摘要：為貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略部署，十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議研究并通過全面深化改革的若干重大問題，其中明確提到必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。

關(guān)鍵詞：政府職能；職能轉(zhuǎn)變；依據(jù)；建議

中圖分類號(hào)：D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2014）07-000-02

一、政府職能和政府職能轉(zhuǎn)變的含義

（一）政府職能

政府職能指的是以政府為核心的公共組織，根據(jù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要而規(guī)定的在一定時(shí)期內(nèi)的行為方向、基本任務(wù)和職責(zé)范圍。政府職能是政府內(nèi)容的總概括，它規(guī)定著政府的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、組織形態(tài)和管理方式等，它不是一成不變的，會(huì)隨著國(guó)內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化科學(xué)技術(shù)的發(fā)展而發(fā)展，根據(jù)不同時(shí)期形勢(shì)和任務(wù)的變化而變化。①它包含以下三層含義：第一，在國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)中政府應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用；第二，政府職能受國(guó)家職能的制約，是國(guó)家職能的重要組成部分，是國(guó)家職能的具體執(zhí)行和體現(xiàn)，也是實(shí)施國(guó)家職能的關(guān)鍵；第三，政府職能是發(fā)展和變化的，各種形勢(shì)和條件決定了政府職能的內(nèi)容和實(shí)施政府職能的方式是沒有一個(gè)固定不變的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變

政府職能轉(zhuǎn)變是指政府行為方向和基本任務(wù)的轉(zhuǎn)變，它是一個(gè)綜合的、連續(xù)的、動(dòng)態(tài)的過程。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能轉(zhuǎn)變包括三個(gè)層次，即需要退出的領(lǐng)域，需要強(qiáng)化的領(lǐng)域，需要轉(zhuǎn)變的領(lǐng)域。一般而言，政府職能存在“三位”現(xiàn)象，即錯(cuò)位、缺位、越位，對(duì)于錯(cuò)位現(xiàn)象我們需要轉(zhuǎn)變，對(duì)于缺位現(xiàn)象我們需要強(qiáng)化，對(duì)于越位現(xiàn)象我們需要退出。

二、現(xiàn)階段我國(guó)政府職能存在的問題

（一）“管理”職能強(qiáng)，“服務(wù)”職能弱

我國(guó)處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段，原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府職能的各種不良慣性始終存在并繼續(xù)發(fā)揮著副作用?！肮芾怼北徽J(rèn)為是政府的首要職責(zé)，政府就自然而然以“社會(huì)管理員”自居，并以高姿態(tài)站在社會(huì)層面的上層對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面的管理和控制，直接干預(yù)社會(huì)生活的各個(gè)層面，這種高度而全面的管理與控制嚴(yán)重抑制了商品經(jīng)濟(jì)條件下市民社會(huì)積極因素的充分發(fā)展，同時(shí)也必然導(dǎo)致服務(wù)職能的弱化，管理職能繼續(xù)被強(qiáng)化，“管理”理念自然代替了“服務(wù)”理念。

（二）政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)

長(zhǎng)期高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制造就了我國(guó)不科學(xué)的政府機(jī)構(gòu)體系，主要表現(xiàn)以下幾個(gè)方面：一是機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，職能交叉、多頭管理現(xiàn)象十分嚴(yán)重。二是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重缺陷，部分政府部門職能定位模糊。三是沒有科學(xué)有效的履行職能的監(jiān)督機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制，由此導(dǎo)致了權(quán)責(zé)脫節(jié)和監(jiān)督缺位。四是政府之問的事權(quán)與財(cái)權(quán)不明確，給政府履行職能帶來了阻礙，影響了政府職能的有效實(shí)施。

（三）職能行使方式不合理

我國(guó)長(zhǎng)期缺少法治的歷史傳統(tǒng)，在行使政府職能時(shí)重行政手段和計(jì)劃手段，輕法律手段與經(jīng)濟(jì)手段，法治建設(shè)滯后。政府在進(jìn)行宏觀調(diào)控時(shí)應(yīng)該主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，在此基礎(chǔ)之上再加一些必要的行政手段，但在實(shí)際中許多方面仍然存在著政府行政手段運(yùn)用過多、政府行為不夠規(guī)范、依法行政相對(duì)薄弱等現(xiàn)象。這些是“人治”能力過剩而“法治”能力不足并存的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治環(huán)境和社會(huì)公眾對(duì)高效、廉潔的政府形象需求是背道而馳的。

（四）政府的監(jiān)管職能不足

首先，用來規(guī)范市場(chǎng)秩序的法律法規(guī)存在很多空白，很多不法行為沒有得到法律的明文制約與禁止，即使制定出來的法律法規(guī)很多也是內(nèi)容流于形式，敷衍塞責(zé)，操作性不強(qiáng)；其次，執(zhí)法不嚴(yán)導(dǎo)致政府行政能力低下，進(jìn)而制約了政府職能的轉(zhuǎn)變；最后，政府的信用體系殘缺不全，一些部門和地方政府直接干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活引起了嚴(yán)重的政府誠(chéng)信缺失，公信力逐漸下降。

三、關(guān)于加快轉(zhuǎn)變我國(guó)政府職能的必要性

（一）政府職能轉(zhuǎn)變是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然選擇

政府的職能問題是一個(gè)與國(guó)家現(xiàn)象同樣久遠(yuǎn)和復(fù)雜的問題。自國(guó)家產(chǎn)生以來，政府職能問題始終是關(guān)于政府的基本問題之一。政府職能是在政府和政府環(huán)境的互動(dòng)過程中產(chǎn)生的，政府環(huán)境決定、制約和影響著政府職能，政府職能適應(yīng)、利用和改造著政府環(huán)境。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變是適應(yīng)政府環(huán)境變化的必然選擇

政治意識(shí)形態(tài)的變化和政治結(jié)構(gòu)關(guān)系的變化是政治系統(tǒng)變化的兩個(gè)方面。意識(shí)形態(tài)，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)改造社會(huì)的計(jì)劃。它的變化對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)變?cè)趹?zhàn)略上起到了指導(dǎo)作用。政治結(jié)構(gòu)關(guān)系主要體現(xiàn)在“政黨關(guān)系”和“憲政關(guān)系”。從改革開放到現(xiàn)在，政黨關(guān)系逐步理順，政府責(zé)任意識(shí)不斷提高，這些都有助于政府職能的充分發(fā)揮。政黨關(guān)系逐步理順的同時(shí)憲政關(guān)系也在不斷改進(jìn)，黨提出“依法治國(guó)“、”的方略后，政府依法行政的要求越來越高。

（三）社會(huì)科學(xué)知識(shí)的增長(zhǎng)和創(chuàng)新是政府職能轉(zhuǎn)變的重要原因

社會(huì)科學(xué)知識(shí)的不斷豐富和社會(huì)科學(xué)知識(shí)領(lǐng)域的創(chuàng)新為政府治理提供了強(qiáng)有力的理論支持。隨著我國(guó)與世界各國(guó)在各領(lǐng)域的交流與合作的不斷增強(qiáng)，在政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域引進(jìn)了許多西方前沿性理論知識(shí)，從而提高了科學(xué)知識(shí)認(rèn)識(shí)水平，豐富了政府治理經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)了社會(huì)科學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展，同時(shí)對(duì)界定政府職能、政府職能轉(zhuǎn)變的必要性和重要性以及怎樣轉(zhuǎn)變政府職能等問題有了更深刻的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變的理論創(chuàng)新與制度創(chuàng)新。但是由于理論知識(shí)通常會(huì)滯后于社會(huì)發(fā)展需要，在一定程度上延緩和阻礙了政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，導(dǎo)致政府職能不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要。

（四）社會(huì)矛盾不斷增多，需要轉(zhuǎn)變政府職能

以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的體制改革，不僅原有的利益格局被打破，而且涌現(xiàn)出了大量的利益主體和利益群體，社會(huì)內(nèi)部沖突與矛盾同時(shí)也被加劇了，其中貧富差距大是最為顯著的表現(xiàn)。出現(xiàn)這種差異很大程度上是因?yàn)橐酝毮芏ㄎ诲e(cuò)誤，以往政府職能一味把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為“硬指標(biāo)”，社會(huì)問題卻被忽略了，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的不協(xié)調(diào)發(fā)展，便催生了不同利益主體、利益群體之間的矛盾。endprint

（五）社會(huì)公共事務(wù)相對(duì)滯后

我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，但政府的公共服務(wù)意識(shí)并沒有隨之發(fā)展，社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展仍然滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公民整體文化素質(zhì)還不夠高。不合理的醫(yī)療衛(wèi)生資源配置導(dǎo)致醫(yī)療衛(wèi)生公共事業(yè)在城鄉(xiāng)之間分布很不平衡，甚至絕大多數(shù)農(nóng)民是自費(fèi)醫(yī)療，加重了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，加劇了農(nóng)村和城市的差距。

四、關(guān)于加快轉(zhuǎn)變我國(guó)政府職能的若干建議

政府職能轉(zhuǎn)變必須把實(shí)現(xiàn)人民利益作為根本的目標(biāo)，把社會(huì)公眾的滿意度作為衡量政府工作好壞的主要指標(biāo)，努力建立民主政府、服務(wù)政府、高效政府、責(zé)任政府、法治政府等。

（一）改變傳統(tǒng)行政理念，樹立服務(wù)行政理念

服務(wù)型政府的建立首先要樹立服務(wù)行政理念、強(qiáng)化公共服務(wù)意識(shí)、增強(qiáng)服務(wù)工作效能、提高服務(wù)工作水平。其次推進(jìn)“以人為中心”而不是“以物為中心”的政府治理理念，樹立科學(xué)行政、民主行政、依法行政的理念。再次，增強(qiáng)政府的責(zé)任性和回應(yīng)性。以民為本是社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本要求，這要求政府對(duì)人民的基本需求進(jìn)行更多的回應(yīng)性。加強(qiáng)政府的責(zé)任性建設(shè)，建立政府責(zé)任追究制度，責(zé)任政府的建立需要依靠政府官員的自覺性，還需要建立起嚴(yán)格監(jiān)督之上的責(zé)任追究制度，保障和促進(jìn)責(zé)任政府的實(shí)現(xiàn)。

（二）建立有限政府與市民社會(huì)“合作主義"模式

傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下中國(guó)政府是“全能政府"，政府權(quán)力不僅不受社會(huì)制約并且具有無限擴(kuò)張性，相反社會(huì)卻缺乏獨(dú)立自主性，這樣就形成了政府和社會(huì)的一元結(jié)構(gòu)。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府與社會(huì)關(guān)系模式應(yīng)該是“有限政府與市民社會(huì)二元分立的模式”，建立一種“政府與社會(huì)之間相互合作、互相監(jiān)督的良性互動(dòng)機(jī)制”是這種模式的基本要求。

（三）建立多元化的公民利益表達(dá)渠道

為建立多元化的公民利益表達(dá)渠道，首先，進(jìn)一步完善我國(guó)聽證會(huì)和信訪制度，使廣大民眾能真正通過這些制度行使自己的權(quán)利，使這些制度民主化、科學(xué)化、法制化。其次，將首長(zhǎng)熱線、電子郵箱等這些密切聯(lián)系群眾的措施制度化、便民化，使民眾存在的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)問題能夠被及時(shí)的反映和解決。再次，充分發(fā)揮人大和政協(xié)的監(jiān)督作用，定期聽取人大代表和政協(xié)委員的意見。

（四）引進(jìn)治理理念，堅(jiān)持多中心治理原則

建設(shè)和諧社會(huì)最核心最重要的任務(wù)是打破原有的社會(huì)一元化政府傳統(tǒng)管理治理模式，建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的全新的政府管理模式。多中心治理模式的實(shí)現(xiàn)，首先要加強(qiáng)政府、市場(chǎng)與第三部門的合作，推動(dòng)社區(qū)組織和非政府組織等公民組織參與公共服務(wù)和政策的實(shí)施。其次，要加強(qiáng)政府與公民的合作。政府與公民的合作主要體現(xiàn)在公民參與社會(huì)事務(wù)的管理，公民參與管理是實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的基本前提，也是政府治理的基本手段。

（五）加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督

1.強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制主要是指層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，要從以下幾方面努力：第一，加強(qiáng)上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間相互監(jiān)督，各級(jí)政府和政府各部門要切實(shí)加強(qiáng)政府層級(jí)監(jiān)督。第二，創(chuàng)新監(jiān)督新方式。建立經(jīng)常性的監(jiān)督巡視員制度，制定重大事件監(jiān)督制度等新的監(jiān)督方式。第三，完善法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的備案審查制度。

2.完善外部監(jiān)督機(jī)制。完善外部監(jiān)督機(jī)制首先是黨要對(duì)所有的國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，以保證黨的方針政策的有效貫徹和實(shí)施。其次，自覺接受人大監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督。各級(jí)人民政府要自覺接受同級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督和自覺接受政協(xié)的民主監(jiān)督。再次，接受人民法院的監(jiān)督。在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，行政權(quán)的效力低于司法權(quán)，行政裁決服從司法裁判，從而實(shí)現(xiàn)行政權(quán)受司法權(quán)的監(jiān)督和制約。最后，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督是堅(jiān)持依法行政、執(zhí)政為民，做好政府監(jiān)督工作的根本保證。要積極發(fā)揮新聞?shì)浾摫O(jiān)督、人民群眾監(jiān)督的作用。

（六）培育和發(fā)展社會(huì)中介組織

社會(huì)中介組織就是現(xiàn)在人們通常所說的處于政府和企業(yè)（營(yíng)利性的）之間的第三部門。社會(huì)中介組織是連接政府與市場(chǎng)、社會(huì)的紐帶與橋梁，這種有效連接使傳統(tǒng)的“政府一市場(chǎng)"二維結(jié)構(gòu)正逐漸被“政府一中介組織一市場(chǎng)"的三維結(jié)構(gòu)所替代。需要做好以下幾方面工作：第一，培育中介組織主體。政府要將管理權(quán)限適度下放，使中介組織擁有合理的實(shí)權(quán)，使社會(huì)中介組織成為政府監(jiān)督下的自主經(jīng)營(yíng)、自主管理、自主決策的中介實(shí)體。第二，統(tǒng)籌規(guī)劃社會(huì)中介組織的發(fā)展。首先明確各類中介組織的職能和職責(zé)；其次通過法律、法規(guī)等對(duì)中介組織行為進(jìn)行規(guī)范與引導(dǎo)；再次加大對(duì)中介組織及其行為的監(jiān)督，對(duì)違法的中介機(jī)構(gòu)和違法的中介行為進(jìn)行嚴(yán)格清理和整頓。第三，政府和社會(huì)組織要互相監(jiān)督。政府通過注冊(cè)登記、資格審查、進(jìn)行監(jiān)督檢查等方式來監(jiān)督中介組織的運(yùn)作。同時(shí)，中介組織對(duì)政府部門及公務(wù)員的行為進(jìn)行監(jiān)督。

五、結(jié)論

中國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變，要立足于建設(shè)一個(gè)偏強(qiáng)一些的政府，使政府具有充足的資源，強(qiáng)大的能力，高素質(zhì)的人力資源，高效的運(yùn)行機(jī)制，在現(xiàn)代化建設(shè)中有足夠的空間和能力處理一系列重大的發(fā)展和穩(wěn)定問題。同時(shí)，也需要培育較為發(fā)達(dá)的社會(huì)組織。在此情況下，政府與社會(huì)良性互動(dòng)，互相協(xié)作，互相彌補(bǔ)缺陷，可以更為有效地實(shí)現(xiàn)政府必要職能的有效落實(shí)和加快職能的有效轉(zhuǎn)變。

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注釋：

①孫軍軍. 我國(guó)第三部門的發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變[M]. 山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)。

作者簡(jiǎn)介：薛振坤（1990-），男，河北邯鄲人，華僑大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2013級(jí)在讀研究生，研究方向：非營(yíng)利組織治理研究。endprint