵的是影響著我國環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善的進度。

我國刑法在第三章破壞社會主義市場經濟秩序罪、第六章妨害社會管理秩序罪、第九章瀆職罪中，都有關于環(huán)境保護的專門條款，規(guī)定了相關罪名。主要是破壞環(huán)境的行為突破違法的界限，已經構成犯罪，行政處罰手段已經不足以排除破壞行為危害性時，啟動司法程序對其進行懲治十分必要。

當然，司法在環(huán)境保護中的作用遠不止于此，它可以作為公共環(huán)境利益的總代表。在同環(huán)境破壞行為作斗爭的過程中，作為環(huán)境污染行為受害者的單一社會主體，很難進行自我救濟。尤其是對公共利益，需要有一個公共環(huán)境利益的總代表，而司法機關是最優(yōu)的選擇。如很多地方檢察機關提起環(huán)境公益訴訟、對環(huán)境污染問題主動提出檢察建議等，就是代表公共環(huán)境利益的一些具體做法。

可以保障其他環(huán)境保護手段發(fā)揮效用。司法活動以法律為依據(jù)，以國家強制力為后盾，天然特性使司法可以為經濟的、行政的，以及其他諸多環(huán)境保護手段提供保障和支持，這種保障和支持，大多數(shù)時候是通過民事、行政和刑事訴訟的方式實現(xiàn)的。

對各項環(huán)境保護活動進行監(jiān)督也是作用之一。有效的監(jiān)督是環(huán)境保護的必要條件，司法機關承擔著部分監(jiān)督的職責，雖然一些重大環(huán)境污染事故的背后，存在監(jiān)管失職瀆職，甚至貪腐問題，司法的威懾力是監(jiān)督，是保護，是支持環(huán)保行政部門采取果斷措施的無形力量。

公民守法從守秩序開始，守秩序是法治生態(tài)的微系統(tǒng)。CFP/供圖

目前在環(huán)境保護工作中還存在諸多問題，環(huán)境保護職能的履行與群眾的期望相比還存在差距。有人戲稱環(huán)境保護法是我國最弱的法，雖有玩笑的成份，但也反映出環(huán)境執(zhí)法弱化的問題。之所以形成環(huán)境執(zhí)法弱化的印象，從司法的角度看，主要是守法成本高，執(zhí)法成本高，違法成本低。違法成本基本就是行政罰款和停業(yè)整頓的利潤損失。行政罰款有但是彈性大、力度小，懲戒與威懾意義基本沒有，僅剩下象征意義。司法界有人建議是否可以通過環(huán)境民事訴訟，追究違法企業(yè)的民事責任，用巨額的賠償額，配以強制執(zhí)行的手段，來震懾企圖通過環(huán)境違法來攫取高額利潤的違法者。同時，拓寬刑事手段在環(huán)境治理領域的適用，通過高額的罰金，對涉案企業(yè)，尤其是其高層決策人員實施經濟懲處。

業(yè)內人士呼吁，現(xiàn)在是考慮環(huán)境行政執(zhí)法與司法活動高效銜接的時候了，兩者之間建立信息共享，行政執(zhí)法與司法活動在打擊環(huán)境違法中才能珠聯(lián)璧合，雙方乃至多方的聯(lián)系溝通，使得環(huán)境治理工作更加透明化、公開化，也有利于打擊監(jiān)管不利、失職行為。