路思祺

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院把環(huán)境保護(hù)工作放到了更加重要的戰(zhàn)略高度，明年1月1日將實(shí)施的新的《環(huán)境保護(hù)法》更是從法律法規(guī)層面對產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、重大項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)進(jìn)行了明確和嚴(yán)格的規(guī)定。如何把新的《環(huán)境保護(hù)法》貫徹落實(shí)在日常的環(huán)境監(jiān)管之中，充分利用環(huán)境影響評價(jià)政策倒逼地方的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，筆者最近對陜西省商洛市的環(huán)境影響評價(jià)工作進(jìn)行了調(diào)查，并對今后工作提出幾點(diǎn)建議。

一、商洛市強(qiáng)化環(huán)評源頭控制，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的主要成效

“十二五”以來，商洛市堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，圍繞污染減排、優(yōu)化發(fā)展的目標(biāo)，按照“擴(kuò)內(nèi)需、保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)”以及生態(tài)立市的戰(zhàn)略部署，充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)和調(diào)控作用，不斷創(chuàng)新環(huán)評管理機(jī)制、大力推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評、強(qiáng)化重污染行業(yè)環(huán)評管理，嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，加快了地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。止去年底，全市通過審查的工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評10個(gè)，規(guī)劃環(huán)評執(zhí)行率達(dá)到了91%；審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評1039個(gè)，竣工環(huán)保驗(yàn)收338個(gè)，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評和“三同時(shí)”執(zhí)行率達(dá)到了100%。

（一）建立了推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評長效機(jī)制，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃布局更加合理

認(rèn)真貫徹落實(shí)《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》，堅(jiān)持把規(guī)劃環(huán)評納入縣區(qū)政府年度目標(biāo)責(zé)任書，無論市縣區(qū)編制出臺(tái)的重大產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃及重大項(xiàng)目規(guī)劃，必須進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評審查，并形成一項(xiàng)長效工作機(jī)制。特別是在工業(yè)園區(qū)規(guī)劃審查中，將規(guī)劃環(huán)評作為重要依據(jù)和前置條件，對未進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評的工業(yè)園區(qū)，不得受理其入園項(xiàng)目的環(huán)評文件，不得進(jìn)行排污總量許可，對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的高污染、高能耗、高排放項(xiàng)目堅(jiān)決不予入園，從而有效促進(jìn)了環(huán)評在工業(yè)園區(qū)規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目合理導(dǎo)向，發(fā)揮了生態(tài)環(huán)境保護(hù)對經(jīng)濟(jì)的優(yōu)化作用。

（二）建立健全了環(huán)保部門環(huán)評工作機(jī)制，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的服務(wù)水平不斷發(fā)揮

為充分發(fā)揮環(huán)保優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長、服務(wù)科學(xué)發(fā)展的積極作用，商洛市嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保部《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件分級(jí)審批規(guī)定》和《陜西省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件分級(jí)審批辦法》。同時(shí)，制定出臺(tái)了《商洛市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)審查工作程序》、《商洛市建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作程序》、《商洛市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理規(guī)程》等規(guī)章制度來規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目管理工作，并嚴(yán)格按照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄》規(guī)定確定建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評文件類別，不隨意降低評價(jià)工作級(jí)別，特別是環(huán)保部門對外設(shè)立服務(wù)窗口，公開環(huán)評程序，限時(shí)辦結(jié)，首問負(fù)責(zé)，主動(dòng)為企業(yè)開展服務(wù)工作，開展環(huán)評等法律法規(guī)宣傳培訓(xùn)，服務(wù)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的水平不斷提升。

（三）建立了部門聯(lián)動(dòng)項(xiàng)目環(huán)評審批機(jī)制，環(huán)評源頭控制力度不斷加大

為了加強(qiáng)環(huán)評源頭控制，商洛市環(huán)保部門與市發(fā)改委、財(cái)政、國土、規(guī)劃5個(gè)部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目管理工作有關(guān)問題的通知》，建立了項(xiàng)目環(huán)評審查聯(lián)席會(huì)議制度，強(qiáng)化與發(fā)改、住建、國土、工商、銀行等部門協(xié)調(diào)溝通，聯(lián)合把關(guān)。要求凡是對環(huán)境有影響的建設(shè)項(xiàng)目，不論投資主體、資金來源、項(xiàng)目性質(zhì)和投資規(guī)模，一律按建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理有關(guān)規(guī)定進(jìn)行環(huán)評審批。把項(xiàng)目環(huán)評作為項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案的前置條件，實(shí)現(xiàn)了“五不批”，即對不辦理環(huán)境影響評價(jià)審批手續(xù)的項(xiàng)目，發(fā)改委不得立項(xiàng)，國土部門不得供地，住建部門不得定點(diǎn)放線，工商部門不得辦理營業(yè)執(zhí)照，銀行不得貸款，有效強(qiáng)化了環(huán)評源頭控制工作。

（四）加大了環(huán)評日常監(jiān)管力度，進(jìn)一步杜絕了項(xiàng)目環(huán)評違法行為

商洛市嚴(yán)格執(zhí)行《環(huán)境影響評價(jià)法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，每年都要組織開展建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理專項(xiàng)執(zhí)法檢查活動(dòng)，重點(diǎn)查處未批先建、久試不驗(yàn)和未驗(yàn)先投的建設(shè)項(xiàng)目，對存在問題的項(xiàng)目，在建的一律停建，投產(chǎn)的必須停產(chǎn)，達(dá)不到環(huán)保要求的限期整改，并依法追究有關(guān)人員的責(zé)任。對未落實(shí)環(huán)?！叭瑫r(shí)”制度、拖延試運(yùn)行時(shí)間不申請項(xiàng)目環(huán)保竣工驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，主體工程即投入生產(chǎn)或使用等違反建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理規(guī)定的違法行為，依法嚴(yán)肅處理。“十二五”以來，對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理存在問題的52個(gè)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了了處罰和整改。

（五）確立了生態(tài)立市發(fā)展戰(zhàn)略和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，循環(huán)經(jīng)濟(jì)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)不斷壯大

商洛市地處陜西東南秦嶺東段南麓，是國家主體功能區(qū)劃定的禁止和限制開發(fā)區(qū)，是國家南水北調(diào)中線工程水源涵養(yǎng)區(qū)，也是國家關(guān)天大規(guī)劃的次核心區(qū)域。由于特殊的自然地理和功能定位，決定了商洛市必須堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，必須堅(jiān)持把環(huán)境保護(hù)放在更加重要的位置，必須堅(jiān)持走綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展之路。因此，商洛市委、市政府在帶領(lǐng)全市人民多年的發(fā)展實(shí)踐中，依托良好的自然生態(tài)礦產(chǎn)資源優(yōu)勢，不斷強(qiáng)化循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，用環(huán)境保護(hù)環(huán)評機(jī)制倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。商洛市委、市政府提出的堅(jiān)持以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為主線，堅(jiān)持生態(tài)立市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)躍升為陜西省委、省政府指導(dǎo)陜南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路，到2013年底商洛的循環(huán)經(jīng)濟(jì)和綠色產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值已經(jīng)占到全市生產(chǎn)總值的60%以上。

二、存在的問題

一是在環(huán)評領(lǐng)域有法不依、違法成本低、守法成本高的問題尚未根本解決。地方政府行政干預(yù)環(huán)評審批的問題還依然存在，一些企業(yè)甚至國有企業(yè)的環(huán)評法制觀念淡薄，導(dǎo)致“未批先建”項(xiàng)目時(shí)有發(fā)生。

二是規(guī)劃環(huán)評的宣傳推進(jìn)力度有待進(jìn)一步加大。新修定的《環(huán)境保護(hù)法》將規(guī)劃環(huán)評正式入法，標(biāo)志著從法律意義上對規(guī)劃環(huán)評的強(qiáng)制性得到體現(xiàn)。如何解決當(dāng)前個(gè)別縣區(qū)政府對規(guī)劃環(huán)評重視不夠的問題，必須從學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)新的《環(huán)境保護(hù)法》抓起，加大對環(huán)評違法的查處力度和法律法規(guī)的宣傳力度。

三是環(huán)評領(lǐng)域機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)有待進(jìn)一步規(guī)范。目前，在環(huán)評領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)、資質(zhì)管理、質(zhì)量管理亟待規(guī)范，個(gè)別環(huán)評機(jī)構(gòu)服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量有待提高，環(huán)境影響評價(jià)市場化的進(jìn)程有待進(jìn)一步加快。

四是環(huán)評管理工作監(jiān)管有待進(jìn)一步加強(qiáng)。尤其是要加強(qiáng)環(huán)?！叭瑫r(shí)”管理，加強(qiáng)對環(huán)境違法行為的處罰。目前，在環(huán)境行政主管部門客觀上存在審批、驗(yàn)收、監(jiān)管全過程管理體制不夠完善，環(huán)境監(jiān)察和監(jiān)測力量不足的問題比較突出，亟待解決。endprint

三、對今后加強(qiáng)環(huán)評源頭控制，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的幾點(diǎn)建議

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期是我國加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，環(huán)境影響評價(jià)制度作為與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系最為緊密的環(huán)境管理制度，面臨著推動(dòng)污染持續(xù)減排、促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善、防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長等方面的壓力。這就要求環(huán)評源頭管理工作必須緊緊圍繞發(fā)展第一要?jiǎng)?wù)，更加深入?yún)⑴c經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策，更加主動(dòng)服務(wù)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，更加有效推進(jìn)污染減排，更加切實(shí)維護(hù)群眾環(huán)境權(quán)益。

（一）在創(chuàng)新環(huán)評源頭控制上出新思路

面對環(huán)境保護(hù)的新形勢新要求，首先要緊緊圍繞加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新工作思路。一要在創(chuàng)新制度建設(shè)，規(guī)范管理方式上出新思路。要積極探索實(shí)踐區(qū)域限批、環(huán)境影響后評價(jià)、環(huán)境監(jiān)理等工作的開展方式和內(nèi)容，進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)評制度的法律地位，推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評的法制化建設(shè)。二要在環(huán)評源頭控制重點(diǎn)難點(diǎn)上出新思路。要進(jìn)一步結(jié)合新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)要求，探索更加合理、行之有效的管理方法，對重點(diǎn)行業(yè)實(shí)施綠色化改造升級(jí)，建立綠色升級(jí)示范園區(qū)。在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)區(qū)域積極開展煤炭消費(fèi)總量控制試點(diǎn)，對化工石化行業(yè)、排放重金屬及持久性有機(jī)污染物企業(yè)積極探索環(huán)境管理模式，充分發(fā)揮環(huán)評倒逼作用。三要在提高環(huán)評質(zhì)量上出新思路。環(huán)境影響評價(jià)文件是環(huán)評管理的直接對象和基礎(chǔ)，經(jīng)審批后具有法律效力，必須加強(qiáng)從編制、評估到審批的各個(gè)環(huán)節(jié)管理，結(jié)合環(huán)評單位改革，評估、審批制度的改進(jìn)，不斷提出系統(tǒng)的、嚴(yán)格的改進(jìn)思路和方法。

（二）在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面更有作為

環(huán)保是政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)與促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個(gè)重要手段，其實(shí)就是要充分發(fā)揮環(huán)境影響評價(jià)制度在經(jīng)濟(jì)優(yōu)化轉(zhuǎn)型升級(jí)中的倒逼作用。首先，要深入推進(jìn)新修定的《環(huán)境保護(hù)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》實(shí)施，建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制以及規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動(dòng)機(jī)制，著力抓好重點(diǎn)工業(yè)集中區(qū)、城市建設(shè)、水電開發(fā)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、重污染行業(yè)等重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)和重要領(lǐng)域的戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評，提高從宏觀戰(zhàn)略層面解決環(huán)境問題的能力。其次，要提高環(huán)境準(zhǔn)入門檻。實(shí)施差別化的區(qū)域開發(fā)和環(huán)境管理政策，工業(yè)集中區(qū)實(shí)施更高要求的污染減排目標(biāo)和更嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，做到增產(chǎn)減污；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)嚴(yán)格控制污染物排放總量，做到增產(chǎn)不增污；生態(tài)發(fā)展區(qū)堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展，嚴(yán)格限制重污染行業(yè)發(fā)展；禁止開發(fā)區(qū)實(shí)行強(qiáng)制性保護(hù)，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動(dòng)。禁止在重金屬重點(diǎn)防控區(qū)建設(shè)增加重金屬污染物排放的項(xiàng)目，禁止在國家南水北調(diào)水源地丹江等流域建設(shè)化工項(xiàng)目。第三，在環(huán)評管理過程中，積極支持符合現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的項(xiàng)目，支持企業(yè)升級(jí)改造，減少污染排放。對產(chǎn)能過剩、重復(fù)建設(shè)，不符合環(huán)境功能區(qū)劃和產(chǎn)業(yè)政策要求的項(xiàng)目，一律不予批準(zhǔn)。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的環(huán)境保護(hù)，加快推進(jìn)工業(yè)集中區(qū)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，防范污染向山區(qū)、農(nóng)村及落后地區(qū)轉(zhuǎn)移。慎重審批位于環(huán)境敏感區(qū)的化工項(xiàng)目，明確環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范措施和要求。

（三）在服務(wù)支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展重大項(xiàng)目方面強(qiáng)化環(huán)保作用

進(jìn)一步完善重大項(xiàng)目環(huán)保服務(wù)機(jī)制，既保證審批速度，更保證審批質(zhì)量，確保重大項(xiàng)目建設(shè)。一要堅(jiān)決淘汰落后產(chǎn)能，大力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為重大項(xiàng)目的建設(shè)騰出環(huán)境容量。二要進(jìn)一步探索分類審批，制定審批要點(diǎn)，積極研究審批過程中出現(xiàn)的新的、共性的問題，形成統(tǒng)一的處理意見。三要完善審批過程中的細(xì)節(jié)管理，完善建設(shè)項(xiàng)目總量前置審核制度，加強(qiáng)在環(huán)評編制、評估階段的工作指導(dǎo)，簡化審批程序，提高服務(wù)質(zhì)量和水平。

（四）在加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)環(huán)境監(jiān)管方面下狠力、出實(shí)招

加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)境監(jiān)管是確保把環(huán)評源頭控制真正落到實(shí)處，充分發(fā)揮作用的重要環(huán)節(jié)，規(guī)劃環(huán)評、項(xiàng)目環(huán)評再好，如果落不到具體項(xiàng)目“三同時(shí)”上，等于沒有環(huán)評。因此，一要加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)管能力建設(shè)。從項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)管隊(duì)伍的培訓(xùn)、人員素質(zhì)提高、責(zé)任意識(shí)增強(qiáng)上抓起，建立完善地方環(huán)保部門項(xiàng)目建設(shè)環(huán)境監(jiān)管制度體系建設(shè)，公開環(huán)評報(bào)告書編制質(zhì)量等情況，推動(dòng)行業(yè)誠信建設(shè)。強(qiáng)化環(huán)評過程中新工藝、新技術(shù)、先進(jìn)污染治理技術(shù)的推廣應(yīng)用。二要積極探索并推進(jìn)評估機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，優(yōu)化評估流程，完善環(huán)評專家管理系統(tǒng)，制定評估人員和專家的責(zé)任制度，加強(qiáng)專家隊(duì)伍能力建設(shè)。三要強(qiáng)化監(jiān)督考核和責(zé)任追究。建立建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)管工作考核機(jī)制，并及時(shí)通報(bào)考核結(jié)果，對考核中發(fā)現(xiàn)的弄虛作假等嚴(yán)重違規(guī)問題，及時(shí)予以曝光。對在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)管過程中失職瀆職導(dǎo)致嚴(yán)重后果的，對相關(guān)責(zé)任人依法予以處罰，對造成嚴(yán)重后果的，依法追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任，切實(shí)把項(xiàng)目環(huán)評落實(shí)到項(xiàng)目建設(shè)之中。endprint