劉東生

一、城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民概況

失地農(nóng)民一般是指在城鎮(zhèn)化過程中失去全部或大部分土地的農(nóng)民。盡管農(nóng)民失地的問題由來已久，但在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的同時，失地農(nóng)民的數(shù)量也在急劇增加，由于沒有很好地解決失地農(nóng)民的保障問題，使得他們成為弱勢群體和被邊緣化的群體，同時，也成為產(chǎn)生社會矛盾的一個重要原因。

近年來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)的迅猛“長大”正成為中國城鎮(zhèn)化進程的一個突出特征。整個國家的城市建成區(qū)面積在過去20年中增加了2倍以上，一些城市的建成區(qū)更是擴張了20倍以上，這說明了我國城鎮(zhèn)化進程的規(guī)模、速度都非常驚人。城鎮(zhèn)化的發(fā)展盡管為經(jīng)濟發(fā)展提供了契機，但也帶來了相應(yīng)的問題。不管城鎮(zhèn)化發(fā)展到哪個階段，城鎮(zhèn)的擴張都以占用大量的耕地、擴大土地面積的外延方式為發(fā)展途徑，其導(dǎo)致的后果就是耕地總量逐漸減少。我國城市建設(shè)和發(fā)展占用耕地較其他國家相比比例較大，一般而言，城市擴張占用耕地的比例一般在50%-80%，平均在70%，部分城市在90%。根據(jù)我國國土資源部統(tǒng)計， 1987-2000年，國家建設(shè)占用耕地226.44萬公頃（3395萬畝），其中，征地160萬公頃（2400萬畝）。從經(jīng)驗數(shù)據(jù)看，每征用0.0667公頃（1畝）的土地，就伴隨著1.5個農(nóng)民失地，也就是說，建設(shè)占用耕地導(dǎo)致失地農(nóng)民約5000萬人。 目前我國的失地農(nóng)民數(shù)量在4 000萬人以上，到2020年，這個數(shù)字將達到1億。而根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》， 2000-2030年，國家控制的建設(shè)用地363.51萬公頃（5450萬畝），其中，征地253.46萬公頃（3800萬畝），預(yù)計仍可導(dǎo)致8000萬人以上的農(nóng)民處于既失地又失業(yè)的狀態(tài)。這種情況在大中城市的城鄉(xiāng)接合部和人多地少的發(fā)達地區(qū)尤為突出。

二、失地農(nóng)民保障方面存在的主要問題

（一）失地農(nóng)民補償過低

城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村集體土地征用最大問題是補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過低。在補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上，根據(jù)1998年重新修訂的《土地管理法》及其配套的《土地管理法實施條例》，規(guī)定對征地一律按照土地的原用途給予補償，只是對農(nóng)民原來在土地上從事生產(chǎn)收益的補償，完全沒有考慮到土地的非農(nóng)化價值以及土地非農(nóng)化后級差收益的增值。征用土地的補償包括土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費?，F(xiàn)行法律規(guī)定的征地補償標(biāo)準(zhǔn)是按照產(chǎn)值倍數(shù)來計算，法律規(guī)定為高限產(chǎn)值的16倍，最高不超過30倍。目前對于失地農(nóng)民的安置多是采用一次性的貨幣安置，只是保證農(nóng)民失去土地后幾年以內(nèi)生計的貨幣發(fā)放，而對于失地農(nóng)民的居住安頓、再就業(yè)等問題，卻極少考慮，被征地農(nóng)民失去了生產(chǎn)資料，有限的安置補助費很快就花完了，后續(xù)的生活及保障問題凸顯，也就使得矛盾越來越突出。盡管國家于2004年底出臺了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（即國務(wù)院28號文件），提出征地補償要保證被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低，長遠生計有保障的要求。盡管這是一條基本原則，但這些要求地方政府往往不能貫徹落實到位。補償標(biāo)準(zhǔn)過低，征地后失地農(nóng)民的保障問題不能得到有效解決，成為近年來征地過程中的矛盾焦點。

（二）對失地農(nóng)民的保障方式單一

目前，在城市居民中已基本建立了失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保險等社會保障制度，實現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！钡某鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ现贫?，但這一制度并沒有惠及廣大失地農(nóng)民。這主要源于長期以來我國實行的城鄉(xiāng)二元的社會體制，這一體制構(gòu)成了失地農(nóng)民享受社會保障的制度障礙。盡管城鎮(zhèn)化進程速度驚人，但從目前各地推行的失地農(nóng)民的保障方式來看還比較單一，最主要的是提供一定程度的養(yǎng)老保障，而醫(yī)療、失業(yè)等其他保障方式則很少涉及，失地農(nóng)民的土地被征用后，其土地經(jīng)營性收入沒有了，盡管農(nóng)民當(dāng)年取得了一定的補助和養(yǎng)老金，但仍然抵不上原有的土地收益。而且養(yǎng)老保險的保障水平過低，難以滿足廣大失地農(nóng)民養(yǎng)老的要求，也無法達到制度設(shè)計者的預(yù)期效果。

（三）征地過程中的補償安置費用缺乏必要的監(jiān)管

征地過程中很多地方的補償和安置費沒有得到合理分配、利用，缺乏必要的監(jiān)管。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布的調(diào)查結(jié)果顯示：征地之后，土地增值部分的收益分配中投資者拿走了大頭，占40%-50%，政府拿走了20%-30%，村級組織留下了25%-30%，失地農(nóng)民最終拿到的補償款只占到整個土地增值收益的5%-10%。從近幾年各地的征地糾紛來看，大多數(shù)農(nóng)民并不是反對征地，而是因為權(quán)利得不到有效的保障。由此可見，農(nóng)民得到的補償費用本就極為有限，一旦補償?shù)腻X被花光，基本生活沒有經(jīng)濟來源時，生活就失去保障。而集體經(jīng)濟組織、政府及各部門由于征地所得的資金，缺乏必要的監(jiān)管，這就為鄉(xiāng)村兩級干部貪污、浪費、挪用土地補償費提供了方便，為基層組織通過參與征地謀取私人利益提供了動力，成為腐敗和官僚主義產(chǎn)生的源頭。

（四）失地農(nóng)民就業(yè)難度較大

失地農(nóng)民原本生活在農(nóng)村，受教育程度較低，且大多不具備就業(yè)所需的勞動技能，就業(yè)觀念尚未根本轉(zhuǎn)變，而現(xiàn)代企業(yè)適合失地農(nóng)民的崗位不多，這些因素都加重了失地農(nóng)民就業(yè)難的問題，尤其是年齡偏大的失地農(nóng)民就業(yè)更加困難。除了少數(shù)有一技之長的失地農(nóng)民能找到工作外，大多數(shù)文化素質(zhì)較低及老弱病殘的勞動力就業(yè)難度較大。

三、解決失地農(nóng)民保障問題的對策建議

（一）提高失地農(nóng)民的征地補償標(biāo)準(zhǔn)

由于我國目前對失地農(nóng)民補償標(biāo)準(zhǔn)過低，完全不能滿足失地農(nóng)民的需求，因此，要適當(dāng)提高失地農(nóng)民的征地補償標(biāo)準(zhǔn)。確定補償標(biāo)準(zhǔn)的多少應(yīng)當(dāng)以建立失地農(nóng)民的基本生活保障體系所需的成本為主要依據(jù)，將征地補償標(biāo)準(zhǔn)納入到法律的范疇，從保護失地農(nóng)民這一弱勢群體的利益出發(fā)，將征地補償標(biāo)準(zhǔn)提高到一個合理的水平，并且地方政府要建立征地補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制，逐步提高征地補償水平。征地補償標(biāo)準(zhǔn)的提高既為失地農(nóng)民參加失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療保險提供一定的保障，也降低了失地農(nóng)民長期基本生活的風(fēng)險，為社會安定提供了一定的保障。endprint

（二）建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的失地農(nóng)民社會保障體系

社會保障作為一種社會機制，是社會的“穩(wěn)定器”，它不僅對社會起到“減震”和“調(diào)節(jié)”作用，而且還對社會資源實行有效地合理配置和優(yōu)化組合。失地農(nóng)民作為一種被邊緣化的群體，未享受到城市居民同等對待，又不同于一般農(nóng)民，生存狀況堪憂。盡管中央和各地方政府不斷出臺新的政策解決失地農(nóng)民的生活、就業(yè)、社會保障等各方面的問題。但是，由于各地政策和處理方式有所差異，導(dǎo)致失地農(nóng)民的問題并沒有完全得到妥善解決。因此，建立健全失地農(nóng)民的社會保障機制才是保障失地農(nóng)民權(quán)益的治本之策。把失地農(nóng)民納入到現(xiàn)有的城鎮(zhèn)社會保障體系，建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，這是保障失地農(nóng)民合法權(quán)益的重要途徑。

首先，建立失地農(nóng)民的最低生活保障制度。最低生活保障是一個公民應(yīng)該享有基本權(quán)利，失地農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化發(fā)展當(dāng)中產(chǎn)生的一個特殊群體，土地被征用后處于弱勢地位， 是弱勢群體， 其根本利益只有靠政府來維護， 國家有責(zé)任將其納入最低生活保障體系，和城市居民一樣有機會享受最低生活保障。失地農(nóng)民雖然獲得了征地補償費用，但是現(xiàn)在的補償費用相對于市場價位較低。因而，地方政府應(yīng)當(dāng)將失地農(nóng)民納入最低生活保障的范圍，只要失地農(nóng)民有需要就應(yīng)當(dāng)為其提供最低生活保障，不得以失地農(nóng)民獲得了征地補償而將他們排斥在最低生活保障制度之外。

其次，要建立失地農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障制度。城鎮(zhèn)化進程中要加強政府對失地農(nóng)民的社會保障責(zé)任和支持力度，逐步建立健全城鄉(xiāng)對接的失地農(nóng)民社會保障機制，盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接，切實改變農(nóng)村人口與城市居民社會權(quán)益不對等的局面。建立健全失地農(nóng)民基本社會保險制度，以應(yīng)對目前傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式和不斷攀升的醫(yī)療費用，政府要充分利用社會保障基金，以保證失地農(nóng)民的就業(yè)保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等。

（三）提升失地農(nóng)民的就業(yè)能力

失地農(nóng)民被征地后，面臨的最大問題就是就業(yè)問題。失地農(nóng)民就業(yè)難和他們本身素質(zhì)低，操作能力差有很大的關(guān)系，據(jù)統(tǒng)計，失地農(nóng)民中，53%為初中以下文化，且大多沒有受到職業(yè)技能培訓(xùn)。因此要解決這一問題，首要的就是要提高農(nóng)民工素質(zhì)，多形式、多渠道地解決失地農(nóng)民就業(yè)問題。政府要為這一特殊群體提供一個平臺，免費對失地農(nóng)民進行職業(yè)技能培訓(xùn)，提升他們的就業(yè)能力。

（作者單位：中共天津市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部）

責(zé)任編輯：楊再梅endprint