汪明

前不久發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》明確提出：“嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！薄Ｒ恍┨卮蟪鞘幸餐瞥隽艘詷I(yè)控人、以房管人和以證管人的人口調(diào)控措施，并提出了要依據(jù)城市戰(zhàn)略定位優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，做到“瘦身健體”?！兑庖?jiàn)》同時(shí)提出一系列保障外來(lái)人口隨遷子女平等受教育權(quán)的要求。

從當(dāng)前現(xiàn)實(shí)看，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，既會(huì)帶來(lái)進(jìn)城務(wù)工人員數(shù)量的變化，也會(huì)帶來(lái)進(jìn)城務(wù)工人員結(jié)構(gòu)的變化，而這種變化主要取決于城市功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局和資源承載能力，調(diào)控人口不能過(guò)度依賴(lài)行政手段。

應(yīng)當(dāng)看到，即使在嚴(yán)格控制人口規(guī)模的大背景下，特大城市的進(jìn)城務(wù)工人員及其隨遷子女仍會(huì)長(zhǎng)期存在。一味抬高入學(xué)門(mén)檻，或者以各種理由將隨遷子女擋在學(xué)校大門(mén)之外，并非特大城市嚴(yán)格控制人口規(guī)模的根本手段，而且由此帶來(lái)的危害可能是長(zhǎng)期而深遠(yuǎn)的，因此特別需要引起重視。

解決好隨遷子女在流入地接受義務(wù)教育，并逐步完善隨遷子女在流入地參加中高考政策，是促進(jìn)教育公平的重要內(nèi)容，相關(guān)政策仍然需要繼續(xù)推進(jìn)，特大城市同樣也不例外。

事實(shí)上，在嚴(yán)格控制人口規(guī)模的背景下，對(duì)解決隨遷子女就學(xué)及提供相關(guān)管理服務(wù)提出了新的更高的要求，特大城市如何找準(zhǔn)定位，如何在公平配置教育資源與城市承載能力之間尋找平衡點(diǎn)，在一定程度上體現(xiàn)出地方政府的管理水平和治理能力。

需把握的核心環(huán)節(jié)

從今后的發(fā)展趨勢(shì)看，將會(huì)以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊幕竟步逃臋?quán)利。而在目前條件下，解決隨遷子女接受義務(wù)教育仍需把握好以下核心環(huán)節(jié)：

1.觀念和認(rèn)識(shí)應(yīng)當(dāng)更加理性務(wù)實(shí)

實(shí)際上，圍繞著隨遷子女接受義務(wù)教育該以誰(shuí)為主承擔(dān)管理職責(zé)的問(wèn)題，早在上世紀(jì)90年代就有過(guò)明顯分歧。

由于一些特大城市進(jìn)城務(wù)工人員數(shù)量和規(guī)模較為龐大，地方政府在解決隨遷子女就學(xué)問(wèn)題上存在一定畏難情緒，加之義務(wù)教育本身所具有的以戶籍為準(zhǔn)的屬地性質(zhì)，導(dǎo)致一些特大城市在認(rèn)識(shí)上并沒(méi)有把解決隨遷子女就學(xué)當(dāng)作自身應(yīng)盡的職責(zé)，在實(shí)際工作中也或多或少存在消極心態(tài)。

進(jìn)入新世紀(jì)后，特別是隨著解決隨遷子女接受義務(wù)教育“堅(jiān)持以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”的政策定位逐步明確，圍繞該以誰(shuí)為主承擔(dān)管理職責(zé)的爭(zhēng)論也暫告平息。

值得注意的是，隨著當(dāng)前嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模政策的推進(jìn)，一些特大城市對(duì)于解決隨遷子女就學(xué)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，也出現(xiàn)了一些微妙變化，其中過(guò)分強(qiáng)調(diào)自身的教育承載能力不足便是一個(gè)例證。

教育承載能力不足，實(shí)際是教育供給滿足不了教育需求，因而承載力與“需求”和“供給”兩大要素直接相關(guān)。但究竟是需求不合理還是供給出了問(wèn)題，需要仔細(xì)分析。從需求看，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，隨遷子女的教育需求，本身就是特大城市教育需求的一個(gè)組成部分，在特大城市進(jìn)行教育需求預(yù)測(cè)時(shí)也從來(lái)都是將其納入其中。而從供給看，供給滿足不了需求，如果不是學(xué)校建設(shè)步伐沒(méi)有跟上，就是與特大城市之前很長(zhǎng)一段時(shí)期大規(guī)模撤并學(xué)校存在關(guān)聯(lián)?？此祈槃?shì)而為的“撤”與“建”，實(shí)際上也反映出一些特大城市對(duì)教育需求的預(yù)判不足，區(qū)域教育規(guī)劃缺乏前瞻性。

在一些特大城市看來(lái)，目前解決本地戶籍孩子就學(xué)已經(jīng)面臨很大挑戰(zhàn)，解決隨遷子女就學(xué)自然需要提高入學(xué)門(mén)檻。這種邏輯本身就很值得推敲，由此帶來(lái)的后患更不可小視。而事實(shí)上，在嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模的政策背景下，隨遷子女接受義務(wù)教育“以流入地政府管理為主”的原則仍然不可偏廢，更不能把解決隨遷子女就學(xué)看作是一種“額外負(fù)擔(dān)”，否則相關(guān)政策的制定與實(shí)施難免失之偏頗。

2.入學(xué)條件設(shè)定應(yīng)當(dāng)更加合理精準(zhǔn)

設(shè)定一定的入學(xué)條件，是解決隨遷子女就學(xué)的普遍做法，特大城市同樣也不例外，這樣做有利于引導(dǎo)人口合理有序流動(dòng)，保障學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序。但所設(shè)定的入學(xué)條件是否合理，并且做到依法有據(jù)，仍有待各地深入研究。

目前一些特大城市在辦理隨遷子女的入學(xué)手續(xù)時(shí)，要求提供“戶口簿”、“暫住證”（居住證）、“就業(yè)證明”等材料。從總體上看，上述入學(xué)條件的設(shè)定有其合理性，“戶口簿”、“身份證”是一種基本的身份證明材料，“就業(yè)證明”主要對(duì)應(yīng)進(jìn)城務(wù)工人員在非戶籍所在地的“工作”特質(zhì)，但除此之外的很多條件設(shè)定，確實(shí)還有商榷的余地。

在解決隨遷子女就學(xué)過(guò)程中，并非所需提供的證明材料越多、門(mén)檻越高，政府控制人口規(guī)模的職責(zé)就體現(xiàn)得越充分，關(guān)鍵是設(shè)定的入學(xué)條件應(yīng)當(dāng)更加合理精準(zhǔn)。如：在設(shè)定“暫住證”的同時(shí)，可對(duì)暫住時(shí)限提出相應(yīng)要求；在設(shè)定“就業(yè)證明”的同時(shí)，可對(duì)參保年限、納稅情況提出相應(yīng)要求。但對(duì)于這些附加條件的設(shè)定，相關(guān)管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)履行提前告知的義務(wù)，并保持政策的連貫性。

當(dāng)前，尤其需要防范以區(qū)域和城市的特殊性為由，隨意設(shè)定入學(xué)條件。以要求提供“計(jì)劃生育證明”為例，它是前些年在解決隨遷子女就學(xué)時(shí)各地普遍采用的“三證”（暫住證、務(wù)工證、計(jì)生證）之一，但一直以來(lái)備受社會(huì)詬病，目前絕大部分地方也已經(jīng)不再采用。事實(shí)上，國(guó)家現(xiàn)行法律和政策并沒(méi)有關(guān)于義務(wù)教育入學(xué)與計(jì)生問(wèn)題掛鉤的相關(guān)規(guī)定，因此部分地方針對(duì)非本地戶籍學(xué)生，采取入學(xué)與計(jì)劃生育證明掛鉤的做法明顯于法無(wú)據(jù)。此外，“學(xué)籍轉(zhuǎn)接證明”、“兒童接種疫苗證卡”等材料，也常常被設(shè)定為入學(xué)條件，而提供這些證明材料，應(yīng)當(dāng)作為入學(xué)的后置程序，而不宜作為前置的入學(xué)門(mén)檻。

3.相關(guān)管理服務(wù)應(yīng)當(dāng)更加人本精細(xì)

特大城市在嚴(yán)格控制人口規(guī)模的背景下，對(duì)于符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)需求及相關(guān)政策規(guī)定的進(jìn)城務(wù)工人員，相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)為其子女入學(xué)提供更加精細(xì)化服務(wù)。endprint

從制度保障的角度看，要逐步建立健全居住證制度、勞動(dòng)用工制度和房屋租賃制度，為進(jìn)城務(wù)工人員辦理孩子入學(xué)手續(xù)提供基礎(chǔ)性條件。特別是隨著居住證制度的建立，流入地政府可以根據(jù)進(jìn)城務(wù)工人員居住年限、社會(huì)保險(xiǎn)參保年限以及納稅情況，為其提供階梯式公共服務(wù)，包括其子女在流入地接受義務(wù)教育、參加中高考。

在居住證制度尚不完善，勞動(dòng)用工制度和房屋租賃制度尚不規(guī)范的現(xiàn)實(shí)情況下，應(yīng)當(dāng)采取一些靈活變通的做法。例如，對(duì)于“暫住證”，雖然很多地方有“父母雙方均須暫住滿1年”的規(guī)定，但是在具體執(zhí)行時(shí)仍然按照“父母雙方有一方暫住滿1年即可”。對(duì)于“就業(yè)證明”，一般的要求是務(wù)工人員須提供“經(jīng)勞動(dòng)部門(mén)認(rèn)可的勞動(dòng)合同”，經(jīng)商辦企業(yè)人員須出示“本人的工商執(zhí)照”。而在實(shí)際執(zhí)行時(shí)，對(duì)于諸如擺攤經(jīng)營(yíng)的這些既沒(méi)有勞動(dòng)合同也沒(méi)有工商執(zhí)照的人員，往往會(huì)采取提供“攤位證”這樣的類(lèi)似證明來(lái)代替“就業(yè)證明”。

就現(xiàn)實(shí)而言，不能因?yàn)橹贫热笔Ф鴮⑦@些義務(wù)教育階段的隨遷子女簡(jiǎn)單拒之門(mén)外。致使因?yàn)殡S遷子女就學(xué)而辦理假證的情況在現(xiàn)實(shí)中并不鮮見(jiàn)。對(duì)此，從法律層面加以治理非常必要，但相關(guān)管理部門(mén)是否也該認(rèn)真做一點(diǎn)反思，在解決隨遷子女就學(xué)過(guò)程中，相應(yīng)的服務(wù)理念是否真正到位，相關(guān)的管理工作是否做到了人本化、精細(xì)化。

需突破的制度瓶頸

從制度建設(shè)層面看，需將隨遷子女義務(wù)教育納入各級(jí)政府教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇，逐步完善隨遷子女在流入地接受義務(wù)教育后參加升學(xué)考試的實(shí)施辦法。

1.建立隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入分擔(dān)機(jī)制

2006年修訂的《義務(wù)教育法》，為從根本上解決隨遷子女就學(xué)提供了法律依據(jù)。隨遷子女接受義務(wù)教育要堅(jiān)持“以流入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主”，切實(shí)建立經(jīng)費(fèi)投入分擔(dān)機(jī)制，明確中央、地方各級(jí)政府的責(zé)任。

在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，聚焦隨遷子女就學(xué)問(wèn)題，特別是在強(qiáng)調(diào)戶籍所在地政府責(zé)任時(shí)，人們通常會(huì)將視角更多地集中在經(jīng)費(fèi)問(wèn)題上。圍繞如何實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由戶籍所在地向非戶籍所在地轉(zhuǎn)移，曾經(jīng)有地方提出了實(shí)施“教育券”的設(shè)想和建議，但因?yàn)閷?shí)際操作難度較大而被擱置。事實(shí)上，從建立隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入分擔(dān)機(jī)制的角度看，在一定范圍內(nèi)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移和“教育券”的改革嘗試，有著一定的意義和價(jià)值。

從中央財(cái)政的角度看，目前主要采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式，并按照 “重點(diǎn)傾斜、集中投入”的原則，為接收進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女較多、條件薄弱的城市公辦學(xué)校提供經(jīng)費(fèi)支持，對(duì)于緩解經(jīng)費(fèi)不足具有積極作用。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)逐步從“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”過(guò)渡為專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，使之成為經(jīng)費(fèi)投入分擔(dān)機(jī)制的重要組成部分。

就特大城市而言，進(jìn)一步加強(qiáng)義務(wù)教育市級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌至關(guān)重要。畢竟特大城市的一些下轄區(qū)縣隨遷子女?dāng)?shù)量較大，相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)也比較重，如果市級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌力度不夠，難免會(huì)導(dǎo)致下轄區(qū)縣從化解經(jīng)費(fèi)壓力出發(fā)，不斷加設(shè)入學(xué)門(mén)檻。例如，要求進(jìn)城務(wù)工人員工作和居住都必須“在本區(qū)”，作為解決其子女就學(xué)的一個(gè)硬性條件。加設(shè)這種不合理的入學(xué)門(mén)檻，實(shí)際就是缺乏市級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，下轄區(qū)縣畫(huà)地為牢、各自為戰(zhàn)的結(jié)果，迫切需要從制度層面加以解決。

2.健全隨遷子女接受高中階段教育的制度體系

相對(duì)一些特大城市改革步伐比較緩慢而言，目前部分地方在推進(jìn)隨遷子女接受高中階段教育方面力度較大，成效也比較明顯。一些省市規(guī)定：在非戶籍所在地學(xué)校完成初中學(xué)業(yè)的學(xué)生，需要在非戶籍所在地繼續(xù)接受高中階段教育的，可參加當(dāng)?shù)氐母咧姓猩荚?。還有一些省市明確規(guī)定：“進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民及其他流動(dòng)人員子女，可在流入地就讀學(xué)校報(bào)名并在流入地參加考試錄取，也可按照本人意愿回戶籍所在地報(bào)名參加考試錄取?！边@一做法旨在破除戶籍制度對(duì)中考的限制，對(duì)于推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和促進(jìn)教育公平具有重要意義和價(jià)值。

然而，在一些特大城市，目前更多的只是開(kāi)放了中等職業(yè)學(xué)校，普通高中的大門(mén)仍然沒(méi)有真正向隨遷子女打開(kāi)。特別是在新的全國(guó)中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)下，每個(gè)學(xué)生擁有一個(gè)學(xué)籍，并對(duì)應(yīng)某一所學(xué)校。以往隨遷子女通過(guò)建立“臨時(shí)學(xué)籍”在特大城市普通高中“借讀”的做法也變得更加困難。在一些特大城市，隨遷子女可以在流入地“借考”，但不能在流入地“借讀”，這樣的情形預(yù)示著特大城市推進(jìn)異地中高考改革依然步履艱難。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，全國(guó)中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)的建立，是中小學(xué)教育管理的一個(gè)巨大進(jìn)步，但對(duì)于推進(jìn)學(xué)籍管理改革中可能引發(fā)的一些新問(wèn)題，需要認(rèn)真研究解決。包括在義務(wù)教育階段，把學(xué)籍作為升學(xué)門(mén)檻，一些沒(méi)有學(xué)籍的隨遷子女在流入地升學(xué)、包括返回流出地升學(xué)頻受阻撓的現(xiàn)象，需要引起高度重視。

面對(duì)隨遷子女在特大城市接受高中階段教育，包括在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖嫉碾y題，同樣需要以逐步完善居住證制度為基礎(chǔ)。例如，以連續(xù)居住年限和參加社會(huì)保險(xiǎn)年限等為條件，居住證持有人逐步享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助，同時(shí)結(jié)合隨遷子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限等情況，逐步享有在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格。

3.完善流入地與流出地之間的協(xié)調(diào)機(jī)制

在解決隨遷子女就學(xué)過(guò)程中，流入地與流出地之間的協(xié)調(diào)機(jī)制明顯欠缺。只強(qiáng)調(diào)流出地政府的責(zé)任，可能導(dǎo)致流入地政府和學(xué)校產(chǎn)生一些消極想法和做法，甚至出現(xiàn)一些不作為的情形；只強(qiáng)調(diào)流入地政府的責(zé)任，可能導(dǎo)致流出地政府和學(xué)校產(chǎn)生事不關(guān)己的想法，導(dǎo)致隨遷子女在學(xué)籍轉(zhuǎn)接、返回原籍就讀過(guò)程中出現(xiàn)種種困難。

當(dāng)前，明確流入地和流出地政府各自的責(zé)任，進(jìn)一步完善流入地與流出地之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，同樣至關(guān)重要。也只有這樣，隨遷子女在流入地就學(xué)及其返回流出地就學(xué)都能得到切實(shí)保障。

在當(dāng)前控制人口規(guī)模的背景下，特大城市圍繞隨遷子女就學(xué)的政策制定與實(shí)施，要嚴(yán)格按照《義務(wù)教育法》的精神，進(jìn)一步強(qiáng)化非戶籍所在地政府的責(zé)任。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)為隨遷子女提供平等接受義務(wù)教育的條件。這既是解決隨遷子女就學(xué)的現(xiàn)實(shí)需要，也是依法治教的必然要求。

作者為教育部教育發(fā)展研究中心研究員endprint