陳宋生　曹雪

早在2012年元旦前某知名香港學(xué)者公開說中國債務(wù)危機(jī)正式爆發(fā)，諸如“地方政府的債務(wù)鎖鏈：中國債務(wù)危機(jī)正式爆發(fā)”之類標(biāo)題不時(shí)見諸報(bào)端。時(shí)至今日，地方政府債務(wù)危機(jī)仍未暴發(fā)，是該學(xué)者預(yù)測(cè)誤差，抑或政府采取措施避免了危機(jī)爆發(fā)？李克強(qiáng)總理2014年3月政府工作報(bào)告中，提出今年要通過審計(jì)，摸清全國政府性債務(wù)底數(shù)。加強(qiáng)金融監(jiān)管和流動(dòng)性管理，保持金融穩(wěn)健運(yùn)行”?？梢姡瑐鶆?wù)問題當(dāng)是“審慎樂觀”。基于2011年與2013年審計(jì)署二次全國地方政府性債務(wù)審計(jì)，對(duì)此進(jìn)行分析。

一、我國地方政府性債務(wù)的形成與現(xiàn)狀

我國地方政府性債務(wù)最早可追溯到1979年，時(shí)有8個(gè)縣區(qū)舉借了政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，開啟了地方政府舉債的先河，各地開始陸續(xù)效仿。縣級(jí)政府在1979年開始舉債（見表1），省、地、縣在1981～1985年開始大規(guī)模舉債，至1996年底全國所有省級(jí)政府（占有100%）、市級(jí)政府（占90.05%）和縣級(jí)政府（占86.54%）都背負(fù)債務(wù)，到2010年底僅有54個(gè)縣級(jí)政府沒有政府性債務(wù)（2011年第35號(hào)審計(jì)結(jié)果公告）。各級(jí)政府舉債原因多種多樣，如為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配、地方政府機(jī)會(huì)主義行為、地方政府公債幻覺等。不容忽視的是，地方政府債務(wù)問題已然存在，以至于李克強(qiáng)總理要求2014年“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，推行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、2011年與2013年二次債務(wù)審計(jì)公告分析

（一）審計(jì)范圍

2011年審計(jì)署首次統(tǒng)一組織全國各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)全國31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和5個(gè)計(jì)劃單列市本級(jí)及所屬市（地、州、盟、區(qū)）、縣（市、區(qū)、旗）三級(jí)地方政府（以下簡稱省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)）的債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計(jì)，審計(jì)了債務(wù)起始年、1997年、1998年、2002年、2007年至2010年情況。2013年審計(jì)署對(duì)2011年及2012年地方政府性債務(wù)又進(jìn)行審計(jì)，并擴(kuò)大至中央、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府，在2011年基礎(chǔ)上增加了中央、2778個(gè)縣（市、區(qū)、旗）、33091個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。表2顯示，與2011年審計(jì)相比，2013年6月審計(jì)對(duì)象更加廣泛，更加重視對(duì)政府部門和機(jī)構(gòu)的審計(jì)，范圍擴(kuò)大至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，審計(jì)總數(shù)擴(kuò)大一倍以上，從272805個(gè)增加至730965個(gè)，為李克強(qiáng)總理在今年政府工作報(bào)告中提到的“摸清全國政府性債務(wù)底數(shù)”打下基礎(chǔ)。

（二）審計(jì)內(nèi)容

為全面摸清地方政府可能承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況，兩次審計(jì)均包含了地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)（以下簡稱“政府債務(wù)”），它由財(cái)政資金償還，舉借方可以是地方政府、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺(tái)公司或其他相關(guān)單位舉借；負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，地方政府以非財(cái)政資金償還，或提供直接或間接擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人無法償還時(shí)，政府負(fù)有連帶償債責(zé)任的債務(wù)；可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，由政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項(xiàng)目舉借，由非財(cái)政資金償還，且地方政府未提供擔(dān)保的債務(wù)，當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任。

地方政府負(fù)有償還責(zé)任直接債務(wù)和可能承擔(dān)救助責(zé)任的其他債務(wù)增長幅度較大（表3）。為了更準(zhǔn)確地比較，我們選取省、市、縣三級(jí)政府進(jìn)行分析，從2011年底到2013年6月，負(fù)有直接償還責(zé)任債務(wù)由67109.51億元增長為105789.05億元，年均增長率為19.97%；負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)從23369.74億元增長為26539.75億元，年均增長率為5.21%；可能負(fù)有救助責(zé)任的其他債務(wù)由16695.66億元增長為42932.57億元，年均增長率為45.91%。相較于債務(wù)人出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)問題時(shí)政府承擔(dān)救助責(zé)任的其他債務(wù)而言，負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)高年增長率更值得受到關(guān)注。

（三）舉債主體

融資平臺(tái)公司、地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)）和經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位融資平臺(tái)公司構(gòu)成了地方性政府債務(wù)的主要舉債主體。其中2013年的審計(jì)報(bào)告還核算了國有獨(dú)資或控股企業(yè)的三類債務(wù)數(shù)額，發(fā)現(xiàn)其占地方政府性債務(wù)總額的比率也非常大，在負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)中占到10.62%，在負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和可能承擔(dān)救助責(zé)任的兩類債務(wù)中占比分別為21.59%和32.55%。

舉債總量位列三甲的融資平臺(tái)公司、地方政府部門和經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位的舉債比率都呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)（表4）。其中，融資平臺(tái)公司由2011年的46.38%下降為38.96%，負(fù)有直接償還責(zé)任的直接債務(wù)部分和可能承擔(dān)救助責(zé)任的其他債務(wù)中，融資平臺(tái)的降幅都非常大。

（四）債務(wù)資金來源

銀行貸款仍然是地方政府性債務(wù)的主要來源（表5），尤其是在政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)類型。2013年的審計(jì)報(bào)告未公布對(duì)上級(jí)財(cái)政撥款的占比，但新增了BT模式（建設(shè)-移交模式，即非經(jīng)營性政府建設(shè)項(xiàng)目交由項(xiàng)目公司融資、建設(shè)完成后再由政府分期償還）舉借的債務(wù)情況，占當(dāng)年公布的所有債權(quán)人持債8.25%，這種建設(shè)轉(zhuǎn)讓模式拓寬了政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的渠道，同時(shí)也提供了一種違規(guī)舉債的便捷之路。2013年的審計(jì)報(bào)告公布的部分地方違規(guī)通過BT、非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款總額達(dá)到了2457.95億元。

此外，銀行作為政府最大債權(quán)人的地位仍然遙遙領(lǐng)先，但比率已經(jīng)從2011年的79.01%下降至56.56%，直觀地反映出政府舉債路徑越來越多樣、越通順，這也是我國對(duì)地方政府性債務(wù)持“審慎樂觀”態(tài)度的一個(gè)重要體現(xiàn)。例如包括地方政府債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)和短期融資券在內(nèi)的舉債金額在一年半間由7.06%上升為10.32%，包括信托融資、延期付款、墊資施工、其他金融機(jī)構(gòu)融資、財(cái)政轉(zhuǎn)貸、融資租賃、集資等諸多方式在內(nèi)的其他單位和個(gè)人借款已由2011年的9.75%上升為24.87%。這種變化趨勢(shì)在償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和其他責(zé)任這三類債務(wù)中都顯現(xiàn)出了一致性。

（五）債務(wù)資金投向endprint

從債務(wù)投向來看，我國地方性政府債務(wù)絕大部分投入市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)性、公益性的建設(shè)項(xiàng)目，比率始終維持在89%左右（表6）?；A(chǔ)性建設(shè)項(xiàng)目不但形成了相應(yīng)資產(chǎn)，大多數(shù)還產(chǎn)生較好的經(jīng)營性收入；保障性住房債務(wù)，也形成了相應(yīng)的資產(chǎn)、租金和售房收入。通過各類債務(wù)投向?qū)Ρ龋梢钥闯鰞纱螌徲?jì)發(fā)現(xiàn)的債務(wù)投向及金額分配并沒有顯著變化，這也是地方政府性債務(wù)運(yùn)營趨于穩(wěn)健的一個(gè)信號(hào)。

三、對(duì)策

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，我國政府性債務(wù)的負(fù)債率、政府外債與GDP比率、債務(wù)率和逾期債務(wù)率等各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)均處于國際通常使用的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。當(dāng)然，審計(jì)也認(rèn)為我國地方性政府債目前存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。兩次審計(jì)報(bào)告公布后，國家都出臺(tái)了相關(guān)政策，力圖將某些問題從制度上化解、從根本上消除。

（一）整治源頭：地方政府機(jī)會(huì)主義行為動(dòng)機(jī)

地方政府出于對(duì)任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益和效用最大化的考慮、盲目擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模的行為，為今后償債模式陷入不良循環(huán)埋下主因。地方政府不得不繼續(xù)維持舉債規(guī)模，以維持在有限的預(yù)算資金下，填補(bǔ)前任債務(wù)漏洞的模式，舉債規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，為達(dá)到融資目的，甚至?xí)霈F(xiàn)將土地資源多次抵押、利用非正規(guī)融資平臺(tái)獲取資金等不良行為。要緩解這個(gè)問題，就是對(duì)政府舉債行為模式的規(guī)范和對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)負(fù)債行為源頭的控制。2013年12月中組部發(fā)布了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，將“政府負(fù)債”作為政績考核的重要指標(biāo)，“強(qiáng)化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計(jì)和責(zé)任追究”，防止“盲目舉債搞政績工程”，“把是否存在‘新官不理舊賬、‘吃子孫飯等問題作為考核評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)的重要內(nèi)容。”在新的考核體系約束下，預(yù)期政府舉債規(guī)模將逐步趨于制度化、長期化、合理化。

（二）規(guī)范過程：融資平臺(tái)建設(shè)與規(guī)范

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，融資平臺(tái)公司作為第一大舉債方，三年間舉債比率在三類債務(wù)中都有所下降。自從國務(wù)院在2010年《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》提出各級(jí)政府要“抓緊清理核實(shí)并妥善處理融資平臺(tái)公司債務(wù)，對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行清理規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理”等要求，目的在于緩解融資平臺(tái)公司迅速膨脹的融資規(guī)模，防止地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，以及對(duì)這類公司缺乏信貸管理等問題。隨著時(shí)間的推移，該文件發(fā)揮的風(fēng)險(xiǎn)抑制作用越發(fā)明顯。融資平臺(tái)公司的舉債規(guī)模在每一類地方政府性債務(wù)中都得到了控制，2013年審計(jì)中，這類公司的比重也由三年前的7.63%降至4.64%（表4），但仍然在政府舉借地方債的過程中扮演舉足輕重的角色，占到了全部舉債主體的三成以上。要真正解決好融資平臺(tái)的運(yùn)作問題，關(guān)鍵是要順應(yīng)目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，明確融資平臺(tái)公司的活動(dòng)范圍，通過有效監(jiān)管，使之真正成為具有公司本質(zhì)的從事投融資業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

（三）負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)償債壓力大

目前我國地方政府在負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)上的主要融資方式還是銀行貸款，貸款由土地抵押，因此土地財(cái)政成為當(dāng)前地方財(cái)政中最核心的內(nèi)容。我國政府目前已經(jīng)進(jìn)入集中還貸期，地方政府對(duì)土地的依賴可能會(huì)使房地產(chǎn)市場(chǎng)更加脆弱，為地方財(cái)政健康和金融系統(tǒng)穩(wěn)定帶來隱患。2013年4月國際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪已將我國主權(quán)信用評(píng)級(jí)前景由“正面”下調(diào)至“穩(wěn)定”，年均增長率為19.97%的直接債務(wù)和土地財(cái)政形式是造成評(píng)級(jí)變更的重要原因。我國正處于三十年來前所未有的經(jīng)濟(jì)高增長階段，在為了維持投資拉動(dòng)型增長而大量舉債的同時(shí)，一些公益、半公益性的項(xiàng)目資金回籠慢、對(duì)經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控都是減緩政府財(cái)政收入增加、削弱償還債務(wù)能力的原因。為緩解政府償債壓力，在采取綜合治理的全方位措施的同時(shí)，可以重點(diǎn)考慮推動(dòng)地方發(fā)債的實(shí)現(xiàn)。2011年10月20日財(cái)政部公布了《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，首批挑選上海市、浙江省、廣東省和深圳市作為試點(diǎn)，2013年7月4日財(cái)政部再次宣布增加江蘇省和山東省兩個(gè)試點(diǎn)省份。在預(yù)算制度改革前提下，允許地方政府發(fā)行更為“顯性化、陽光化”的地方債，加強(qiáng)地方政府監(jiān)管能力，減少隱性債務(wù)累積，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)監(jiān)督的作用。

作者單位：北京理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院endprint