劉武

每年的8月1日是中國(guó)“反壟斷法”這部“經(jīng)濟(jì)憲法”實(shí)施的周年紀(jì)念日，近兩年的七八月份更像是中國(guó)的反壟斷季節(jié)。

2013年8月，國(guó)家發(fā)改委對(duì)合生元等6家乳企開(kāi)出的6.7億元壟斷罰單仍讓人記憶猶新。2014年8月，反壟斷調(diào)查的消息接連不斷，先是高通、微軟被調(diào)查，這幾天汽車(chē)行業(yè)也已經(jīng)掀起反壟斷調(diào)查的風(fēng)暴。

有市場(chǎng)預(yù)測(cè)，對(duì)高通以及汽車(chē)企業(yè)的反壟斷罰單將再創(chuàng)新高。

罰單屢創(chuàng)新高是世界潮流

不單是中國(guó)，全球反壟斷執(zhí)法活動(dòng)日趨活躍，“芝麻開(kāi)花節(jié)節(jié)高”的反壟斷罰單是近幾年的國(guó)際潮流。

數(shù)據(jù)顯示，2011年全球主要競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)的反壟斷案件罰款總額達(dá)31億歐元，2012年達(dá)到45億歐元。

美國(guó)自2008年奧巴馬當(dāng)選總統(tǒng)后，反壟斷執(zhí)法積極活躍，2012年更是刷新《謝爾曼法》頒布122年來(lái)罰款年度之最。

除此之外，法國(guó)、日本、意大利、西班牙、墨西哥、印度、巴基斯坦等國(guó)家也頻繁舉起反壟斷利劍，開(kāi)出創(chuàng)紀(jì)錄的高額反壟斷罰單。比如，2012年歐盟反壟斷罰款達(dá)到14.7億歐元，印度則是10億歐元。

美、日、歐等成熟汽車(chē)市場(chǎng)也都展開(kāi)過(guò)一系列反壟斷調(diào)查。2014年2月，美國(guó)司法部對(duì)日本輪胎制造商普利司通開(kāi)出4.25億美元罰款，創(chuàng)出該行業(yè)反壟斷處罰之最。

可以明顯感覺(jué)到，無(wú)論是中國(guó)還是歐美，真刀真槍的反壟斷調(diào)查都不是逗你玩兒。在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，反壟斷和反商業(yè)賄賂是兩柄利器。隨著中國(guó)市場(chǎng)化的進(jìn)一步推進(jìn)，反壟斷的力度也會(huì)長(zhǎng)期持續(xù)并與國(guó)際接軌。

此國(guó)際接軌，是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利好，本無(wú)可厚非。大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和工商界人士對(duì)反壟斷給予好評(píng)和支持，但也有一些不同的聲音。

比如，有外媒說(shuō)中國(guó)政府此舉意在“敲打外資，保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)”，國(guó)內(nèi)也有人稱(chēng)反壟斷是“打擊先進(jìn)、保護(hù)庸才”、“騷擾好公司利器”、“在制造真正的壟斷”。

“三合一”架構(gòu)的合理性

還有分析人士認(rèn)為，由國(guó)家發(fā)改委、工商總局、商務(wù)部構(gòu)成的中國(guó)反壟斷共同執(zhí)法的格局，存在效率低下、權(quán)力沖突、行政資源高耗等缺陷。

近年來(lái)，市場(chǎng)上有不少聲音反映“國(guó)企的傲慢和反壟斷法的弱勢(shì)”。于是又有學(xué)者呼吁應(yīng)該實(shí)現(xiàn)由“雙層次、三合一”架構(gòu)，向?qū)Ｋ痉磯艛嗟摹皢螌右惑w”架構(gòu)轉(zhuǎn)換。

如此眾多的非議，一些是客觀存在，一些則緣于對(duì)反壟斷知識(shí)了解不夠。反壟斷對(duì)中國(guó)人來(lái)說(shuō)還是一個(gè)全新領(lǐng)域。

“反壟斷執(zhí)法架構(gòu)如何設(shè)置”曾經(jīng)是立法過(guò)程中爭(zhēng)議最激烈的焦點(diǎn)話(huà)題之一。當(dāng)時(shí)學(xué)術(shù)界就有人主張?jiān)O(shè)立統(tǒng)一、獨(dú)立、權(quán)威、專(zhuān)司的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

2008年中國(guó)確立了反壟斷委員會(huì)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)分屬兩個(gè)層次，商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家工商行政管理總局三部門(mén)共同執(zhí)法的“雙層次、三合一”架構(gòu)。

當(dāng)時(shí)，有觀察人士認(rèn)為，這種反壟斷執(zhí)法架構(gòu)意在分權(quán)息爭(zhēng)，遷就部門(mén)權(quán)力利益均衡，而非追求執(zhí)法效率最優(yōu)，但在短時(shí)間內(nèi)“是一種最佳的，也是最可行的模式”。

在“反壟斷法”出臺(tái)之前，中國(guó)眾多法律法規(guī)涉及反壟斷。反壟斷的法定職責(zé)存在于十余個(gè)政府部門(mén)。目前，對(duì)于一些復(fù)雜的反壟斷調(diào)查，也偶見(jiàn)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)協(xié)力反壟斷執(zhí)法的情況。

有專(zhuān)家認(rèn)為，執(zhí)法權(quán)分散和執(zhí)法效率低下并不存在必然聯(lián)系，但是同時(shí)也普遍認(rèn)為目前的執(zhí)法架構(gòu)是過(guò)渡性的，“絕無(wú)理由被永久性正當(dāng)化”。

反壟斷究竟該怎樣反

政府試圖通過(guò)反壟斷實(shí)現(xiàn)完全競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)消費(fèi)者利益。然而，經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的經(jīng)濟(jì)性壟斷往往與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相伴而生，經(jīng)濟(jì)性壟斷是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。

那么，在基于保護(hù)消費(fèi)者利益、維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的前提下，我們究竟該怎樣反壟斷？反壟斷和干預(yù)市場(chǎng)有怎樣的關(guān)聯(lián)和界限？怎樣在反壟斷的情況下尊重自由市場(chǎng)規(guī)律？

由于特殊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)歷史背景，中國(guó)市場(chǎng)除了存在經(jīng)濟(jì)性壟斷，也還大量存在行政性壟斷。不當(dāng)?shù)男姓詨艛嗤鞘袌?chǎng)體制的“畸形兒”，是應(yīng)該堅(jiān)決反對(duì)的。

行政壟斷由于成本低、效益大，往往成為行政機(jī)關(guān)、組織甚至個(gè)人的搖錢(qián)樹(shù)，對(duì)市場(chǎng)的破壞性顯而易見(jiàn)。有學(xué)者估算，1998～2008年中國(guó)煙草產(chǎn)業(yè)行政壟斷所造成的社會(huì)總成本在1.5萬(wàn)億至2.7萬(wàn)億元之間。

行政性壟斷行為也嚴(yán)重破壞了完整市場(chǎng)。有消息表明，中國(guó)中央政府相關(guān)部門(mén)也在研究逐步推進(jìn)對(duì)行政壟斷行為的調(diào)查。2014年6月開(kāi)始，商務(wù)部就在全國(guó)范圍內(nèi)面向汽車(chē)企業(yè)開(kāi)展地方政府壟斷行為摸底。7月21日，國(guó)務(wù)院辦公廳明文要求廢除各種地方目錄。

另外，正如火如荼推進(jìn)的反壟斷調(diào)查，雖然罰單屢創(chuàng)新高，但效果仍有待觀察。歷次反壟斷罰單開(kāi)出之后，市場(chǎng)上都有人認(rèn)為這對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是“隔靴搔癢”，利劍還沒(méi)有真正出鞘。

那么，如何做到“有效”？

“反壟斷法”的功能遠(yuǎn)不止于消除已有的非法壟斷上，還要表現(xiàn)在對(duì)潛在非法壟斷的“威懾”上。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，反壟斷領(lǐng)域的一分預(yù)防勝過(guò)十分救濟(jì)。

美國(guó)有俗語(yǔ)就稱(chēng)“參議員謝爾曼的幽靈坐在每個(gè)大公司董事會(huì)桌邊”，德國(guó)聯(lián)邦卡特爾局前局長(zhǎng)曾形象地將反壟斷法比喻為“停泊在港口的軍艦”。

依靠增加罰金等“簡(jiǎn)單威懾”不足以達(dá)到這種效果，“簡(jiǎn)單威懾”反而容易出現(xiàn)“威懾陷阱”。國(guó)外有調(diào)查表明，即便面對(duì)警察告知，人們的違反率仍然高達(dá)33%。

為克服“威懾陷阱”，國(guó)外反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)了更精細(xì)的管理和執(zhí)法工具，達(dá)到威懾企業(yè)不敢違反法律的基本目標(biāo)。中國(guó)反壟斷法出臺(tái)時(shí)間短暫，在反壟斷具體手段上仍有欠缺。endprint