胡江云

2013年8月22日，國務(wù)院批準中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)設(shè)立，9月29日正式掛牌。在包括外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山港保稅港區(qū)和上海浦東機場綜合保稅區(qū)的28.78平方公里之內(nèi)，都是海關(guān)管轄的特殊監(jiān)管區(qū)。上海自貿(mào)區(qū)將建設(shè)成為具有國際水準的投資貿(mào)易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗區(qū)。時隔一年，上海自貿(mào)區(qū)的探索與實踐為中國擴大開放和深化改革探索了新思路和新途徑。

積極推進貿(mào)易便利與自由

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)本質(zhì)上是自由貿(mào)易園區(qū)（FTZ， Free Trade Zone），指在主權(quán)國家或地區(qū)劃出特定的區(qū)域，置于關(guān)境以外，準許外國商品豁免關(guān)稅自由進出，并不是降低關(guān)稅。它符合世界海關(guān)組織（WCO，World Custom Organization）的“自由區(qū)”規(guī)定，WCO的《京都公約》規(guī)定，“FTZ是締約方境內(nèi)的一部分，進入這部分的任何貨物，就進口關(guān)稅而言，通常視為關(guān)境之外?！睈蹱柼m香農(nóng)、印尼巴淡、巴拿馬科隆都有這樣的自由貿(mào)易園區(qū)。

還有一種自由貿(mào)易區(qū)（FTA，F(xiàn)ree Trade Area），在世界貿(mào)易組織（WTO，World Trade Organization）的自由貿(mào)易協(xié)定（FTA，F(xiàn)ree Trade Agreement）中對其進行了規(guī)范，指在兩個或兩個以上獨立關(guān)稅主體之間，就貿(mào)易自由化取消關(guān)稅和其他限制性貿(mào)易法規(guī)。其特征是由兩個或多個經(jīng)濟體達成協(xié)議，相互之間取消和削減關(guān)稅以及其他貿(mào)易限制，但又各自獨立保留自己的對外貿(mào)易政策。美國、加拿大和墨西哥達成的北美自由貿(mào)易區(qū)（NAFTA）、中國與東盟達成的中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)都屬于這種自由貿(mào)易區(qū)。

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的設(shè)立，在更大程度上推進了自由貿(mào)易，最大限度降低了交易成本，促進了市場機制發(fā)揮決定性作用，保障了中國經(jīng)濟穩(wěn)定、健康和可持續(xù)發(fā)展。

區(qū)內(nèi)試點憑艙單“先入?yún)^(qū)、后報關(guān)”模式，貨物入試驗區(qū)通關(guān)時間可縮短2至3天，平均節(jié)約物流成本10%左右；試驗區(qū)內(nèi)簡化貨物流轉(zhuǎn)手續(xù)，啟動試點“分送集報、自行運輸”模式，擴大備案范圍和簡化進境備案手續(xù)等；建立了試驗區(qū)管委會、工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)四個部門“一表登記、一口受理、并聯(lián)辦事”的服務(wù)模式，外資企業(yè)新設(shè)備案4天可取得備案證明、營業(yè)執(zhí)照、企業(yè)代碼和稅務(wù)登記，比原來減少了25天。這些措施都有利于貿(mào)易便利和自由。

加快制度建設(shè)和擴大服務(wù)業(yè)開放

早在20世紀80年代末，中國政府曾準備借鑒和學習國外先進經(jīng)驗，設(shè)立自由貿(mào)易園區(qū)，以落實改革開放的基本國策，但由于當時政治改革的幅度還不夠大，將自由貿(mào)易園區(qū)的內(nèi)容進行了大幅縮減，名稱也更改為保稅區(qū)，即將Free Trade Zone更改為Bonded Zone。以后，中國在保稅區(qū)管理措施上修修補補，制度上始終沒有大的突破和創(chuàng)新。2013年，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的設(shè)立，大幅加快的改革步伐，進一步說明了中國政府簡政放權(quán)的決心，著力于制度建設(shè)的目標十分堅定，而這也是中國成為世界強國的必經(jīng)之路。

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)設(shè)立以來，加快了制度建設(shè)，包括負面清單、國民待遇、利率市場化、資本市場開放等，與此同時擴大了服務(wù)業(yè)的開放。具體來講，在開放金融服務(wù)、航運服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)、社會服務(wù)等18個行業(yè)，暫停或取消了23項對于投資者資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營范圍限制等準入限制，其中16項開放措施已經(jīng)實施，游戲游藝設(shè)備生產(chǎn)銷售、演出經(jīng)紀、娛樂場所等3項開放措施需要調(diào)整，國際運輸管理、國際船舶管理、有限牌照銀行、法律服務(wù)等4項開放措施需要進一步明確管理辦法或細則。

負面清單是發(fā)達國家對投資管理的一種新型制度，要求政府部門明確投資者不能投資的領(lǐng)域，沒有列入的領(lǐng)域表明沒有禁止。這種制度建設(shè)要求政府職能有極大的轉(zhuǎn)變，更多地轉(zhuǎn)向服務(wù)，既體現(xiàn)政府宏觀管理能力，也彰顯出政府的自信和信用。試驗區(qū)2013版的負面清單內(nèi)容盡管較多，其中的特別管理措施共190項，但這是一種制度建設(shè)的有益嘗試，有利于深化改革和開放，促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

國民待遇制度是一項非常深刻的改革措施，一般理解為準入后才享有該待遇，常見于WTO中的貨物貿(mào)易協(xié)議和服務(wù)貿(mào)易協(xié)議。但是，這樣的國民待遇是不全面的。目前，全球還沒有統(tǒng)一的國際投資協(xié)定，而高水平的雙邊或區(qū)域投資協(xié)定都明確了全面的國民待遇，即投資主體不僅在準入后享有國民待遇，而且在準入前也要享有國民待遇。試驗區(qū)進行了全面國民待遇的制度建設(shè)，給予了投資主體極為公平的待遇，這不僅大大改善了投資環(huán)境，而且有利于中國投資市場規(guī)范與健康發(fā)展，為中國與主要經(jīng)濟體達成高水平的投資協(xié)定、簽署FTA和建設(shè)高水平的FTA、參與全球治理等積累了經(jīng)驗，也打牢了基礎(chǔ)。

中國人民銀行支持試驗區(qū)的利率市場化、資本市場開放制度建設(shè)，去年底出臺了《關(guān)于金融支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的意見》，提出了試驗區(qū)金融改革的30條細則，主要包括投融資匯兌便利、擴大人民幣跨境使用、推進利率市場化改革、轉(zhuǎn)變外匯管理方式等重點領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，促進了投資貿(mào)易便利化。2014年5月，中國人民銀行上?？偛堪l(fā)布《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)實施細則（試行）》和《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)風險審慎管理細則（試行）》，又進一步促進了試驗區(qū)的金融業(yè)發(fā)展。

處理好短期效果與長期建設(shè)的關(guān)系

上海自貿(mào)區(qū)的各項制度與措施建設(shè)還在不斷完善之中，根據(jù)全國人大的授權(quán)，2013年12月國務(wù)院決定在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整了投資領(lǐng)域的《中華人民共和國外資企業(yè)法實施細則》等10多項，以及服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的《中華人民共和國船舶登記條例》等8項行政法規(guī)或行政審批。除此之外，財政部、交通運輸部等10多個國家部委都已單獨或聯(lián)合出臺了支持試驗區(qū)建設(shè)的相關(guān)文件。

但是，試驗區(qū)的幾個問題值得關(guān)注。一是，自由貿(mào)易園區(qū)不能以優(yōu)惠政策為主，而應(yīng)重點做好制度建設(shè)。當前，全國許多地方躍躍欲試，自由貿(mào)易園區(qū)炒作態(tài)勢明顯，與自由貿(mào)易園區(qū)相關(guān)的房地產(chǎn)等要素價格過度上漲，無疑大大壓縮了制造業(yè)與服務(wù)業(yè)在自由貿(mào)易園區(qū)中的發(fā)展空間；二是，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的改革開放步伐可邁得大一些，跳出地方思維，充分發(fā)揮創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新精神，不宜過分關(guān)注短期政績，以便全國范圍內(nèi)可以復(fù)制適合中國模式的制度。三是，全社會以更加積極、鼓勵、支持的態(tài)度看待自由貿(mào)易園區(qū)的建設(shè)，迫切需要處理好短期效果與長期建設(shè)的關(guān)系，做好全國自由貿(mào)易園區(qū)的戰(zhàn)略布局、發(fā)展規(guī)劃和制度評估等。世界各國的自由貿(mào)易園區(qū)建設(shè)都不是一蹴而就的，需要一個過程。