王彩梅+石艷文

摘 要： 地方人民代表大會作為地方權(quán)力機關(guān)，其法定監(jiān)督權(quán)的行使和監(jiān)督職能的有效實現(xiàn)，對于用權(quán)力制約權(quán)力、規(guī)范政府權(quán)力運行具有重要作用。當(dāng)前地方人大監(jiān)督工作中在監(jiān)督主體、監(jiān)督機制以及監(jiān)督客體等方面存在的一些問題導(dǎo)致監(jiān)督力度不夠、監(jiān)督實效性不強，監(jiān)督的作用未能很好發(fā)揮。為此要進一步強化地方人大監(jiān)督職能，更好地促進地方政府依法行政、規(guī)范用權(quán)，更好地用人民賦予的權(quán)力服務(wù)于人民。

關(guān)鍵詞： 地方人大； 監(jiān)督； 政府； 權(quán)力； 規(guī)范運行

中圖分類號： D082 文獻標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）03-0055-03

一、地方人大的監(jiān)督有利于促進地方政府權(quán)力的規(guī)范運行

法國啟蒙思想家孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！薄耙乐篂E用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！?[1] 黨的十八屆三中全會《決定》也明確指出：“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策?！比绾螌崿F(xiàn)人民對權(quán)力的監(jiān)督？按照我國《憲法》第二條規(guī)定，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。[2] 也就是說，在我國，人民通過人民代表大會去行使對政府權(quán)力的監(jiān)督，人民代表大會監(jiān)督實質(zhì)上反映的是人民的意志。依據(jù)我國憲法制定的《監(jiān)督法》第二條、第五條也明確規(guī)定，各級人民代表大會常務(wù)委員會依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，行使監(jiān)督職權(quán)。各級人民代表大會常務(wù)委員會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實施監(jiān)督，促進依法行政、公正司法。[3] 毋庸置疑，人大的監(jiān)督職權(quán)是憲法和法律賦予的，人大監(jiān)督是作為地方國家權(quán)力機關(guān)實施的監(jiān)督，其法律效力是最高的，也是最權(quán)威的。各級（地方）人大法定監(jiān)督權(quán)的行使和監(jiān)督職能的有效實現(xiàn)對于促進各級（地方）政府依法行政進而推動依法治國，對于規(guī)范政府用權(quán)，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，保證來源于人民的權(quán)力始終忠實于人民的意志，真正實現(xiàn)人民當(dāng)家作主具有極其重要的作用。

二、地方人大監(jiān)督工作中存在的主要問題

長期以來，各級地方人大的監(jiān)督對于促進政府規(guī)范用權(quán)起到了一定作用，但是，地方人大監(jiān)督的力度和實效離憲法、法律的要求和人民群眾的期望還有一定差距，還存在一些迫切需要解決的問題。

（一）監(jiān)督主體方面

許多地方人大干部監(jiān)督意識不強，存在不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督的問題。一方面，地方人大的干部多數(shù)是從黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位轉(zhuǎn)到人大工作的，有的面臨退休，產(chǎn)生了“船到碼頭車到站”、 “多一事不如少一事”、 “多種花少栽刺”的明哲保身想法，從思想上對監(jiān)督有所懈怠，不愿監(jiān)督，缺乏搞好監(jiān)督工作的積極性和主動性；另一方面，一些地方人大干部對人大的地位作用及其職責(zé)重要性的認識不足，在具體行使監(jiān)督權(quán)時害怕越權(quán)，害怕和黨委、政府的關(guān)系處理不好，不敢站在人民的立場上直言不諱糾正錯誤，常常是抱著做“老好人”的態(tài)度，多支持和配合而少監(jiān)督制約。此外，由于當(dāng)代社會的快速發(fā)展，知識更新的速度不斷加快，一些地方人大干部跟不上時代的發(fā)展，在法律知識、財經(jīng)知識、市場經(jīng)濟知識、社會管理、經(jīng)濟管理等必備的履職知識儲備方面不能與時俱進，從而導(dǎo)致其在具體實施監(jiān)督時存在不會監(jiān)督、不善監(jiān)督，監(jiān)督能力不強等問題。

（二）監(jiān)督機制方面

1. 監(jiān)督的組織機構(gòu)不夠健全。具有相應(yīng)的機構(gòu)和人員是地方人大行使監(jiān)督權(quán)的一個很重要的組織保障。然而，現(xiàn)實中有些地方人大常委會尤其是縣級人大常委會的工作機構(gòu)不健全、工作人員不足，工作力量薄弱。缺編制、缺專業(yè)人員成為限制地方人大尤其是縣級人大行使法定職能十分突出的問題。

2. 監(jiān)督的制度不夠完善?！侗O(jiān)督法》雖然明確規(guī)定了各級人大對“一府兩院”監(jiān)督的工作內(nèi)容，但是缺乏具體實施的實體性和程序性制度，導(dǎo)致監(jiān)督中“有法可依，無規(guī)可循”的現(xiàn)象，極大影響了監(jiān)督的實效性。

3. 監(jiān)督的手段和方式單一?！侗O(jiān)督法》明確規(guī)定了人大監(jiān)督的七種形式，然而，由于沒有具體明確的監(jiān)督工作標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和要求，致使監(jiān)督往往流于形式。具體表現(xiàn)在：（1）程序性監(jiān)督多，實質(zhì)性監(jiān)督少，如每年都要對地方財政預(yù)算、決算以及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃情況進行監(jiān)督，但在實際監(jiān)督過程中，往往只是完成一項法定審議程序，各項指標(biāo)究竟是否科學(xué)合理、切實可行，沒有深入調(diào)研，難以深入審查，形成了事實上的走形式、走過場，使監(jiān)督缺乏權(quán)威性和嚴肅性；（2）建議性監(jiān)督多，強制性監(jiān)督少，如“審議工作報告、開展執(zhí)法檢查、組織工作評議等監(jiān)督方式雖然被廣泛運用，但對存在和發(fā)現(xiàn)的問題基本都是以提意見、建議的方法來督促解決，很少運用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查，基本不用撤職和罷免等強制性的監(jiān)督方式。”[4]

（三）監(jiān)督客體方面

一些被監(jiān)督的部門和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在思想認識上存在偏差，自覺接受監(jiān)督的意識不強。一些人認為人大監(jiān)督“一府兩院”的工作是“找麻煩”、“挑刺”，甚至認為人大監(jiān)督會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，是同政府“唱對臺戲”，因而在實際工作中不能給予切實的重視、支持和配合。有的部門負責(zé)人只強調(diào)監(jiān)督就是支持，有意規(guī)避了監(jiān)督就是制約的基本功能，工作中只要求支持，不接受制約。這在一定程度上也影響了人大監(jiān)督作用的良好發(fā)揮。

此外，現(xiàn)行體制的運行中本級地方人民政府、人民法院、人民檢察院在接受同級人大監(jiān)督的同時還要接受上級政府、法院、檢察院的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行他們的決定，現(xiàn)行體制所形成的縱向與橫向監(jiān)督職能的重疊，在一定程度上也影響到人大監(jiān)督職能的發(fā)揮。

三、強化地方人大監(jiān)督職能，規(guī)范地方政府權(quán)力運行

（一） 營造有利于地方人大監(jiān)督的政治文化環(huán)境

要通過各種新聞媒介和宣傳途徑加大對憲法及相關(guān)法律知識的宣傳教育，讓人民群眾充分認識人大依法行使監(jiān)督權(quán)對于人民代表大會制度的完善，對于促進行政機關(guān)依法行政，司法機關(guān)公正司法，對于促進領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔奉公、規(guī)范用權(quán)，促進地方經(jīng)濟健康有序發(fā)展具有重要作用，從思想上提高對人大工作重要性的認識，積極支持人大監(jiān)督。同時，加強對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政治心理和政治意識的教育，從法律上、理論上加深對我國根本政治制度的理論認同，從思想上切實提高對人大及其常委會的性質(zhì)、地位和作用的認識，正確看待人大監(jiān)督，自覺接受人大監(jiān)督，為地方人大切實履行監(jiān)督職能營造良好的輿論氛圍和環(huán)境條件。

（二） 理順體制、健全機制，保證地方人大監(jiān)督工作順利進行

1. 理順體制要注重處理好幾種關(guān)系。理順監(jiān)督體制、提高地方人大監(jiān)督實效，一方面要加強上級人民政府、法院、檢察院與下級人民政府、法院、檢察院以及一些垂直管理部門的溝通和聯(lián)系，厘清監(jiān)督職責(zé)和監(jiān)督界限，防止監(jiān)督過度或監(jiān)督空白。另一方面，地方人大也要積極處理好幾種關(guān)系。（1）正確處理人大和黨委的關(guān)系。鄧小平曾指出：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立了國家政權(quán)，黨還要領(lǐng)導(dǎo)和支持政權(quán)機關(guān)發(fā)揮功能，實現(xiàn)人民的意志。這樣做，不是削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是加強了黨的領(lǐng)導(dǎo)”。[5] 因此， 人大要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)并善于把黨的主張按照法定程序變成國家意志?！包h委要把人大工作列入議事日程，重視人大建設(shè)，從組織人事上保障和支持人大及其常委會監(jiān)督職責(zé)的履行”。[6] （2）正確處理人大與政府的關(guān)系。首先，地方人大要嚴格依照憲法和法律的授權(quán)和規(guī)定程序履行監(jiān)督職能，不能越權(quán)。其次，加強與政府的聯(lián)系，切實了解和掌握政府依法行政的情況，在此基礎(chǔ)上寓監(jiān)督于支持之中，進行有理、有力、有效的監(jiān)督。此外，“一府兩院”要對人大監(jiān)督的重要性和必要性有清晰的認識，要自覺接受人大及其常委會的監(jiān)督，維護人大及其常委會的權(quán)威。（3）正確處理加強人大監(jiān)督與對人民負責(zé)的關(guān)系。人大是人民行使自己權(quán)力的機關(guān)，人民的意志是人大工作的出發(fā)點和歸宿，所以地方人大及其常委會在工作中要深入基層、親近群眾，了解人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，將監(jiān)督工作的重點放在人民群眾反映強烈的熱點、難點問題之上，只有這樣才能更好地體現(xiàn)人民的意志和愿望，贏得人民群眾的支持和擁護，進而樹立地方人大的權(quán)威。

2. 健全機制關(guān)鍵在于強化制度建設(shè)。（1）要堅持“注重頂層設(shè)計和摸著石頭過河”相結(jié)合的原則，依據(jù)《憲法》和《監(jiān)督法》的原則性規(guī)定，制定規(guī)范的、具有指導(dǎo)作用和可操作性的實體性和程序性制度，使地方人大的監(jiān)督不僅有法可依，而且有章可循。同時，各級地方人大要結(jié)合工作實際，按照監(jiān)督對象和事項的不同，分類制定、完善相關(guān)的監(jiān)督實施細則及運行規(guī)則，使人大監(jiān)督職權(quán)的行使有明確的操作依據(jù)和操作程序。（2）要建立人大工作責(zé)任制和考核制度。人大要監(jiān)督“一府兩院”工作，同時也要接受人民的監(jiān)督。人大監(jiān)督工作是否取得了實效，需要一定的標(biāo)準(zhǔn)來進行衡量。要探索制定人大履職工作規(guī)范和工作標(biāo)準(zhǔn)，建立人大工作責(zé)任制和考核制，明確考核主體、考核內(nèi)容和考核程序，促進人大干部更好地履行職責(zé)，推升地方人大工作水平，不斷推動人民代表大會制度建設(shè)。

（三）加強地方人大建設(shè)，不斷提高監(jiān)督水平

1. 加強地方人大組織保障建設(shè)。要按照民主法制建設(shè)第一線的要求選舉、選擇、配備、訓(xùn)練人大干部，將優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)緊密結(jié)合起來，使地方人大及其常委會在機構(gòu)規(guī)模、人員配備、工作水平等方面與地方國家權(quán)力機關(guān)的性質(zhì)和職能相適應(yīng)。（1）優(yōu)化地方人大組織機構(gòu)。要進一步加強地方人大常委會各工作機構(gòu)的建設(shè)，從地方人大及其常委會工作量不斷增大的實際出發(fā)，科學(xué)地調(diào)整、充實各工作機構(gòu)，適當(dāng)增加編制和人員，解決各專門工作委員會工作力量不足的問題。要注意選配那些既有專業(yè)知識、又善于宏觀管理的干部進入人大機關(guān)，切實提高各工作委員會為人大常委會開展監(jiān)督提供服務(wù)的水平。（2）優(yōu)化地方人大組成人員結(jié)構(gòu)?！靶纬蓪I(yè)結(jié)構(gòu)合理化、知識層次多元化、年齡結(jié)構(gòu)梯次化的地方人大隊伍，使地方人大既有經(jīng)驗豐富的老同志，又有年富力強的中青年同志；既有講政治、明政策、從事過黨政工作的干部，又有懂經(jīng)濟、知法律、搞過專業(yè)工作的干部，使人大的工作既充滿活力，又保持相對穩(wěn)定性和連續(xù)性，全面提升地方人大監(jiān)督工作水平”。[7]（3）要優(yōu)化地方人大干部的交流和選拔機制。為了保證黨管的干部人盡其才、才盡其用， 組織部們要統(tǒng)盤考慮人大機關(guān)干部選拔及其與黨政部門干部的交流，保證人大干部交流渠道的暢通，可實行對擬任黨政部門重要崗位和關(guān)鍵崗位的后備干部先選派到人大任職的辦法，一方面使干部充分了解依法行政的要求和程序，另一方面有利于促進干部交流、調(diào)動人大干部的工作積極性。

2. 加強地方人大工作制度建設(shè)。要圍繞行使法定職權(quán)、提高機關(guān)效能的目標(biāo)，促進人大工作規(guī)范化、科學(xué)化、制度化。要健全完善與“一府兩院”的工作聯(lián)系制度，健全完善人大機關(guān)組織制度、責(zé)任制度、監(jiān)督管理制度，明晰崗位職責(zé)，加強協(xié)調(diào)配合。要與時俱進，做好相關(guān)規(guī)章制度的更新修訂工作。同時，要注重制度的執(zhí)行落實，要對已有的工作制度的執(zhí)行情況進行定期檢查，確保制度的約束力和公信力。

3. 強化地方人大干部綜合素質(zhì)提升。地方人大干部素質(zhì)的高低直接決定地方人大監(jiān)督工作的實效。（1）要培養(yǎng)責(zé)任意識，提高思想政治素質(zhì)。作為人大干部要充分認識到所肩負的重大使命和責(zé)任，培養(yǎng)為民請命、為民負責(zé)的責(zé)任意識，做到守土負責(zé)、守土盡責(zé)；要充分認識人大工作在促進政府規(guī)范用權(quán)、推進依法治國中的重要作用，培養(yǎng)強烈的歷史使命感和擔(dān)當(dāng)意識，真正做到敢于依法監(jiān)督，大膽依法監(jiān)督。（2）要不斷提高監(jiān)督能力，做到有能力監(jiān)督。要通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)、通過深入調(diào)查研究等方式，不斷提升干部素質(zhì)和能力，使人大干部成為精通人大工作程序，熟悉本崗位工作基本內(nèi)容，熟悉相關(guān)法律、法規(guī)，熟悉相關(guān)對口部門的業(yè)務(wù)工作的“專家型”干部。（3）要掌握監(jiān)督方法和藝術(shù)，做到善于監(jiān)督。要不斷學(xué)習(xí)和掌握監(jiān)督方法，找準(zhǔn)監(jiān)督重點，注重把對“人”的監(jiān)督與對“事”的監(jiān)督有機結(jié)合起來；要改進監(jiān)督方式，大膽實踐質(zhì)詢、詢問、特定問題調(diào)查、撤職案等監(jiān)督方式并在監(jiān)督實踐中不斷提升監(jiān)督水平和監(jiān)督藝術(shù)。

參考文獻：

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書館，1982：154.

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[5]中共中央文獻研究室.毛澤東、鄧小平、江澤民論黨的建設(shè)[M].

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[6]趙連志.地方人大對政府監(jiān)督問題研究[D].濟南：山東大學(xué)，

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[7]崔松濤，石峰，王維東，劉建民.基層人大工作與政治文明建設(shè)

大家談[J].人大研究，2010，（11）.

[責(zé)任編輯：任山慶；校對：黨 婷]