楊宜勇　郜凱英

城鎮(zhèn)化是促進民族地區(qū)全面進步的必然要求。當前我國民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展正處于一個重要關口，速度不快、質量不高、粗放擴張的老路已經走不通，必須走出一條新路?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，到2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右。加快民族地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化，必須不斷創(chuàng)新和優(yōu)化城鎮(zhèn)化模式，必須協(xié)同推進“四化聯(lián)動”，必須努力爭取使得到2020年，我國民族地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達到54%以上，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到41%以上。

一、民族地區(qū)城鎮(zhèn)化現狀與問題分析

2013年12月12日中央城鎮(zhèn)化工作會議進一步從頂層設計的高度提出了推進城鎮(zhèn)化的6大任務。少數民族地區(qū)城鎮(zhèn)化作為全國城鎮(zhèn)化的一個重要組成部分，對全國城鎮(zhèn)化進程有著十分重大的影響，少數民族地區(qū)城鎮(zhèn)化因地域、文化、經濟發(fā)展等方面的原因而各具特色，民族區(qū)域之間、民族地區(qū)與普通地區(qū)之間都存在不同程度的不均衡現象，影響著民族地區(qū)城鎮(zhèn)化水平的推進，也影響著地區(qū)經濟、社會的持續(xù)發(fā)展。

（一）民族地區(qū)城鎮(zhèn)化水平與普通地區(qū)的區(qū)別

1、民族地區(qū)人口城鎮(zhèn)化率低于普通地區(qū)

2012年我國城鎮(zhèn)化率達到52.57%，前三位是上海、北京和天津地區(qū)，分別為89.30%、86.20%和81.55%，后三位為西藏、貴州和甘肅地區(qū)，分別為22.75%、36.41%和38.75%。處于后三位的地區(qū)都屬于民族地區(qū)。十大民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化率平均為42.41%，其他普通地區(qū)為58.68%，低了16.27個百分點。

2、民族地區(qū)城鎮(zhèn)建設水平低于普通地區(qū)

我們選取了7個關于經濟生活方面的指標來說明民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設與普通地區(qū)的區(qū)別。第一個指標是地級及以上的城市數，截止2012年我國共有289座城市，其中處于民族地區(qū)（相當國土面積的64%）的僅為76座，遠遠低于其他地區(qū)；第二個指標是城市人口密度，可以看出民族地區(qū)不但城市數量少且人口密度也沒有普通地區(qū)的大，顯然少有的幾座城市也并沒有很好的發(fā)揮其對人口的集聚功能；第三至五個指標體現了城市基礎設施的供應情況，從表1我們可以看出無論是供水能力、燃氣普及率還是公共交通車輛的擁有率，民族地區(qū)均低于普通地區(qū)，尤其是供水能力，民族地區(qū)的供水能力僅能達到其他地區(qū)的31.6%，差距巨大；第六、七個指標反映了城鎮(zhèn)居民的經濟收入情況，民族地區(qū)農業(yè)占比高于普通地區(qū)意味著城鎮(zhèn)化水平仍然較低，且城鎮(zhèn)居民可支配收入也低于普通地區(qū)。

（二）城鎮(zhèn)化水平與經濟發(fā)展水平之間的關系

一是全國各地區(qū)經濟發(fā)展水平與其城鎮(zhèn)化水平大體一致。通過對各個地區(qū)人均生產總值的水平與該地區(qū)的城鎮(zhèn)化率進行比較，可以發(fā)現城鎮(zhèn)化率與人均生產總值存在正相關關系。

二是民族地區(qū)近年來經濟水平和城鎮(zhèn)化水平都呈上升趨勢。2008年至2012年十大民族省份的人均生產總值與民族地區(qū)城鎮(zhèn)化率的變化趨勢，整體都呈現出上升趨勢。民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平與經濟水平密切相關，且呈現蓬勃向上的良好發(fā)展趨勢。

三是經濟發(fā)展水平與城鎮(zhèn)化水平相互作用，互相影響。一個地區(qū)的經濟發(fā)展水平與其城鎮(zhèn)化水平都是相應的，兩者之間互為動力，密不可分。為了不使它們進入惡性循環(huán)的狀態(tài)，如何保質保量地推進民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展就顯得十分重要。

（三）民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的主要問題

1、民族地區(qū)城鎮(zhèn)結構分布不合理

我國民族地區(qū)占國土面積的三分之二，但中小城市僅占12.8%，建制鎮(zhèn)占3.28%，相比于其他地區(qū)中小城市和鎮(zhèn)都存在短缺現象。民族地區(qū)不僅城鎮(zhèn)整體數量偏低，且缺乏特大城市和大城市，實際上就很難承擔帶動民族地區(qū)經濟發(fā)展的功能。另外民族地區(qū)的城鎮(zhèn)地域分布也較不平衡，比如西北民族地區(qū)的面積將近是西南省面積的兩倍左右，而轄制鎮(zhèn)的數量卻很少。目前雖然西部民族地區(qū)已形成了5個重點城市區(qū)域，即成渝地區(qū)、關中地區(qū)、南貴昆地區(qū)、蘭銀西地區(qū)和天山北坡地區(qū)，但由于區(qū)域范圍很大，中心城市薄弱的原因，實際上也很難形成具有集聚和輻射功能的城鎮(zhèn)群。

2、民族地區(qū)城鎮(zhèn)化水平低且建設質量較差

2012年全國城鎮(zhèn)化水平達到52.57%，但對于民族地區(qū)而言，除去內蒙古地區(qū)城鎮(zhèn)化率最高達到57.74%，其他民族地區(qū)平均僅在43%左右徘徊，而普通地區(qū)的城鎮(zhèn)化率則平均可達到58.68%，相差15個百分比。民族地區(qū)推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，必然需要興建完善城鎮(zhèn)基礎設施，這就需要大量資金的投入與支持，但多數民族地區(qū)經濟發(fā)展水平由于歷史、地理、文化等原因長期滯后于全國的經濟發(fā)展水平，導致了在城鎮(zhèn)建設中資金匱乏，城鎮(zhèn)化建設質量嚴重低于全國其他地區(qū)水平。

3、民族地區(qū)人口受教育程度較低不利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展

民族地區(qū)由于歷史、文化、經濟等原因，教育基礎設施落后，平均受教育年限較短，從而整體文化素養(yǎng)不高，2000年全國總人口的平均受教育年數為7.62年，而少數民族人口為6.69年，西部少數民族人口為5.66年。另外，少數民族地區(qū)的文盲率近幾年來雖然呈下降趨勢但仍然高于全國平均水平。民族地區(qū)整體教育的缺乏使一些居民向城鎮(zhèn)遷移的意愿與傾向降低，且也不利于其在城市中的謀生，所以一定程度上不利于民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

4、民族地區(qū)經濟發(fā)展滯后阻礙城鎮(zhèn)化的發(fā)展

民族地區(qū)產業(yè)結構不合理，第一產業(yè)比重高于全國平均水平，有50%以上的人口從事第一產業(yè)，這與現代經濟結構的要求并不相應，第二、三產業(yè)的發(fā)展欠缺意味著不能提供更多的就業(yè)崗位，城鎮(zhèn)起不到吸納農村剩余勞動力轉移的作用，阻礙著民族地區(qū)經濟的發(fā)展的同時也導致城鎮(zhèn)化進程緩慢。

5、民族地區(qū)惡劣的自然條件阻礙城鎮(zhèn)化的發(fā)展

西部民族地區(qū)大部分自然環(huán)境惡劣，光、熱、水、土、氣等環(huán)境要素短缺，屬于生態(tài)系統(tǒng)脆弱地區(qū)。區(qū)域發(fā)展，城鎮(zhèn)建設歷來擺脫不了自然環(huán)境的制約。而西南民族地區(qū)多為高山、丘陵，如廣西、四川、云南等地水熱資源豐富但山地較多、平地稀少造成交通十分不便。西北民族地區(qū)多為戈壁、沙漠，干旱、水土流失和沙漠化現象十分嚴重。這些都阻礙著民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

二、現有民族地區(qū)城鎮(zhèn)化模式歸結與問題分析

（一）現有民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的幾種代表性模式

民族地區(qū)的經濟基礎、自然資源、生活文化環(huán)境和生態(tài)環(huán)境與普通地區(qū)存在很大差異，所以民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化模式也應有別于其他地區(qū)。在全國大力推進城鎮(zhèn)化進程的大背景下，各大民族省份也因地制宜，結合自己地區(qū)特有的文化、地理、經濟等因素，積極探索出了一些極具地方民族特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑與模式。其中較具代表性的有兩類模式：一類是從空間形態(tài)來看，依據各地的地理條件進行城鎮(zhèn)化建設，分為丘陵山地模式、高山河谷模式、草原草甸模式和戈壁平原模式；另一類是從生活方式出發(fā)，依據各民族的居住方式分為多民族分居模式、多民族混居模式和游牧定居模式。

（二）世界城鎮(zhèn)化的幾種代表模式

伴隨著近代工業(yè)化的發(fā)展，世界各國以各自的模式在進行著城鎮(zhèn)化過程的演變，目前世界城鎮(zhèn)化水平已達到一半以上，但各國的城鎮(zhèn)化水平卻極為不同?？偟膩碚f，根據市場與政府、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化和經濟水平的關系可以概略的分為三種模式：一是以西歐為代表的政府調控下的市場主導型城鎮(zhèn)化模式，二是以美國為代表的自由放任式城鎮(zhèn)化模式，三是以拉美和亞洲部分國家為代表的受經濟制約的發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化模式。

（三）民族地區(qū)城鎮(zhèn)化模式存在的問題

1、部分民族地區(qū)城鎮(zhèn)化模式忽視了對資源與環(huán)境的保護

資源和生態(tài)環(huán)境是維系城鎮(zhèn)發(fā)展和人類生存的最重要的要素之一，大部分民族地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)本身就比較脆弱，環(huán)境承載力也較差，近年來部分地區(qū)城鎮(zhèn)化進程的加快嚴重加大了資源和生態(tài)環(huán)境的壓力。

2、部分民族地區(qū)城鎮(zhèn)化模式忽視了對傳統(tǒng)文化的保護

一些民族地區(qū)在城鎮(zhèn)化的過程中，完全信奉現代化的建筑風格與生活方式，在建造城鎮(zhèn)的時候完全摒棄了傳統(tǒng)文化的特色建筑風格也使很多優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化逐漸消失了，出現了所謂的“千城一面”的城鎮(zhèn)化現象，失去了許多民族之前特有的魅力。

3、部分民族地區(qū)城鎮(zhèn)化模式缺乏對產業(yè)結構的優(yōu)化調整

民族地區(qū)大多處于我國西部邊疆地帶，地理位置不優(yōu)越，經濟社會發(fā)展受到地理和生態(tài)環(huán)境的制約，一直落后于東部沿海和部分中部地區(qū)，產業(yè)結構也存在不合理現象，從產值看，民族地區(qū)主要依靠第一產業(yè)，第二、第三產業(yè)比重偏低。

4、部分民族地區(qū)城鎮(zhèn)化模式缺乏與之配套的政策法規(guī)

與城鎮(zhèn)化配套的相關政策制度不完善問題不僅僅存在于少數民族地區(qū)，事實上全國的城鎮(zhèn)化進程中都存在。首先是戶籍制度，第二是土地政策，第三是社會保障制度。

三、促進民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的基本思路

推進城鎮(zhèn)化必須從我國社會主義初級階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導。民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設，既面臨與內地相同的任務，又面臨許多特殊的問題和矛盾，因此要從民族地區(qū)的實際出發(fā)，尊重規(guī)律，因地制宜。

（一）堅持四化同步，不斷提升城鎮(zhèn)化水平

城鎮(zhèn)化是保持經濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎。在民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中，民族地區(qū)一般經濟社會發(fā)展滯后，城鎮(zhèn)化進程相對較慢。因此，民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設首先要注重加強產業(yè)支撐，其次民族地區(qū)城鎮(zhèn)化在時間上、方式上均應有適當的彈性。民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化必須推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農業(yè)（牧業(yè)）現代化相互協(xié)調，促進城鎮(zhèn)發(fā)展與產業(yè)支撐、就業(yè)轉移和人口集聚相統(tǒng)一，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農、城鄉(xiāng)關系。積極推進智慧城市建設，統(tǒng)籌城市發(fā)展的物質資源、信息資源和智力資源利用，推動物聯(lián)網、云計算、大數據等新一代信息技術創(chuàng)新應用，實現與城市經濟社會發(fā)展深度融合。以產業(yè)帶動就業(yè)、以就業(yè)吸引人口、以人口集聚帶動發(fā)展是民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的本源意義。必須堅持工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相互促進，合理配置產業(yè)、居住、公共服務、生態(tài)環(huán)境等各類用地，提升城市集聚產業(yè)、吸納人口能力，實現人口向城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向小區(qū)集中，耕地向種田大戶集中，農民由一產向二產、三產業(yè)轉移，明顯改善生活居住環(huán)境，提高文明程度，享受城鎮(zhèn)化的成果。

（二）堅持公平共享，不斷提升城鎮(zhèn)化的質量

城鎮(zhèn)化是現代化的必由之路。新型城鎮(zhèn)化必須把以人為本的城鎮(zhèn)化作為核心，以提高城鎮(zhèn)化質量為關鍵，以造福人民為目的，有序推進農業(yè)轉移人口市民化，突出人文關懷，特別是民族地區(qū)要根據本民族的人文特點，因地制宜，促進民族團結、社會和諧穩(wěn)定，著力改變“重物輕人”現象。民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化必須以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導人口流動，有序推進農業(yè)轉移人口市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質，促進人的全面發(fā)展和社會公平正義，使全體居民共享現代化建設成果。民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化必須穩(wěn)步推進義務教育、就業(yè)服務、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋全部常住人口，基礎設施和公共服務設施更加完善，消費環(huán)境更加便利，保持青山綠水，保證空氣新鮮，保障飲用水安全。自然景觀和文化特色得到有效保護，城市發(fā)展個性化，城市管理人性化、智能化。城鎮(zhèn)化加速了人口的流動，也使更多各族群眾打破過去地域上的區(qū)隔，有了更多一起勞動、一起學習、一起生活的機會。要把民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化變成各民族交往、交流、交融的過程。

（三）堅持集約高效，不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)化的空間布局

城鎮(zhèn)化是推動區(qū)域內部協(xié)調發(fā)展的有力支撐。民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化必須根據資源環(huán)境承載能力構建科學合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，以綜合交通網絡和信息網絡為依托，科學規(guī)劃建設城市群，嚴格控制城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，嚴格劃定永久基本農田，合理控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)化城市內部空間結構，促進城市緊湊發(fā)展，提高國土空間利用效率。中西部地區(qū)城市群是推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的新的重要增長極。民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化必須不斷城市規(guī)模結構，進一步突出中心城市輻射帶動作用，適當增加中小城市數量，不斷增強小城鎮(zhèn)服務功能。依托陸橋通道上的城市群和節(jié)點城市，構建絲綢之路經濟帶，推動形成與中亞乃至整個歐亞大陸的區(qū)域大合作。民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化必須以地區(qū)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為龍頭，縣（市）總體規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃為骨干，專項規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃及修建性詳細規(guī)劃為支撐的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系；建立以控制性祥細規(guī)劃為主要內容的規(guī)劃管理機制，下一步將嚴格實施用地紅線、水體藍線、綠地綠線、歷史文化保護紫線、市政公設施黃線、公共服務設施橙線等“六線”管理制度。中國136個陸地邊境縣中，有107個屬民族區(qū)域自治地方。在民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中，應高度關注邊境安全。一方面，鼓勵邊疆各族群眾從國家根本利益出發(fā)，扎根邊境，建設家鄉(xiāng)；另一方面，國家對這些地區(qū)加大農牧林產業(yè)和新農村建設的支持，在有條件的地方開辟邊境口岸開展邊境貿易，使那里的群眾享受到城鎮(zhèn)化建設的成果。

（四）堅持綠色低碳，不斷發(fā)展城鎮(zhèn)化的生態(tài)文明建設

民族地區(qū)大部分在生態(tài)保護核心區(qū)，是我國生態(tài)環(huán)境重要屏障，產業(yè)構成以煤、電、重化工等能源資源性產業(yè)和農牧業(yè)為主導，一產比重偏高，二產結構偏重，資源利用效率低，極易污染或破壞環(huán)境。民族地區(qū)尤其是廣大西部地區(qū)，城鎮(zhèn)化絕不能以犧牲生態(tài)為代價。民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化必須把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進程，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，強化環(huán)境保護和生態(tài)修復，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式。加快綠色城市建設，必須將生態(tài)文明理念全面融入城市發(fā)展，構建綠色生產方式、生活方式和消費模式。民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化必須強化生態(tài)環(huán)境保護制度，完善推動城鎮(zhèn)化綠色循環(huán)低碳發(fā)展的體制機制，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產方式和生活方式。在民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中，對生態(tài)功能區(qū)按照“禁”就要“養(yǎng)”、“限”就要“補”的原則，適當提高補償標準，維護群眾保護生態(tài)環(huán)境的持久積極性；資源開發(fā)要盡可能減少對水源、草場、山林的破壞，并努力使開發(fā)項目同時能起到保護、改善環(huán)境作用。民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化必須尊重自然環(huán)境和自然規(guī)律，強化生態(tài)保護，促進城鎮(zhèn)化建設與生態(tài)建設相統(tǒng)一，積極探索在生態(tài)文明引導下的城鎮(zhèn)發(fā)展模式，建立符合生態(tài)保護要求的空間管理制度；鼓勵綠色發(fā)展，倡導綠色生活方式，改善人居環(huán)境，實現城市發(fā)展從注重外延擴張向集約高效轉變。

（五）保持文化傳承，不斷彰顯城鎮(zhèn)化的地區(qū)特色

民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化必須根據不同地區(qū)的自然歷史文化稟賦，體現區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，防止千城一面，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮(zhèn)，形成符合實際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。更加注重人文城市建設，努力發(fā)掘城市文化資源，強化文化傳承創(chuàng)新，把城市建設成為歷史底蘊厚重、時代特色鮮明的人文魅力空間。加強歷史文化名城名鎮(zhèn)、歷史文化街區(qū)、民族風情小鎮(zhèn)文化資源挖掘和文化生態(tài)的整體保護，傳承和弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，推動地方特色文化發(fā)展，保存城市文化記憶。鼓勵城市文化多樣化發(fā)展，促進傳統(tǒng)文化與現代文化、本土文化與外來文化交融，形成多元開放的現代城市文化。在鄉(xiāng)村建筑中挖掘利用地方文化、民族文化和歷史文化，大力扶持特色文化名村、名鎮(zhèn)的建設，營造怡人的農村景觀環(huán)境。民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化，一方面要堅持傳承優(yōu)秀文化，保護歷史文化遺產，突出地域特色，體現民族文化元素，吸納民族文化特色和地方風景特色，努力建成了一批具有規(guī)模效應和聚集能力的節(jié)點城市，著力打造了一批獨具民族特色的新型城鎮(zhèn)；另一方面，強調結合自然環(huán)境和建設條件，建設山水田園城市，彰顯城鎮(zhèn)民族特色，實現城鎮(zhèn)化從“千城一面”向更加注重傳承民族類文化、凸顯城市特色轉變。在民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中，進入城鎮(zhèn)的少數民族群眾往往要克服民族文化差異帶來的就業(yè)和文化適應問題。各項政策的制定和實施要有利于各族群眾在這一進程中增進對“共同城市市民”的認同。防止城市生活中的磕磕絆絆被“民族化”，防止“民族問題”在城鎮(zhèn)聚集。民族地區(qū)城鎮(zhèn)化不可避免會出現人們生活方式趨同化，在這個過程中要加強對民族文化的保護和弘揚，使中華民族這部分寶貴的文化基因不致流失，使少數民族優(yōu)秀文化被各民族欣賞和共享。

（六）堅持市場主導，進一步釋放全社會共同推進城鎮(zhèn)化的活力

民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化必須正確處理政府和市場關系，更加尊重市場規(guī)律，堅持使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，切實履行政府制定規(guī)劃政策、提供公共服務和營造制度環(huán)境的重要職責，使城鎮(zhèn)化成為市場主導、自然發(fā)展的過程，成為政府引導、科學發(fā)展的過程。堅持工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村和多予少取放活方針，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鎮(zhèn)化和新農村建設協(xié)調推進。加快消除城鄉(xiāng)二元結構的體制機制障礙，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

總而言之，少數民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化要根據自己的特殊文化、特色產業(yè)和特有資源情況，或以歷史文化模式，或以產業(yè)優(yōu)勢模式，或以優(yōu)越的自然生態(tài)環(huán)境模式，或以幾種資源配置復合模式等，通過積極探索多樣化的新型城鎮(zhèn)化道路，促進不同區(qū)域的快速發(fā)展。

四、創(chuàng)新模式促進民族地區(qū)城鎮(zhèn)化對策

我國區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展極不平衡，特別是西南、西北少數民族聚居的廣大區(qū)域城鎮(zhèn)化水平、數量、質量、層次都遠遠落后于東部沿海省份。實現民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化，不僅要從城鎮(zhèn)化方向、模式上進行創(chuàng)新，摒棄既有城鎮(zhèn)化樣本，根據各民族經濟狀況、歷史、文化、生態(tài)環(huán)境，走出富有各自民族特色的城鎮(zhèn)化之路；還要從制度上進行創(chuàng)新，敢于打破原有的制度壁壘，突破現有土地、戶籍、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等制度方面的層層障礙，發(fā)展城鎮(zhèn)化和配套制度的改革同步并舉，才能保障民族區(qū)域城鎮(zhèn)化的順利進行。具體來說，主要由以下四個方面：

（一）空間形態(tài)的城鎮(zhèn)化——實現空間布局合理

城鎮(zhèn)的空間布局包括城鎮(zhèn)內部和城鎮(zhèn)之間通過自由競爭、規(guī)劃布局和勞動分工等社會經濟過程而形成的在特定區(qū)域內呈現的具有不同意義屬性的空間分布狀態(tài)及其組合形式與相互關系狀態(tài)。它既包含了城鎮(zhèn)內部各功能區(qū)的空間布局也包含了城鎮(zhèn)之間在地域空間結構中的分布與關系。

1、民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設應以發(fā)展小城鎮(zhèn)為主，呈多中心網絡型布局形態(tài)

具體來說，我國民族地區(qū)的自然環(huán)境惡劣、經濟發(fā)展水平較低、人口分散，交通不便等因素都決定了在推進城鎮(zhèn)化時與東部沿海和發(fā)達城市是截然不同的，這些地區(qū)不能盲目追求“大都市化”和“沿海化”，而應在總體規(guī)劃的前提下，因地制宜的注重小城鎮(zhèn)的發(fā)展，走高質量集約型的小城鎮(zhèn)發(fā)展道路，注重與少數民族地區(qū)的風俗文化、自然地理條件、經濟社會水平緊密結合，合理規(guī)劃各地區(qū)的小城鎮(zhèn)空間布局，盡量使其擁有各自的經濟效率輻射空間和公共基礎設施服務范圍。根據不同的地理環(huán)境呈不同形態(tài)的分布，如山地、河流地區(qū)因交通便利因素呈集中帶狀分布、平原地區(qū)由中心向周圍擴散呈集中塊兒狀分布等。

2、因地制宜的發(fā)展民族地區(qū)城鎮(zhèn)空間布局，建設山水融城的宜居城鎮(zhèn)

我國大城市的空間格局過去一直規(guī)劃為單中心的城市結構，由于行政優(yōu)勢的存在，人口、企業(yè)、社會資金、教育資源過度的向城市中心集中，帶來很大的交通壓力、生態(tài)壓力、教育醫(yī)療壓力，城市的空間結構拓展只能以攤大餅的形式向外蔓延。而民族地區(qū)的城鎮(zhèn)完全可以摒棄過去大城市的發(fā)展格局，因地制宜的依據有利于居民生產生活的原則在舊城區(qū)的基礎上，逐步完善，合理安排住宅區(qū)、城鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)和公共基礎設施區(qū)，盡量協(xié)調好城鎮(zhèn)化過程中人口擴張與土地短缺、教育醫(yī)療壓力、交通壓力等城市資源之間的矛盾，城市的發(fā)展向著有機擴散的方向發(fā)展，空間結構的增長更有生命力。依托少數民族地區(qū)現有的山水脈絡建設城鎮(zhèn)，將居住區(qū)放到大自然中，將大自然的氣息引入城市，形成城中有水，城中有山，山水融城的宜居生活空間。

（二）制度形態(tài)的城鎮(zhèn)化——實現制度環(huán)境科學

城鎮(zhèn)化是生產力的再發(fā)展，生產關系的再重構，社會關系的大變革。民族地區(qū)的宗教、教育、生育、醫(yī)療、衛(wèi)生等方面均有別于其他地區(qū)，生產生活情況更加紛繁復雜。因此，民族地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化必須要在頂層制度上對生產、生活、交通、商業(yè)各方面進行引導和約束，才能保證民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的順利推進。綜合我國各民族聚居區(qū)的經濟社會發(fā)展現狀，大力推進民族地區(qū)城鎮(zhèn)化，需要從制度層面解決以下幾個問題：

1、深入推進戶籍管理制度改進

發(fā)展民族地區(qū)城鎮(zhèn)化，必須從制度上解除戶籍對民族地區(qū)農業(yè)人口的束縛，實現社會人口的自然流動，帶動社會經濟的發(fā)展。按照“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)?！钡脑瓌t，全面放開民族地區(qū)小城市的落戶限制，推動農業(yè)人口向城市的聚集，實現農業(yè)人口向城鎮(zhèn)人口的轉變。

2、深入推進土地管理制度改革

只有改革土地管理制度，才能真正把農民從土地上解放出來。建立有效的土地流轉機制，在切實保障農民合法的土地利益的前提下，按照“依法、自愿、有償”的原則，大力推動農村土地的自由流轉。

3、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化融資方式和制度

第一推進城鎮(zhèn)資產的證券化。通過資產證券化等金融工具的創(chuàng)新，盤活信貸資產，提高民族區(qū)域城鎮(zhèn)化建設基礎設施、公共服務等資產的流動性。第二推進以政府為主導，社會資本、民營資本參與投資建設的城鎮(zhèn)化建設模式。政府引導有實力、資金雄厚的社會民營資本參與養(yǎng)老服務、醫(yī)療衛(wèi)生、市政環(huán)衛(wèi)、道橋交通等領域的建設。第三發(fā)展村鎮(zhèn)銀行，創(chuàng)新金融服務模式，充分利用小銀行的優(yōu)勢，更好的服務新型城鎮(zhèn)化建設。

4、完善社會保障制度建設

推進民族地區(qū)城鎮(zhèn)化必須要建立起同民族地區(qū)經濟社會發(fā)展水平相適應的覆蓋城鎮(zhèn)和農村的社會保障體系，并逐步提高農村社會保障水平。目前全國范圍在制度設計上實現了社會保障城鄉(xiāng)全覆蓋，但事實上尤其是少數民族的農村地區(qū)，很多人并未進入社會保障網之中，未來必須將廣大少數民族農村地區(qū)涵蓋到社會保障制度之中，并根據各地的經濟發(fā)展水平，逐步提高保障水平，并積極探索農民向城鎮(zhèn)轉移的過程中社保的接續(xù)轉移制度，為愿意且有能力進入城市生活的人們解除后顧之憂，使其養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等方面都得到保障。

（三）文化形態(tài)的城鎮(zhèn)化——充分體現民族特色

文化是一個地區(qū)的傳統(tǒng)標志，是維系民族精神的橋梁和紐帶，它代表了一個民族的精神與特點。民族地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化更應以寶貴的民族元素為出發(fā)點，重視文化形態(tài)的城鎮(zhèn)化，從各地區(qū)各民族實際出發(fā)，塑造出富有獨特民族風情的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化帶來的現代化不應是以犧牲民族文化為代價的，而應保護、開發(fā)與利用，合理的利用特色文化資源可以促進城鎮(zhèn)化現代化發(fā)展帶來經濟效益與社會效益。首先要保護少數民族特色傳統(tǒng)文化，例如服飾語言、舞蹈工藝、禮儀習俗、價值觀念、飲食宗教、傳統(tǒng)節(jié)日等，其次要繼續(xù)發(fā)揚民族文化，使其擴大并傳承下去，用優(yōu)秀的民族文化為紐帶推進民族地區(qū)的精神文明建設。最后挖掘、開發(fā)極具特色的民族文化發(fā)展特色旅游業(yè)，既能帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展又促進了民族地區(qū)的經濟增長。打造文化形態(tài)的民族特色城鎮(zhèn)化。

1、結合各地區(qū)傳統(tǒng)文化建設民族特色城鎮(zhèn)

由于各個民族地區(qū)所處的自然環(huán)境、地理環(huán)境的不同，在長期的發(fā)展過程中必然會形成自己民族獨特的生產、生活方式、風俗習慣和宗教信仰，而這些對于城鎮(zhèn)的建設都會產生不同的影響。在建設城鎮(zhèn)的過程中，必須有針對性的保護傳承優(yōu)秀的有保護開發(fā)價值的文化，在結合當地傳統(tǒng)建筑風格的基礎上與現代化建筑方式相結合，打造具有民族特色的城鎮(zhèn)，而不是千篇一律的現代化城鎮(zhèn)。另外文化作為一個城市的軟實力，需要耐心長久的保持維護，這就要求不但要對特種工藝的傳承者進行鼓勵保護，還要定期舉辦弘揚當地傳統(tǒng)文化的活動，增加傳統(tǒng)文化的魅力與凝聚力。

2、結合各地區(qū)自然文化特色建設旅游型城鎮(zhèn)

民族聚居區(qū)散布著眾多體現文化特征的歷史遺址和自然風光等，這些都是可以深挖掘、細開發(fā)的文化資源，具有不可替代的獨一性。因此可以以這些文化資源為載體，大力發(fā)展民族旅游業(yè)帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展。通過發(fā)展旅游業(yè)，民族地區(qū)在吸引大量游客的同時，也拉動了商貿、運輸、房地產、食品服務業(yè)等行業(yè)的發(fā)展，增加就業(yè)機會，更多的吸納農村剩余勞動力的轉移，促進民族地區(qū)經濟發(fā)展。例如云南省迪慶市，地處滇、川、藏三省結合部的藏族自治州，少數民族人口占總人口的85.6l%，是歷史上“茶馬古道”的要沖。州委、州政府在搶救民間藝人、開發(fā)傳統(tǒng)民族歌舞、文學，搜集古文籍的同時注重對新一代文化、藝術人才的培養(yǎng)，在保護民族文化資源的同時加大文化產業(yè)開發(fā)的力度，將文化融入到了旅游業(yè)中，打造出著名的“香格里拉”品牌，不但使民族傳統(tǒng)文化得到傳承與發(fā)揚，而且拉動了相關服務業(yè)的發(fā)展，促進了該地的經濟發(fā)展。

（四）發(fā)展形態(tài)的城鎮(zhèn)化——切實有利于經濟建設

民族地區(qū)發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，可以將部分農業(yè)人口轉移成非農人口，客觀上創(chuàng)造和刺激了居民的消費，擴大了內需，帶動了系列產業(yè)的發(fā)展和投資需求，為社會經濟的發(fā)展開拓了新的廣闊市場；從根本上改變了中國不協(xié)調發(fā)展的城鄉(xiāng)二元經濟、社會結構，促進了國民經濟協(xié)調、健康、良性的循環(huán)發(fā)展。

1、推進人口城鎮(zhèn)化進程，促進消費、擴大內需

一是進行人力資本的投入，在當前實行的“地方負責，以縣為主”制度框架基礎上，設立中央對省、省對縣的兩級義務教育專項轉移支付制度，加大中央財政對民族地區(qū)義務教育的投入，實事求是的落實義務教育的各項優(yōu)惠政策，提高民族地區(qū)人口受教育水平，大力發(fā)展職業(yè)教育與就業(yè)培訓，提高民族地區(qū)農民的生存技能和整體素質，保障其在城市的就業(yè)機會與收入水平。二是重點解決當前工作在城市生活重心仍在農村的“候鳥式”的農民工城鎮(zhèn)化問題，加速解決其戶籍、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等一系列社會保障和社會服務問題，促進基本公共服務均等化，在以人為本的城鎮(zhèn)化理念下，使其平等的享受城鎮(zhèn)居民上學、就醫(yī)、生活各方面的福利成為真正的城鎮(zhèn)人。

2、促進城鎮(zhèn)產業(yè)結構轉型升級，助力經濟發(fā)展

一是進一步調整民族地區(qū)第一、二、三產業(yè)所占比重問題。加大投入建設現代化農業(yè)，提高農業(yè)的科技含量，形成農業(yè)產業(yè)化，發(fā)展農產品加工業(yè)，提高加工技術與科技化水平，為農民創(chuàng)收增收；民族地區(qū)第二產業(yè)多為資源型的高污染、高耗能行業(yè)，因此需要通過節(jié)能減排、完善管理、發(fā)展高新技術企業(yè)來優(yōu)化民族地區(qū)工業(yè)結構，努力在保證工業(yè)效益的同時減少能源的無效率損耗和對生態(tài)環(huán)境的嚴重污染。民族地區(qū)應該再減少第一產業(yè)，完善第二產業(yè)的同時加快發(fā)展第三產業(yè)，現代服務業(yè)作為低耗能的節(jié)約型產業(yè)，在吸納就業(yè)、保護環(huán)境、促進GDP增加等方面發(fā)揮著不可忽視的作用，所以要進一步拓寬服務業(yè)發(fā)展領域，使服務業(yè)與制造業(yè)、農業(yè)相結合，利用先進技術促進第三產業(yè)快速健康的發(fā)展。二是要在保證主導產業(yè)的同時開發(fā)民族地區(qū)的特殊產業(yè)。民族地區(qū)城鎮(zhèn)的建設和經濟社會的發(fā)展都需要主導產業(yè)的支撐，選擇一個好的主導產業(yè)可以帶動相關產業(yè)的轉型升級。但我國民族地區(qū)因自然風光、民風民俗和歷史悠久等原因擁有著各自獨特的資源優(yōu)勢，所以應該在主導產業(yè)的基礎上，開發(fā)利用各地區(qū)的特色資源，發(fā)展特色產業(yè)，形成一個以特色主導產業(yè)為核心的特色產業(yè)結構系統(tǒng)，促進經濟社會的進一步發(fā)展。

（楊宜勇，國家發(fā)展改革委社會所所長。郜凱英，中國人民大學博士）