申玉蘭+王舵+張杰英

基層計(jì)生群眾自治是對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃生育工作方法的重大突破，是“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”提升基層地方政府治理水平的有效措施。最近，課題組對(duì)石家莊、唐山、滄州三地六縣（市）計(jì)劃生育群眾自治工作情況進(jìn)行了深入調(diào)研，了解到我省各地已逐步形成了“兩委班子負(fù)總責(zé)、依法建章立規(guī)矩、協(xié)會(huì)一線當(dāng)骨干、群眾參與做主人”的計(jì)生群眾自治機(jī)制，工作成效突出。課題組對(duì)此進(jìn)行了總結(jié)，并結(jié)合河北實(shí)際，提出進(jìn)一步全面推進(jìn)該項(xiàng)工作的幾點(diǎn)對(duì)策建議。

一、河北省推進(jìn)計(jì)生群眾自治工作的建設(shè)實(shí)踐

早在2008年，河北省就制訂下發(fā)了《關(guān)于深化計(jì)劃生育基層群眾自治試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，此后六年來，計(jì)生群眾自治工作得到長足發(fā)展。河北省衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、河北省計(jì)劃生育協(xié)會(huì)在工作中確立了群眾在人口計(jì)生工作中的主體地位，充分體現(xiàn)了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀和群眾當(dāng)家作主、自己的事自己管的新理念，促進(jìn)了基層管理由“治民”向“民治”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了黨委、政府、社團(tuán)、群眾的良性互動(dòng)，基層計(jì)生治理體制實(shí)現(xiàn)了根本性改革。

（一）構(gòu)建村級(jí)計(jì)生組織網(wǎng)絡(luò)，為計(jì)生群眾自治提供組織基礎(chǔ)

據(jù)了解，近幾年河北省基層計(jì)生自治工作中，著力推進(jìn)縣、鄉(xiāng)對(duì)村（居）計(jì)生群眾自治工作的指導(dǎo)，與村（居）“兩委”簽訂人口目標(biāo)責(zé)任書，保證“兩委”負(fù)總責(zé)落到實(shí)處。同時(shí)，適應(yīng)基層群眾自治的特點(diǎn)和要求，按照人員不少、報(bào)酬不減、工作任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)不降的“三不”原則，各地整合村（居）級(jí)計(jì)生組織網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)村（居）人口計(jì)生組織與計(jì)生協(xié)一體化，形成了以“會(huì)長—理事—秘書長—會(huì)員小組長—會(huì)員—會(huì)員聯(lián)系戶”為主的村（居）級(jí)計(jì)生組織網(wǎng)絡(luò)。完備的村（居）級(jí)計(jì)生組織網(wǎng)絡(luò)，避免了計(jì)生工作自治后行政弱化、工作滑坡、人口失控等情況出現(xiàn)。這一實(shí)踐表明，河北省計(jì)生群眾自治工作中，基本實(shí)現(xiàn)了縣鄉(xiāng)行政管理與村（居）級(jí)群眾自治的較為有序銜接和良性互動(dòng)，計(jì)生協(xié)會(huì)基層組織結(jié)構(gòu)趨于優(yōu)化，村（居）協(xié)會(huì)力量不斷發(fā)展壯大。

（二）凝聚社會(huì)各方力量，為計(jì)生群眾自治工作提供群眾基礎(chǔ)

村（居）級(jí)計(jì)生組織網(wǎng)絡(luò)是群團(tuán)組織，易被群眾接受，但單一的村（居）級(jí)計(jì)生組織力量還不夠強(qiáng)大。工作中，河北省各地村（居）級(jí)計(jì)生組織網(wǎng)絡(luò)緊緊依靠基層黨組織和基層民主自治力量，突出村（居）“兩委”的領(lǐng)導(dǎo)地位及保障作用。如肅寧縣把人口計(jì)生基層群眾自治與基層黨組織、民主組織、經(jīng)合組織、維穩(wěn)組織結(jié)合起來，形成了依托“四個(gè)覆蓋”開展計(jì)生群眾自治的“肅寧模式”，還有以村代會(huì)為平臺(tái)的“青縣模式”、以“五老”為中堅(jiān)力量的“東光模式”等等，都為計(jì)生群眾自治工作搭建了更大平臺(tái)，形成了多數(shù)人做少數(shù)人工作的生動(dòng)局面。這一實(shí)踐表明，河北省計(jì)生群眾自治工作中，善于借勢(shì)借力謀發(fā)展，善于凝聚社會(huì)各方力量，各方形成合力推動(dòng)了計(jì)生基層群眾自治，取得了事半功倍的成效。

（三）制定村規(guī)民約，為基層計(jì)生群眾自治提供制度保障

據(jù)了解，目前河北省90%的行政村制定完善了計(jì)劃生育村規(guī)民約。在村規(guī)民約中突出利益引導(dǎo)，堅(jiān)持正面激勵(lì)為主，以維護(hù)計(jì)生家庭合法權(quán)益、增進(jìn)計(jì)生家庭福利為目標(biāo)，把重點(diǎn)放在集體福利和村民待遇的獎(jiǎng)懲上。在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型合作醫(yī)療、新民居建設(shè)、就業(yè)升學(xué)等方面給予計(jì)生家庭優(yōu)先優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)，對(duì)違反政策的予以限制，有效促進(jìn)了早私婚、計(jì)劃外生育、選擇性別終止妊娠等問題的解決和長效措施的落實(shí)。這一實(shí)踐表明，河北省計(jì)生群眾自治工作中，一是各地普遍以村規(guī)民約為載體，用小村規(guī)落實(shí)大政策；二是村規(guī)民約中的利益導(dǎo)向政策讓群眾在群眾計(jì)生自治中真正得到實(shí)惠，大大增加計(jì)生自治工作的吸引力。

（四）以點(diǎn)帶面梯次推進(jìn)，是實(shí)現(xiàn)計(jì)生群眾自治的重要途徑

據(jù)了解，近年來河北省一方面深入開展“千村（居）示范”活動(dòng)，一方面全面推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，提質(zhì)擴(kuò)面，將示范活動(dòng)從村（居）一級(jí)提升到全縣范圍。我省選擇37個(gè)基層黨組織，探索開展了群眾自治整體推進(jìn)活動(dòng)。實(shí)施整體推進(jìn)活動(dòng)的縣，各村（居）普遍整合自治組織，制定村規(guī)民約，落實(shí)民主制度，80%以上的村能夠通過群眾自治開展計(jì)生工作。不具備全縣整體推進(jìn)的地方，探索開展了整體推進(jìn)示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建活動(dòng)，邊推進(jìn)，邊規(guī)范，邊提升，逐步擴(kuò)大覆蓋面。這一實(shí)踐表明，河北省在推進(jìn)計(jì)生自治工作中，因地制宜，分類指導(dǎo)，通過示范帶整體，整體抓提升，已經(jīng)形成了規(guī)范運(yùn)行、上下聯(lián)動(dòng)搞創(chuàng)建的蓬勃發(fā)展局面。

二、進(jìn)一步推進(jìn)河北省計(jì)生群眾自治工作的對(duì)策思考

（一）進(jìn)一步強(qiáng)化計(jì)生群眾自治基層組織建設(shè)

計(jì)生協(xié)會(huì)作為我國最大的群眾自治組織之一,在創(chuàng)新計(jì)生服務(wù)工作、推進(jìn)計(jì)生群眾自治中發(fā)揮著舉足輕重的作用。如浙江省余姚市委辦為加強(qiáng)計(jì)生協(xié)會(huì)基層組織建設(shè)專門出臺(tái)了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)基層組織建設(shè)的通知》（余黨辦【2013】95號(hào)），該經(jīng)驗(yàn)可借鑒。建議河北省：一是出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)基層組織建設(shè)》的相關(guān)文件，對(duì)鄉(xiāng)級(jí)計(jì)生協(xié)、村（社區(qū)）計(jì)生協(xié)的專職工作人員的配備、工作職責(zé)、待遇、兼任人員的條件等予以明確。尤其是針對(duì)流動(dòng)人口計(jì)生工作的特殊性，要加強(qiáng)流動(dòng)人口協(xié)會(huì)建設(shè)。二是加強(qiáng)村級(jí)協(xié)會(huì)組織的規(guī)范化建設(shè)。在全省全面鋪開鄉(xiāng)、村及企業(yè)、流動(dòng)人口計(jì)生協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的會(huì)員之家和協(xié)會(huì)活動(dòng)室的設(shè)置，要有一套民主選舉的好班子、群眾自治領(lǐng)導(dǎo)小組，活躍的計(jì)生協(xié)會(huì)、經(jīng)常性工作的會(huì)員之家、帶頭示范的會(huì)員小組；全面推進(jìn)村級(jí)基層協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)。河北青縣、肅寧縣等做法值得借鑒。三是進(jìn)一步加強(qiáng)基層協(xié)會(huì)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。在專職人員配備完備的情況下，發(fā)展和優(yōu)化協(xié)會(huì)會(huì)員，河北遷安市、樂亭縣等地吸收社會(huì)賢達(dá)、致富能手入會(huì)的做法，進(jìn)一步健全了基層協(xié)會(huì)網(wǎng)絡(luò)，值得提倡。此外，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮村（居）委會(huì)的組織實(shí)施作用，通過組織和依靠村（居）團(tuán)支部、婦聯(lián)、民兵、和計(jì)劃生育協(xié)會(huì)等群團(tuán)組織，有效的實(shí)現(xiàn)計(jì)生工作的健康開展。

（二）進(jìn)一步豐富計(jì)生群眾自治工作模式

一是計(jì)生群眾自治工作的宣傳方式可網(wǎng)絡(luò)化。計(jì)生協(xié)會(huì)在召開計(jì)生工作座談會(huì)、發(fā)放紙質(zhì)宣傳單等傳統(tǒng)的工作方式之外，可采用微博、微信等新的信息傳播方式來宣傳計(jì)生工作，這一方法更快捷、經(jīng)濟(jì)、便利和高效。二是基層計(jì)生群眾自治與推進(jìn)流動(dòng)人口均等化服務(wù)相結(jié)合。建議全省廣泛建立流動(dòng)人口生育關(guān)懷中心，并配備工作人員，通過提供生殖健康知識(shí)、政策咨詢、服務(wù)代理、生育關(guān)懷等常規(guī)工作，力求基本實(shí)現(xiàn)了流動(dòng)人口均等化服務(wù)的全覆蓋。地方政府可參考大連旅順口區(qū)出臺(tái)的《創(chuàng)新流動(dòng)人口協(xié)會(huì)管理體制，推進(jìn)流動(dòng)人口計(jì)劃生育基本公共服務(wù)均等化試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，將流動(dòng)人口的計(jì)生工作與公共服務(wù)結(jié)合起來開展。三是通過創(chuàng)新基層協(xié)會(huì)組織設(shè)置形式，開創(chuàng)計(jì)生自治工作新模式。將計(jì)生協(xié)會(huì)組織從村（居）向城市新建小區(qū)、樓宇延伸，組建“物業(yè)式”、“樓院式”、“聯(lián)誼式”計(jì)生協(xié)會(huì)，形成“政府誠信、協(xié)會(huì)參與、社區(qū)服務(wù)、居民守信”的社區(qū)群眾自治工作新模式；將計(jì)生協(xié)會(huì)組織從常住人口向流動(dòng)人口延伸，依托“兩新”組織、大型非公企業(yè)、商會(huì)分會(huì)、區(qū)域性行業(yè)集散地等建立完善獨(dú)立式、聯(lián)合式、掛靠式的流動(dòng)人口計(jì)生協(xié)會(huì)；將計(jì)生協(xié)會(huì)從單一性組織向功能性組織延伸。在種植、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)和加工協(xié)會(huì)的產(chǎn)業(yè)鏈上組建計(jì)生協(xié)會(huì)，為誠信計(jì)生家庭提供優(yōu)良品種、技術(shù)指導(dǎo)和產(chǎn)品銷售上的優(yōu)先服務(wù)。

（三）開創(chuàng)行政管理與群眾自治良性互動(dòng)新局面

一是要進(jìn)一步理順政府與計(jì)生協(xié)會(huì)的關(guān)系。要明確計(jì)生工作村民自治后，并不意味著政府可以撒手不管。屬于村（居）民自治范疇的事項(xiàng),政府絕不能越位或錯(cuò)位；而諸如保證計(jì)生工作經(jīng)費(fèi)投入、制定和落實(shí)獎(jiǎng)懲政策等屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，政府也絕不能失位或缺位。二是政府應(yīng)從計(jì)生協(xié)會(huì)基層組織建設(shè)的規(guī)范化、計(jì)生協(xié)會(huì)工作的新機(jī)制、計(jì)劃生育利益導(dǎo)向和社會(huì)保障機(jī)制的建設(shè)等方面著手，出臺(tái)一系列計(jì)生群眾自治的文件，為計(jì)生自治工作提供政策保障和落實(shí)依據(jù)。同時(shí)各地都要做好計(jì)生部門和其他行政部門在計(jì)生工作上的有效銜接。如通過獎(jiǎng)勵(lì)、優(yōu)先、優(yōu)惠、扶持、救助等措施對(duì)計(jì)劃生育家庭在辦理證照、獨(dú)生子女就學(xué)、生殖保健、養(yǎng)老、就業(yè)等方面給予優(yōu)待；將維護(hù)計(jì)劃生育家庭的合法權(quán)益融入民政部門的最低生活保障、人社部門的“新農(nóng)合”、教育部門、婦聯(lián)和團(tuán)委的“希望工程”、“蓓蕾計(jì)劃”等活動(dòng)中，爭(zhēng)取形成計(jì)生家庭“醫(yī)有所補(bǔ)，學(xué)有所助，困有所幫，老有所養(yǎng)”的利益導(dǎo)向模式。三是規(guī)范、簡化計(jì)生行政權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制。在簡化、下放行政審批事項(xiàng)的大背景下，各個(gè)區(qū)縣應(yīng)對(duì)計(jì)生權(quán)力進(jìn)行重新審核，對(duì)再生育手續(xù)的審批、違法計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)行為處罰、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收等權(quán)力重新確認(rèn)，可編制《行政職權(quán)目錄》，修訂計(jì)生執(zhí)法責(zé)任制，并聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員，使行政權(quán)力的運(yùn)行更公開透明、高效有序。通過信息公開、依法行政、網(wǎng)上審批、服務(wù)承諾等舉措，加強(qiáng)計(jì)生協(xié)會(huì)干部的依法行政能力。

（四）提高基層群眾計(jì)生自治的參與度和自治水平

一是要加大政策宣傳力度，更新群眾生育觀念。政府和計(jì)生協(xié)會(huì)要多從我國的人口國情國策、計(jì)劃生育法律法規(guī)、性與生殖健康科普知識(shí)等方面加大宣傳報(bào)道力度, 增強(qiáng)群眾的人口意識(shí)、人均意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和法制意識(shí)。同時(shí)要廣泛宣傳群眾自治組織工作的成就與經(jīng)驗(yàn),推出一批少生快富的先進(jìn)典型，消除傳統(tǒng)思想文化中消極因素的影響，進(jìn)一步提高群眾認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變?nèi)罕娪^念，更新群眾生育思想,提高群眾參與熱情。二是要豐富生育文化建設(shè)活動(dòng)，提高群眾計(jì)生自治熱情。村（居）委會(huì)、計(jì)生協(xié)會(huì)可利用各種節(jié)日、健康檢查等活動(dòng)，唱響“計(jì)生協(xié)會(huì)造福萬家”主旋律，將生育文化建設(shè)活動(dòng)融入百姓的日常生活中。三是各地要普遍成立“誠信計(jì)生小組”，提高群眾參與水平。全面推廣石家莊、唐山等地以計(jì)生協(xié)會(huì)會(huì)員小組為依托，由育齡會(huì)員自發(fā)成立“誠信計(jì)生小組”的做法，利用協(xié)會(huì)章程和誠信承諾共同規(guī)范小組成員的行為，實(shí)現(xiàn)計(jì)生協(xié)會(huì)與誠信計(jì)生工作的相互整合和無縫對(duì)接。四是各村要進(jìn)一步完善“村規(guī)民約”，讓它成為廣大群眾參與計(jì)生自治工作的保障。從“村規(guī)民約”的形成、落實(shí)到責(zé)任的承擔(dān)，都要體現(xiàn)群眾的積極參與，體現(xiàn)民主管理的理念?！按逡?guī)民約”要堅(jiān)持村“兩委”與村民權(quán)利義務(wù)對(duì)等，既約“官”又約民；堅(jiān)持對(duì)早婚、私婚和選擇性別生育的限制，及時(shí)化解計(jì)生隱患；堅(jiān)持村兩委與育齡群眾雙向承諾，守信守約。推廣這一做法可解決政府部門不好插手又難以解決的諸如早私婚、性別比治理等難題，真正實(shí)現(xiàn)計(jì)生民主管理。

（該文為2013年河北省人口發(fā)展戰(zhàn)略研究課題）■

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