劉慧

摘 要： 近期，關(guān)于慈善的負(fù)面新聞?lì)l頻被曝光，再次將作為公益事業(yè)的慈善推到風(fēng)口浪尖上。有人把慈善事業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題歸咎于政府的行政干預(yù)，民間慈善組織發(fā)展的空間被擠壓。對(duì)于我國(guó)政府主導(dǎo)的慈善事業(yè)，我們應(yīng)該全面看待，既要看到其存在的問(wèn)題，也不可忽視植根于我國(guó)傳統(tǒng)文化中的這種慈善發(fā)展模式的客觀必然性，最重要的是透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，找出問(wèn)題存在的根源，這樣才能對(duì)癥下藥，從根本上解決我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展中的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞： 政府角色； 慈善事業(yè)； 原因

中圖分類(lèi)號(hào)： D632 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-9973（2014）03-0011-04

從個(gè)人捐贈(zèng)的轉(zhuǎn)送過(guò)程圖中我們不難看出，個(gè)人捐贈(zèng)最后的流向幾乎都進(jìn)入了政府的民政部門(mén)，這也充分顯示了我國(guó)政府在慈善事業(yè)發(fā)展中擔(dān)當(dāng)了一個(gè)“家長(zhǎng)”的主導(dǎo)角色，但是民間慈善組織卻沒(méi)有充分發(fā)揮其積極性、主動(dòng)性、活力和擴(kuò)張力。近年來(lái)，我國(guó)年度慈善捐贈(zèng)總額已兩度超過(guò)千億元，非營(yíng)利性社會(huì)組織已超過(guò)45萬(wàn)家，專(zhuān)業(yè)從業(yè)人員達(dá)600多萬(wàn)，年度志愿服務(wù)人次以?xún)|計(jì)。[2]這些龐大的數(shù)字足以說(shuō)明改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展取得了驕人的成績(jī)。慈善越來(lái)越專(zhuān)業(yè)化，但是慈善事業(yè)發(fā)展還不是很充分，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)的需要，其中一個(gè)主要原因是我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展中政府干預(yù)過(guò)多，導(dǎo)致慈善行政化色彩濃厚。我們應(yīng)該理性辯證看待政府主導(dǎo)的慈善事業(yè)，不能一棍子打死，也不能看不到深層次的問(wèn)題。尤其是我國(guó)慈善事業(yè)正處在快速發(fā)展的時(shí)期，處理一些問(wèn)題必須有改革的決心，也要小心謹(jǐn)慎。

慈善組織本質(zhì)特性是其自愿性和自發(fā)性，政府本不應(yīng)該過(guò)多的干預(yù)，這也是國(guó)外慈善事業(yè)良好發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)借鑒，但是我們必須認(rèn)識(shí)到，我國(guó)處在社會(huì)主義初級(jí)階段，我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展必須不能脫離中國(guó)的國(guó)情。在古代我國(guó)是大一統(tǒng)的中央集權(quán)的大國(guó)，這種祖先留下來(lái)的國(guó)家包攬一切事務(wù)的觀念不可避免地會(huì)影響到我國(guó)現(xiàn)代慈善事業(yè)的發(fā)展。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，我國(guó)政府也認(rèn)識(shí)到了應(yīng)該給慈善組織寬松的成長(zhǎng)環(huán)境，但是這一個(gè)轉(zhuǎn)變必須有一個(gè)過(guò)程。所以有些人認(rèn)為政府應(yīng)該完全退出慈善事業(yè)也是不符合實(shí)際的。我們只有看到事物的正反兩方面問(wèn)題，才能揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，更好地促進(jìn)我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展。

一、政府主導(dǎo)慈善事業(yè)取得的成績(jī)

（一）增強(qiáng)受助對(duì)象的政治認(rèn)同感

我國(guó)在秦朝就建立了中央集權(quán)的大一統(tǒng)國(guó)家，地方臣服于中央的統(tǒng)治。從那時(shí)候起，中央的權(quán)威就是神圣不可侵犯的。也正是這種大一統(tǒng)的中央集權(quán)制度，才能使得如此龐大的一個(gè)國(guó)家有條不紊地存在和發(fā)展著。不管是國(guó)家的重大事務(wù)還是地方的瑣碎小事，只要能跟政府沾上邊的，政府總會(huì)全部包攬，人民也形成了對(duì)政府的依賴(lài)性和信任感。不可避免人們會(huì)認(rèn)為，只要政府出面、只要能和政府沾邊的事情，總會(huì)比純粹的民間行為要安全可靠得多。慈善事業(yè)在我國(guó)的發(fā)展同樣也是如此。

如今，我國(guó)的政府在慈善事業(yè)發(fā)展中起到主導(dǎo)慈善的作用，而且經(jīng)常由政府出面進(jìn)行募捐活動(dòng)。對(duì)于一項(xiàng)本應(yīng)該是民間的活動(dòng)來(lái)說(shuō)，政府的這種行為不可避免地會(huì)影響慈善發(fā)展的獨(dú)立性。但我們同樣也看到了，在中國(guó)這種特殊的國(guó)情下，政府主導(dǎo)的慈善事業(yè)是有很大好處的。它“可以同化和社會(huì)化人口中潛在的政治因素”，[3] 尤其是對(duì)捐獻(xiàn)者或者被捐獻(xiàn)者政治認(rèn)同感的加強(qiáng)起到不可忽視的作用。

資助對(duì)象政治認(rèn)同感的增強(qiáng)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，從捐助者的角度來(lái)看，當(dāng)身邊的人或者同胞遇到災(zāi)荒苦難的時(shí)候，人們會(huì)處于一種對(duì)同胞的憐憫、同情而更加關(guān)注和擔(dān)心國(guó)家安危、民族的未來(lái)和社會(huì)的穩(wěn)定，會(huì)自然地從國(guó)家和整個(gè)民族的角度出發(fā)，對(duì)苦難人員和受災(zāi)地區(qū)進(jìn)行義無(wú)反顧的幫助。這樣，久而久之，國(guó)民的責(zé)任意識(shí)和民族的凝聚力必然會(huì)得到增強(qiáng)；另一方面，從受資助者的角度來(lái)說(shuō)，當(dāng)他們受到資助和扶持，他們也會(huì)想著回報(bào)資助他們的人或者機(jī)構(gòu)。被資助者心里會(huì)形成這樣一種認(rèn)識(shí)，是因?yàn)樯钤谧鎳?guó)這個(gè)大家庭中，生活在黨的懷抱中，他們才會(huì)得到幫助，才會(huì)感受到溫暖。所以，被資助者會(huì)形成一種好好努力、回報(bào)國(guó)家和人民的感恩之情，使民族自豪感會(huì)得到加強(qiáng)，民族凝聚力會(huì)得到增強(qiáng)，國(guó)民對(duì)國(guó)家和黨的政治認(rèn)同感會(huì)得到進(jìn)一步增強(qiáng)。

（二）政府參與的模范效應(yīng)和擴(kuò)大效應(yīng)

就像名人效應(yīng)一樣，同樣的產(chǎn)品如果由大牌明星代言和宣傳會(huì)比普通人更能得到青睞和關(guān)注。我們的政府和領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)慈善事業(yè)的宣傳、鼓勵(lì)和支持，都會(huì)產(chǎn)生很大的模范作用。很多慈善機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)是從政府部門(mén)退休的老干部，他們的參與擴(kuò)大了慈善機(jī)構(gòu)的知名度。尤其是一些領(lǐng)導(dǎo)和政府公務(wù)人員積極主動(dòng)地親身投入到慈善活動(dòng)中來(lái)，這樣不僅提高政府親民的形象，拉近政府與人民群眾的關(guān)系，而且會(huì)感染和吸引更多的人參與到慈善救助中來(lái)，增強(qiáng)人民的慈善意識(shí)，促進(jìn)良好慈善文化的形成，提高慈善組織的公信力。

我國(guó)很多大型的慈善機(jī)構(gòu)都有政府背景，主要集中在教育、醫(yī)療、兒童、老人和婦女等領(lǐng)域?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》出臺(tái)后成立的非公募基金會(huì)——愛(ài)佑華夏慈善基金會(huì)之所以被人們信任，除了自身內(nèi)部的有序發(fā)展之外，政府的支持也不可忽視。2006年，民政部門(mén)決定與愛(ài)佑華夏慈善基金會(huì)聯(lián)合救助先天性心臟病兒童。正是有了民政部門(mén)的支持和合作，才進(jìn)一步推動(dòng)其發(fā)展壯大。有政府支持的慈善組織，擁有很多民間團(tuán)體所沒(méi)有的優(yōu)勢(shì)，如正式的社團(tuán)身份和公共籌資許可等，這些恰恰是增強(qiáng)慈善組織自身公信力的重要因素。這就是政府的擴(kuò)大效應(yīng)，不需要政府付出過(guò)多的人力物力財(cái)力，僅僅依靠這種無(wú)形的影響力就使很多民間組織可望而不可及。

（三）規(guī)范慈善組織的活動(dòng)和彌補(bǔ)政府公共服務(wù)的缺陷

沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓。慈善事業(yè)雖然具有民間性、自愿性和無(wú)償性，但是并不代表慈善事業(yè)的發(fā)展可以不受任何約束，任意發(fā)展。政府對(duì)慈善事業(yè)的管理和干預(yù)，可以使沒(méi)有統(tǒng)一組織的、無(wú)序的慈善活動(dòng)變得規(guī)范、更加有效。

政府作為公共服務(wù)的提供者，作為社會(huì)的管理者，其作用能否充分發(fā)揮關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展和人民的幸福安康。但是，任何事物都不是全能和完美的，或多或少地存在著需要完善的地方。政府職能的發(fā)揮，政府公共服務(wù)的提供同樣是存在不足的。當(dāng)政府在提供公共服務(wù)存在缺陷時(shí)，不可避免地，作為社會(huì)減壓閥和穩(wěn)定器的社會(huì)組織就該大顯身手了。在彌補(bǔ)政府公共服務(wù)的缺陷時(shí)，慈善組織作為民間的、非營(yíng)利的、自愿的民間社會(huì)組織發(fā)揮著重大作用。

慈善組織遍布全國(guó)各地，涉及人數(shù)多，范圍廣，而且是自發(fā)、自愿組織的。隨著社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)，慈善組織活動(dòng)的范圍和覆蓋的地區(qū)和群體越來(lái)越廣，它們所能提供的社會(huì)服務(wù)也就越來(lái)越廣泛。小到資助一個(gè)需要幫助的人，大到國(guó)家事務(wù)的參與，它們的身影越來(lái)越多地活動(dòng)在社會(huì)的各個(gè)角落，為人們幸福生活、社會(huì)穩(wěn)定提供了保證。

二、政府主導(dǎo)慈善事業(yè)的消極影響

（一）導(dǎo)致監(jiān)管缺乏外在性和公開(kāi)性

監(jiān)督的形式多種多樣，總的來(lái)說(shuō)可以分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要是慈善組織的內(nèi)部自律問(wèn)題，而對(duì)慈善組織的外部監(jiān)督包括的內(nèi)容比較多。除了社會(huì)監(jiān)督和媒體監(jiān)督之外，慈善組織還受到民政部門(mén)、業(yè)務(wù)主管部門(mén)、審計(jì)部門(mén)和人民銀行的監(jiān)督。[4]這些監(jiān)督主體只監(jiān)督屬于自己負(fù)責(zé)的那一小部分，如民政部負(fù)責(zé)慈善機(jī)構(gòu)的登記，業(yè)務(wù)主管部門(mén)主要負(fù)責(zé)對(duì)慈善組織的日常事務(wù)的管理和監(jiān)督，審計(jì)部門(mén)主要負(fù)責(zé)每年的查賬和年檢，而人民銀行主要負(fù)責(zé)慈善組織的賬目問(wèn)題。不難看出，這些監(jiān)督部門(mén)大部分是政府部門(mén)，雖然監(jiān)督主體比較多，表面看似監(jiān)督主體都權(quán)責(zé)分明，但其實(shí)監(jiān)督并沒(méi)有很充分，監(jiān)督的職責(zé)分到那么多主體的頭上，權(quán)責(zé)不明，誰(shuí)都不愿承擔(dān)可能出現(xiàn)的問(wèn)題，所以導(dǎo)致監(jiān)督缺乏有效性和針對(duì)性。而且這些監(jiān)督主體主要監(jiān)督一些規(guī)模比較大或者影響比較大的慈善機(jī)構(gòu)，尤其是當(dāng)一些慈善機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)才會(huì)加大監(jiān)管力度。這些部門(mén)對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不是日常性的，而是定期進(jìn)行。比如審計(jì)部門(mén)對(duì)慈善組織的監(jiān)督就是進(jìn)行一年一度的年檢，這樣的監(jiān)督無(wú)疑是隔靴搔癢，起不到根本的監(jiān)督作用。就算是檢查到了一些問(wèn)題，也只是小范圍內(nèi)的通報(bào)和整改，而且一般是在問(wèn)題暴露之后的亡羊補(bǔ)牢，喪失了監(jiān)督的公開(kāi)性和及時(shí)性。

（二）嚴(yán)格的雙重管理體制阻礙了民間慈善組織的發(fā)展壯大

“一個(gè)部門(mén)兩塊牌子”的雙重管理體制實(shí)際上為民間組織進(jìn)入合法的發(fā)展道路設(shè)置了高門(mén)檻。由于嚴(yán)格的登記制度及掛靠單位的嚴(yán)要求，使很多小型民間慈善團(tuán)體根本沒(méi)有機(jī)會(huì)注冊(cè)成合法的慈善組織。慈善組織要想登記，必須找一個(gè)業(yè)務(wù)主管部門(mén)作為掛靠單位。根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定，慈善組織的業(yè)務(wù)主管部門(mén)也大部分是政府部門(mén)，所以一般小型的沒(méi)有社會(huì)關(guān)系的慈善組織是沒(méi)有辦法找到這樣的掛靠單位的。另外，一旦慈善機(jī)構(gòu)成立，作為其掛靠單位的業(yè)務(wù)主管部門(mén)必須對(duì)其進(jìn)行日常的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理，當(dāng)慈善組織出現(xiàn)了問(wèn)題或者被曝光出現(xiàn)丑聞時(shí)，業(yè)務(wù)主管部門(mén)要負(fù)有一定責(zé)任，所以，一些部門(mén)為了避免麻煩和不愿承擔(dān)責(zé)任，也不愿作為慈善機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)主管部門(mén)。

既然難以登記，民間慈善機(jī)構(gòu)就不能享受到政府的各項(xiàng)稅收政策優(yōu)惠，也得不到法律的保護(hù)，在社會(huì)上就失去存在的合法性。沒(méi)有合法性的支撐，一般比較小型的民間團(tuán)體是難以籌資的。尤其是當(dāng)慈善組織自身出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候，只能孤立無(wú)援，失去人們信任，最后只能解散。所以，很多小型的慈善機(jī)構(gòu)就慢慢解散，最后消亡了。

（三）影響慈善組織的主動(dòng)性和靈活性

鄭功成把慈善事業(yè)的本質(zhì)特質(zhì)概括為六個(gè)方面，其中以民營(yíng)公益機(jī)構(gòu)為組織基礎(chǔ)和以捐獻(xiàn)者的意愿為基礎(chǔ)這個(gè)特征告訴我們，慈善事業(yè)只能靠自愿捐贈(zèng)，只能依靠民間的力量來(lái)發(fā)展。由于我國(guó)政府對(duì)慈善事業(yè)發(fā)展的干預(yù)導(dǎo)致慈善失去了其本應(yīng)該具有的特質(zhì)。尤其近年來(lái)出現(xiàn)了很多“被捐助”的現(xiàn)象，在一些機(jī)關(guān)單位，員工都需要捐助一定數(shù)額的款項(xiàng)，這就打擊了人們自愿獻(xiàn)愛(ài)心的主動(dòng)性和積極性，慈善失去了本來(lái)的意義。一些慈善機(jī)構(gòu)表面看來(lái)捐款總數(shù)額年年增加，但是很多都是上級(jí)單位強(qiáng)制捐助的，沒(méi)有充分發(fā)揮慈善組織的志愿性和社會(huì)性，沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)廣大人民的力量，極大地影響了慈善組織的積極性和主動(dòng)性。

除此之外，一些退休的政府工作人員到慈善機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，把原有的政府運(yùn)作邏輯和工作方式機(jī)械地帶到慈善活動(dòng)的開(kāi)展中，沒(méi)有充分發(fā)揮慈善組織的自身籌款優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致慈善活動(dòng)形式非常單一，缺乏多樣性和靈活性。

三、政府主導(dǎo)慈善事業(yè)存在的問(wèn)題

（一）政府在慈善活動(dòng)中行政干預(yù)勸捐和強(qiáng)制捐贈(zèng)的越位

慈善組織作為民間的志愿組織，資金的籌集是本著自愿原則進(jìn)行的，款項(xiàng)的來(lái)源主要是社會(huì)的自愿捐助，但是近年來(lái)一些地方出現(xiàn)的“被捐助”現(xiàn)象引起社會(huì)的關(guān)注。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的“單位制”約束已經(jīng)慢慢退去，但是這種影響在一定領(lǐng)域和一定地域還是存在的。一些單位要求職工每個(gè)月必須捐出一定的工資來(lái)獻(xiàn)愛(ài)心，而且還規(guī)定了最低限額。這些要求的出發(fā)點(diǎn)是為了培養(yǎng)大家的奉獻(xiàn)意識(shí)，也是為了資助需要幫助的人，但是這種帶有強(qiáng)制性的要求是完全背離了慈善的本意的，不但不會(huì)培養(yǎng)人們的慈善意識(shí)，反而讓人產(chǎn)生抵觸和反感情緒。

遇到重大災(zāi)害的時(shí)候，作為祖國(guó)大家庭的一員，人們是發(fā)自?xún)?nèi)心地想幫助同胞的，但是當(dāng)人們遇到捐款的最低標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，只能望而卻步。一些地方的教育部門(mén)給每個(gè)學(xué)校下指標(biāo)，學(xué)校不得不要求學(xué)生至少要捐一定的錢(qián)數(shù)，這對(duì)幼小的孩子來(lái)說(shuō)，獻(xiàn)愛(ài)心成了一種被迫的行為。如何才能培養(yǎng)孩子的慈善意識(shí)？作為政府應(yīng)該去鼓勵(lì)和宣傳慈善，讓慈善意識(shí)深入人心，讓每個(gè)人都積極主動(dòng)地參與到慈善中來(lái)，而不是作為一個(gè)勸募者。這種做法是本末倒置，收不到很好的效果，短期可能會(huì)增加善款的籌集，但是不利于慈善的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）政府在慈善事業(yè)發(fā)展中監(jiān)管和立法的缺位

我國(guó)政府對(duì)慈善組織實(shí)行“雙重管理”，“重入口輕監(jiān)管”的管理模式雖對(duì)慈善組織的合法性嚴(yán)加把關(guān)，但是登記認(rèn)定之后卻處于無(wú)人管理、無(wú)人負(fù)責(zé)的尷尬境地。理論上講，除了民政部門(mén)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)的管理之外，還有審計(jì)部門(mén)和人民銀行的財(cái)務(wù)管理，但是在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中這種權(quán)責(zé)不分的監(jiān)管卻存在很多問(wèn)題。一方面，這些管理機(jī)構(gòu)幾乎都是政府部門(mén)或者和政府部門(mén)有關(guān)，它們對(duì)慈善組織的監(jiān)管通常帶有很強(qiáng)的行政色彩；另一方面，這些監(jiān)管部門(mén)都有自己部門(mén)的本職工作，它們對(duì)慈善機(jī)構(gòu)和慈善活動(dòng)的監(jiān)管只是自身工作的一小部分，所以不能形成專(zhuān)門(mén)的有效監(jiān)管。而且，雖然監(jiān)管部門(mén)看似很多，但是權(quán)責(zé)不分，職能不明，最終導(dǎo)致了慈善事業(yè)的發(fā)展缺乏有效的監(jiān)督。

沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓。在法制化的今天，慈善事業(yè)的有序健康發(fā)展離不開(kāi)完善的慈善法規(guī)。在中國(guó)，關(guān)于慈善的法律法規(guī)數(shù)量很少，而且僅僅限于對(duì)慈善組織和慈善活動(dòng)某一部分的規(guī)定，沒(méi)有一部完善的慈善促進(jìn)法，雖然很多學(xué)者和慈善家對(duì)慈善立法的呼聲不斷，但是到目前慈善法還是沒(méi)有出臺(tái)。沒(méi)有一部完善的慈善法來(lái)約束和保護(hù)慈善事業(yè)的發(fā)展，不僅不利于慈善事業(yè)有序健康的發(fā)展，還導(dǎo)致了一些偽慈善家和不法慈善機(jī)構(gòu)鉆了法律的空子，做了一些對(duì)人民和社會(huì)不利的事，不利于慈善組織的發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（三）政府在慈善事業(yè)發(fā)展中雙重管理體制及人事任免的錯(cuò)位

1998年10月25日，國(guó)務(wù)院第250號(hào)令實(shí)施的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，我國(guó)對(duì)社會(huì)團(tuán)體實(shí)行雙重管理體制。在第一章《總則》的第三條中提到，“成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管部門(mén)審查同意，并依照本條例的規(guī)定進(jìn)行登記；在第六條中規(guī)定，國(guó)務(wù)院民政部門(mén)和縣級(jí)以上各級(jí)人民政府民政部門(mén)是本級(jí)人民政府的社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)?！蔽覈?guó)社會(huì)團(tuán)體的雙重管理體制以及高門(mén)檻的登記規(guī)定使很多民間組織被拒在合法的社會(huì)團(tuán)體之外，沒(méi)有業(yè)務(wù)主管部門(mén)作為掛靠單位，民間組織是沒(méi)有資格進(jìn)行登記的，不能成為合法的社會(huì)團(tuán)體就無(wú)法享受稅收等很多優(yōu)惠政策和法律的保護(hù)，也同樣得不到社會(huì)民眾的信任。這種嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度在一定程度上規(guī)范了慈善組織的活動(dòng)，但是在對(duì)慈善機(jī)構(gòu)登記認(rèn)定之后，登記管理部門(mén)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)就放任其發(fā)展，不再給予嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，這種“重把關(guān)輕監(jiān)管”的管理模式不利于慈善組織的健康發(fā)展。

慈善組織在一些地方被稱(chēng)作“第二政府”，雖然是人們的誤解，但是也不難反映出慈善機(jī)構(gòu)中有過(guò)多的政府因素，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是慈善機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)一般是政府機(jī)關(guān)人員或者退休的領(lǐng)導(dǎo)，二是慈善機(jī)構(gòu)的機(jī)制運(yùn)作邏輯和政府運(yùn)作有很大的相似性。究其原因，可以追溯到政府機(jī)構(gòu)改革。為了減少政府財(cái)政支出，在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的壓力下，政府很多部門(mén)決定“裁員”；其中民政部門(mén)的工作人員很多被硬派到其慈善機(jī)構(gòu)。除此之外，一些退休的老領(lǐng)導(dǎo)也加入到慈善組織中去，這樣就不可避免地把政府的運(yùn)作方式帶到慈善機(jī)構(gòu)中去。慈善組織本來(lái)是民間非政府組織，但是其內(nèi)部機(jī)制運(yùn)作和人員的安排受政府的控制，這樣是不符合慈善事業(yè)發(fā)展的固有規(guī)律的。

四、政府主導(dǎo)慈善事業(yè)的原因

（一）法律法規(guī)不完善

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步，我國(guó)慈善事業(yè)得到了很好的發(fā)展，但是慈善立法步伐卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上慈善發(fā)展的步伐。到目前為止我國(guó)還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的綜合性的慈善法，對(duì)慈善的規(guī)范只是零星地散落在其他各種法律法規(guī)之中，慈善立法的落后不利于良好慈善活動(dòng)的開(kāi)展和慈善事業(yè)的發(fā)展。慈善事業(yè)發(fā)展很完善的國(guó)家無(wú)不有規(guī)范統(tǒng)一的慈善法律的保護(hù)和支持。比如英國(guó)早在1601年就頒布了《濟(jì)貧法》；17世紀(jì)頒布了《慈善用途法》，并設(shè)立專(zhuān)門(mén)的慈善委員會(huì)管理全國(guó)的慈善事業(yè)，英國(guó)政府在慈善立法方面的完善是本國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。其實(shí)，我國(guó)已經(jīng)意識(shí)到慈善立法的重要性，2012年兩會(huì)期間，政協(xié)委員楊瀾就明確指出，加快制定鼓勵(lì)和規(guī)范慈善立法勢(shì)在必行。[2] 2012年3月9日舉辦的第四屆企業(yè)責(zé)任高層論壇會(huì)議上，中華慈善總會(huì)會(huì)長(zhǎng)范寶俊提出五項(xiàng)建議來(lái)促進(jìn)我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展，其中第一條就明確指出加快慈善立法進(jìn)程，推動(dòng)文化事業(yè)發(fā)展。[5] 我國(guó)現(xiàn)在關(guān)于慈善事業(yè)的法律法規(guī)不完善這一問(wèn)題嚴(yán)重阻礙了慈善事業(yè)的發(fā)展，當(dāng)務(wù)之急就是征求社會(huì)各層的意見(jiàn)，建立一部全國(guó)性、綜合性、統(tǒng)一性的大慈善法。

（二）捐贈(zèng)文化不夠濃厚

我國(guó)自古就靠著中央集權(quán)的大一統(tǒng)的強(qiáng)制力來(lái)管理國(guó)家的，大到中央重大事務(wù)，小到民間鄰里街坊的日常生活。所以，自古以來(lái)，中央的權(quán)力就涉及國(guó)家的各個(gè)領(lǐng)域。所以，我國(guó)政府在慈善事業(yè)中的主導(dǎo)地位的形成也就不那么奇怪。

從新中國(guó)成立，尤其是1957年“左”傾影響越來(lái)越嚴(yán)重，慈善被認(rèn)為是封建制度的殘余和資本主義麻痹人民的鴉片，從此之后，慈善在中華大地上被人們遺忘了好幾十年。上世紀(jì)80年代之后，當(dāng)人們?cè)俅谓蛹{慈善事業(yè)的時(shí)候，政府還在猶豫和害怕慈善是否能適應(yīng)社會(huì)主義的發(fā)展，慈善的盛行是否會(huì)影響到政府的權(quán)威。所以，我國(guó)政府小心翼翼地控制著慈善活動(dòng)，監(jiān)視著慈善事業(yè)的發(fā)展；另一方面，由于資本主義國(guó)家的慈善事業(yè)給社會(huì)帶來(lái)的那么大的益處，我國(guó)人民也把期望的目光投給政府，也期待著在社會(huì)主義國(guó)家，政府同樣也可以通過(guò)慈善來(lái)促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展、和諧和穩(wěn)定，所以這種期望使我國(guó)政府更加關(guān)注慈善的發(fā)展，加大了對(duì)慈善事業(yè)的推動(dòng)和參與，這樣也就不可避免地使我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展帶有行政性的色彩。

（三）民間慈善組織自身運(yùn)作不成熟和社會(huì)公信力不強(qiáng)

慈善組織作為民間組織，政府本應(yīng)該給予慈善組織充分的自主權(quán)，但慈善組織自身運(yùn)作不成熟，處理問(wèn)題和化解矛盾的能力都很薄弱。尤其是當(dāng)慈善組織內(nèi)部出現(xiàn)危機(jī)的時(shí)候，慈善組織自身根本沒(méi)有能力去處理自己的內(nèi)部事務(wù)，如果任由其發(fā)展，會(huì)傷及人民群眾的感情，甚至可能會(huì)影響到社會(huì)的穩(wěn)定，這是政府插手慈善活動(dòng)的重要原因之一。

慈善組織自身建設(shè)不強(qiáng)包括很多方面，比如人才的任用和管理機(jī)制不完善，慈善專(zhuān)職的工作人員素質(zhì)不高，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的不健全，資金運(yùn)作和財(cái)務(wù)公開(kāi)不透明，慈善捐贈(zèng)隨意化和非專(zhuān)業(yè)化現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)外宣傳和包裝力度不夠等等，這些問(wèn)題都是慈善組織自身建設(shè)不強(qiáng)的表現(xiàn)。我們時(shí)常會(huì)聽(tīng)到一波未平一波又起的慈善危機(jī)事件，這些慈善組織內(nèi)部問(wèn)題的存在必然導(dǎo)致慈善組織整體社會(huì)公信力不高，人民的信任度降低。

捐贈(zèng)資金對(duì)慈善的發(fā)展尤為重要，但是作為慈善事業(yè)的無(wú)形資本——社會(huì)公信力，它對(duì)慈善事業(yè)的發(fā)展影響是根本的和長(zhǎng)期的。李宏塔指出，公信力是慈善組織的第一生命力。[2] 當(dāng)今，我國(guó)民間慈善組織的社會(huì)公信力是很低的，尤其是近年來(lái)一次次傷及慈善的負(fù)面消息被曝光之后，我國(guó)慈善事業(yè)的公信力更是一落千丈。因此，無(wú)奈之余，只能靠政府的廣泛影響力和強(qiáng)制力發(fā)展慈善，形成了政府主導(dǎo)的慈善發(fā)展模式。

公民慈善意識(shí)淡薄，慈善組織自身建設(shè)能力不強(qiáng)，慈善組織和公眾信息不對(duì)稱(chēng)，監(jiān)督力度不夠等等一系列因素造成了我國(guó)慈善組織公信力不高?，F(xiàn)階段我國(guó)慈善組織自身管理和處理突發(fā)事件的能力又很缺乏，最終導(dǎo)致了慈善事業(yè)不能很好地發(fā)展。所以，政府不得不加大對(duì)慈善事業(yè)的管理和控制，最終導(dǎo)致了我國(guó)現(xiàn)在的慈善發(fā)展模式——政府主導(dǎo)的慈善發(fā)展模式。

參考文獻(xiàn)：

[1]陸巖.普通公眾捐贈(zèng)行為特征分析[D].蘭州：蘭州大學(xué)，2009.

[2]“后危機(jī)時(shí)代”的慈善之路怎么走？——全國(guó)政協(xié)委員熱議

我國(guó)慈善事業(yè)未來(lái)發(fā)展[N].人民政協(xié)報(bào)，2012-03-06（C05）.

[3]趙黎青.非盈利部門(mén)與中國(guó)發(fā)展[M].香港：香港社會(huì)科學(xué)出版

社，2011：72.

[4]鄭功成.當(dāng)代中國(guó)慈善事業(yè)[M].北京：人民出版社，2010：104-105.

[5]共建慈善文化走向慈善文明——第四屆企業(yè)責(zé)任高層論壇側(cè)

記[N].人民政協(xié)報(bào)，2012-03-10（C05）.

[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]

沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓。在法制化的今天，慈善事業(yè)的有序健康發(fā)展離不開(kāi)完善的慈善法規(guī)。在中國(guó)，關(guān)于慈善的法律法規(guī)數(shù)量很少，而且僅僅限于對(duì)慈善組織和慈善活動(dòng)某一部分的規(guī)定，沒(méi)有一部完善的慈善促進(jìn)法，雖然很多學(xué)者和慈善家對(duì)慈善立法的呼聲不斷，但是到目前慈善法還是沒(méi)有出臺(tái)。沒(méi)有一部完善的慈善法來(lái)約束和保護(hù)慈善事業(yè)的發(fā)展，不僅不利于慈善事業(yè)有序健康的發(fā)展，還導(dǎo)致了一些偽慈善家和不法慈善機(jī)構(gòu)鉆了法律的空子，做了一些對(duì)人民和社會(huì)不利的事，不利于慈善組織的發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（三）政府在慈善事業(yè)發(fā)展中雙重管理體制及人事任免的錯(cuò)位

1998年10月25日，國(guó)務(wù)院第250號(hào)令實(shí)施的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，我國(guó)對(duì)社會(huì)團(tuán)體實(shí)行雙重管理體制。在第一章《總則》的第三條中提到，“成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管部門(mén)審查同意，并依照本條例的規(guī)定進(jìn)行登記；在第六條中規(guī)定，國(guó)務(wù)院民政部門(mén)和縣級(jí)以上各級(jí)人民政府民政部門(mén)是本級(jí)人民政府的社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)?！蔽覈?guó)社會(huì)團(tuán)體的雙重管理體制以及高門(mén)檻的登記規(guī)定使很多民間組織被拒在合法的社會(huì)團(tuán)體之外，沒(méi)有業(yè)務(wù)主管部門(mén)作為掛靠單位，民間組織是沒(méi)有資格進(jìn)行登記的，不能成為合法的社會(huì)團(tuán)體就無(wú)法享受稅收等很多優(yōu)惠政策和法律的保護(hù)，也同樣得不到社會(huì)民眾的信任。這種嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度在一定程度上規(guī)范了慈善組織的活動(dòng)，但是在對(duì)慈善機(jī)構(gòu)登記認(rèn)定之后，登記管理部門(mén)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)就放任其發(fā)展，不再給予嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，這種“重把關(guān)輕監(jiān)管”的管理模式不利于慈善組織的健康發(fā)展。

慈善組織在一些地方被稱(chēng)作“第二政府”，雖然是人們的誤解，但是也不難反映出慈善機(jī)構(gòu)中有過(guò)多的政府因素，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是慈善機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)一般是政府機(jī)關(guān)人員或者退休的領(lǐng)導(dǎo)，二是慈善機(jī)構(gòu)的機(jī)制運(yùn)作邏輯和政府運(yùn)作有很大的相似性。究其原因，可以追溯到政府機(jī)構(gòu)改革。為了減少政府財(cái)政支出，在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的壓力下，政府很多部門(mén)決定“裁員”；其中民政部門(mén)的工作人員很多被硬派到其慈善機(jī)構(gòu)。除此之外，一些退休的老領(lǐng)導(dǎo)也加入到慈善組織中去，這樣就不可避免地把政府的運(yùn)作方式帶到慈善機(jī)構(gòu)中去。慈善組織本來(lái)是民間非政府組織，但是其內(nèi)部機(jī)制運(yùn)作和人員的安排受政府的控制，這樣是不符合慈善事業(yè)發(fā)展的固有規(guī)律的。

四、政府主導(dǎo)慈善事業(yè)的原因

（一）法律法規(guī)不完善

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步，我國(guó)慈善事業(yè)得到了很好的發(fā)展，但是慈善立法步伐卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上慈善發(fā)展的步伐。到目前為止我國(guó)還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的綜合性的慈善法，對(duì)慈善的規(guī)范只是零星地散落在其他各種法律法規(guī)之中，慈善立法的落后不利于良好慈善活動(dòng)的開(kāi)展和慈善事業(yè)的發(fā)展。慈善事業(yè)發(fā)展很完善的國(guó)家無(wú)不有規(guī)范統(tǒng)一的慈善法律的保護(hù)和支持。比如英國(guó)早在1601年就頒布了《濟(jì)貧法》；17世紀(jì)頒布了《慈善用途法》，并設(shè)立專(zhuān)門(mén)的慈善委員會(huì)管理全國(guó)的慈善事業(yè)，英國(guó)政府在慈善立法方面的完善是本國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。其實(shí)，我國(guó)已經(jīng)意識(shí)到慈善立法的重要性，2012年兩會(huì)期間，政協(xié)委員楊瀾就明確指出，加快制定鼓勵(lì)和規(guī)范慈善立法勢(shì)在必行。[2] 2012年3月9日舉辦的第四屆企業(yè)責(zé)任高層論壇會(huì)議上，中華慈善總會(huì)會(huì)長(zhǎng)范寶俊提出五項(xiàng)建議來(lái)促進(jìn)我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展，其中第一條就明確指出加快慈善立法進(jìn)程，推動(dòng)文化事業(yè)發(fā)展。[5] 我國(guó)現(xiàn)在關(guān)于慈善事業(yè)的法律法規(guī)不完善這一問(wèn)題嚴(yán)重阻礙了慈善事業(yè)的發(fā)展，當(dāng)務(wù)之急就是征求社會(huì)各層的意見(jiàn)，建立一部全國(guó)性、綜合性、統(tǒng)一性的大慈善法。

（二）捐贈(zèng)文化不夠濃厚

我國(guó)自古就靠著中央集權(quán)的大一統(tǒng)的強(qiáng)制力來(lái)管理國(guó)家的，大到中央重大事務(wù)，小到民間鄰里街坊的日常生活。所以，自古以來(lái)，中央的權(quán)力就涉及國(guó)家的各個(gè)領(lǐng)域。所以，我國(guó)政府在慈善事業(yè)中的主導(dǎo)地位的形成也就不那么奇怪。

從新中國(guó)成立，尤其是1957年“左”傾影響越來(lái)越嚴(yán)重，慈善被認(rèn)為是封建制度的殘余和資本主義麻痹人民的鴉片，從此之后，慈善在中華大地上被人們遺忘了好幾十年。上世紀(jì)80年代之后，當(dāng)人們?cè)俅谓蛹{慈善事業(yè)的時(shí)候，政府還在猶豫和害怕慈善是否能適應(yīng)社會(huì)主義的發(fā)展，慈善的盛行是否會(huì)影響到政府的權(quán)威。所以，我國(guó)政府小心翼翼地控制著慈善活動(dòng)，監(jiān)視著慈善事業(yè)的發(fā)展；另一方面，由于資本主義國(guó)家的慈善事業(yè)給社會(huì)帶來(lái)的那么大的益處，我國(guó)人民也把期望的目光投給政府，也期待著在社會(huì)主義國(guó)家，政府同樣也可以通過(guò)慈善來(lái)促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展、和諧和穩(wěn)定，所以這種期望使我國(guó)政府更加關(guān)注慈善的發(fā)展，加大了對(duì)慈善事業(yè)的推動(dòng)和參與，這樣也就不可避免地使我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展帶有行政性的色彩。

（三）民間慈善組織自身運(yùn)作不成熟和社會(huì)公信力不強(qiáng)

慈善組織作為民間組織，政府本應(yīng)該給予慈善組織充分的自主權(quán)，但慈善組織自身運(yùn)作不成熟，處理問(wèn)題和化解矛盾的能力都很薄弱。尤其是當(dāng)慈善組織內(nèi)部出現(xiàn)危機(jī)的時(shí)候，慈善組織自身根本沒(méi)有能力去處理自己的內(nèi)部事務(wù)，如果任由其發(fā)展，會(huì)傷及人民群眾的感情，甚至可能會(huì)影響到社會(huì)的穩(wěn)定，這是政府插手慈善活動(dòng)的重要原因之一。

慈善組織自身建設(shè)不強(qiáng)包括很多方面，比如人才的任用和管理機(jī)制不完善，慈善專(zhuān)職的工作人員素質(zhì)不高，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的不健全，資金運(yùn)作和財(cái)務(wù)公開(kāi)不透明，慈善捐贈(zèng)隨意化和非專(zhuān)業(yè)化現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)外宣傳和包裝力度不夠等等，這些問(wèn)題都是慈善組織自身建設(shè)不強(qiáng)的表現(xiàn)。我們時(shí)常會(huì)聽(tīng)到一波未平一波又起的慈善危機(jī)事件，這些慈善組織內(nèi)部問(wèn)題的存在必然導(dǎo)致慈善組織整體社會(huì)公信力不高，人民的信任度降低。

捐贈(zèng)資金對(duì)慈善的發(fā)展尤為重要，但是作為慈善事業(yè)的無(wú)形資本——社會(huì)公信力，它對(duì)慈善事業(yè)的發(fā)展影響是根本的和長(zhǎng)期的。李宏塔指出，公信力是慈善組織的第一生命力。[2] 當(dāng)今，我國(guó)民間慈善組織的社會(huì)公信力是很低的，尤其是近年來(lái)一次次傷及慈善的負(fù)面消息被曝光之后，我國(guó)慈善事業(yè)的公信力更是一落千丈。因此，無(wú)奈之余，只能靠政府的廣泛影響力和強(qiáng)制力發(fā)展慈善，形成了政府主導(dǎo)的慈善發(fā)展模式。

公民慈善意識(shí)淡薄，慈善組織自身建設(shè)能力不強(qiáng)，慈善組織和公眾信息不對(duì)稱(chēng)，監(jiān)督力度不夠等等一系列因素造成了我國(guó)慈善組織公信力不高。現(xiàn)階段我國(guó)慈善組織自身管理和處理突發(fā)事件的能力又很缺乏，最終導(dǎo)致了慈善事業(yè)不能很好地發(fā)展。所以，政府不得不加大對(duì)慈善事業(yè)的管理和控制，最終導(dǎo)致了我國(guó)現(xiàn)在的慈善發(fā)展模式——政府主導(dǎo)的慈善發(fā)展模式。

參考文獻(xiàn)：

[1]陸巖.普通公眾捐贈(zèng)行為特征分析[D].蘭州：蘭州大學(xué)，2009.

[2]“后危機(jī)時(shí)代”的慈善之路怎么走？——全國(guó)政協(xié)委員熱議

我國(guó)慈善事業(yè)未來(lái)發(fā)展[N].人民政協(xié)報(bào)，2012-03-06（C05）.

[3]趙黎青.非盈利部門(mén)與中國(guó)發(fā)展[M].香港：香港社會(huì)科學(xué)出版

社，2011：72.

[4]鄭功成.當(dāng)代中國(guó)慈善事業(yè)[M].北京：人民出版社，2010：104-105.

[5]共建慈善文化走向慈善文明——第四屆企業(yè)責(zé)任高層論壇側(cè)

記[N].人民政協(xié)報(bào)，2012-03-10（C05）.

[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]

沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓。在法制化的今天，慈善事業(yè)的有序健康發(fā)展離不開(kāi)完善的慈善法規(guī)。在中國(guó)，關(guān)于慈善的法律法規(guī)數(shù)量很少，而且僅僅限于對(duì)慈善組織和慈善活動(dòng)某一部分的規(guī)定，沒(méi)有一部完善的慈善促進(jìn)法，雖然很多學(xué)者和慈善家對(duì)慈善立法的呼聲不斷，但是到目前慈善法還是沒(méi)有出臺(tái)。沒(méi)有一部完善的慈善法來(lái)約束和保護(hù)慈善事業(yè)的發(fā)展，不僅不利于慈善事業(yè)有序健康的發(fā)展，還導(dǎo)致了一些偽慈善家和不法慈善機(jī)構(gòu)鉆了法律的空子，做了一些對(duì)人民和社會(huì)不利的事，不利于慈善組織的發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（三）政府在慈善事業(yè)發(fā)展中雙重管理體制及人事任免的錯(cuò)位

1998年10月25日，國(guó)務(wù)院第250號(hào)令實(shí)施的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，我國(guó)對(duì)社會(huì)團(tuán)體實(shí)行雙重管理體制。在第一章《總則》的第三條中提到，“成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管部門(mén)審查同意，并依照本條例的規(guī)定進(jìn)行登記；在第六條中規(guī)定，國(guó)務(wù)院民政部門(mén)和縣級(jí)以上各級(jí)人民政府民政部門(mén)是本級(jí)人民政府的社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)?！蔽覈?guó)社會(huì)團(tuán)體的雙重管理體制以及高門(mén)檻的登記規(guī)定使很多民間組織被拒在合法的社會(huì)團(tuán)體之外，沒(méi)有業(yè)務(wù)主管部門(mén)作為掛靠單位，民間組織是沒(méi)有資格進(jìn)行登記的，不能成為合法的社會(huì)團(tuán)體就無(wú)法享受稅收等很多優(yōu)惠政策和法律的保護(hù)，也同樣得不到社會(huì)民眾的信任。這種嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度在一定程度上規(guī)范了慈善組織的活動(dòng)，但是在對(duì)慈善機(jī)構(gòu)登記認(rèn)定之后，登記管理部門(mén)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)就放任其發(fā)展，不再給予嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，這種“重把關(guān)輕監(jiān)管”的管理模式不利于慈善組織的健康發(fā)展。

慈善組織在一些地方被稱(chēng)作“第二政府”，雖然是人們的誤解，但是也不難反映出慈善機(jī)構(gòu)中有過(guò)多的政府因素，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是慈善機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)一般是政府機(jī)關(guān)人員或者退休的領(lǐng)導(dǎo)，二是慈善機(jī)構(gòu)的機(jī)制運(yùn)作邏輯和政府運(yùn)作有很大的相似性。究其原因，可以追溯到政府機(jī)構(gòu)改革。為了減少政府財(cái)政支出，在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的壓力下，政府很多部門(mén)決定“裁員”；其中民政部門(mén)的工作人員很多被硬派到其慈善機(jī)構(gòu)。除此之外，一些退休的老領(lǐng)導(dǎo)也加入到慈善組織中去，這樣就不可避免地把政府的運(yùn)作方式帶到慈善機(jī)構(gòu)中去。慈善組織本來(lái)是民間非政府組織，但是其內(nèi)部機(jī)制運(yùn)作和人員的安排受政府的控制，這樣是不符合慈善事業(yè)發(fā)展的固有規(guī)律的。

四、政府主導(dǎo)慈善事業(yè)的原因

（一）法律法規(guī)不完善

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步，我國(guó)慈善事業(yè)得到了很好的發(fā)展，但是慈善立法步伐卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上慈善發(fā)展的步伐。到目前為止我國(guó)還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的綜合性的慈善法，對(duì)慈善的規(guī)范只是零星地散落在其他各種法律法規(guī)之中，慈善立法的落后不利于良好慈善活動(dòng)的開(kāi)展和慈善事業(yè)的發(fā)展。慈善事業(yè)發(fā)展很完善的國(guó)家無(wú)不有規(guī)范統(tǒng)一的慈善法律的保護(hù)和支持。比如英國(guó)早在1601年就頒布了《濟(jì)貧法》；17世紀(jì)頒布了《慈善用途法》，并設(shè)立專(zhuān)門(mén)的慈善委員會(huì)管理全國(guó)的慈善事業(yè)，英國(guó)政府在慈善立法方面的完善是本國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。其實(shí)，我國(guó)已經(jīng)意識(shí)到慈善立法的重要性，2012年兩會(huì)期間，政協(xié)委員楊瀾就明確指出，加快制定鼓勵(lì)和規(guī)范慈善立法勢(shì)在必行。[2] 2012年3月9日舉辦的第四屆企業(yè)責(zé)任高層論壇會(huì)議上，中華慈善總會(huì)會(huì)長(zhǎng)范寶俊提出五項(xiàng)建議來(lái)促進(jìn)我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展，其中第一條就明確指出加快慈善立法進(jìn)程，推動(dòng)文化事業(yè)發(fā)展。[5] 我國(guó)現(xiàn)在關(guān)于慈善事業(yè)的法律法規(guī)不完善這一問(wèn)題嚴(yán)重阻礙了慈善事業(yè)的發(fā)展，當(dāng)務(wù)之急就是征求社會(huì)各層的意見(jiàn)，建立一部全國(guó)性、綜合性、統(tǒng)一性的大慈善法。

（二）捐贈(zèng)文化不夠濃厚

我國(guó)自古就靠著中央集權(quán)的大一統(tǒng)的強(qiáng)制力來(lái)管理國(guó)家的，大到中央重大事務(wù)，小到民間鄰里街坊的日常生活。所以，自古以來(lái)，中央的權(quán)力就涉及國(guó)家的各個(gè)領(lǐng)域。所以，我國(guó)政府在慈善事業(yè)中的主導(dǎo)地位的形成也就不那么奇怪。

從新中國(guó)成立，尤其是1957年“左”傾影響越來(lái)越嚴(yán)重，慈善被認(rèn)為是封建制度的殘余和資本主義麻痹人民的鴉片，從此之后，慈善在中華大地上被人們遺忘了好幾十年。上世紀(jì)80年代之后，當(dāng)人們?cè)俅谓蛹{慈善事業(yè)的時(shí)候，政府還在猶豫和害怕慈善是否能適應(yīng)社會(huì)主義的發(fā)展，慈善的盛行是否會(huì)影響到政府的權(quán)威。所以，我國(guó)政府小心翼翼地控制著慈善活動(dòng)，監(jiān)視著慈善事業(yè)的發(fā)展；另一方面，由于資本主義國(guó)家的慈善事業(yè)給社會(huì)帶來(lái)的那么大的益處，我國(guó)人民也把期望的目光投給政府，也期待著在社會(huì)主義國(guó)家，政府同樣也可以通過(guò)慈善來(lái)促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展、和諧和穩(wěn)定，所以這種期望使我國(guó)政府更加關(guān)注慈善的發(fā)展，加大了對(duì)慈善事業(yè)的推動(dòng)和參與，這樣也就不可避免地使我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展帶有行政性的色彩。

（三）民間慈善組織自身運(yùn)作不成熟和社會(huì)公信力不強(qiáng)

慈善組織作為民間組織，政府本應(yīng)該給予慈善組織充分的自主權(quán)，但慈善組織自身運(yùn)作不成熟，處理問(wèn)題和化解矛盾的能力都很薄弱。尤其是當(dāng)慈善組織內(nèi)部出現(xiàn)危機(jī)的時(shí)候，慈善組織自身根本沒(méi)有能力去處理自己的內(nèi)部事務(wù)，如果任由其發(fā)展，會(huì)傷及人民群眾的感情，甚至可能會(huì)影響到社會(huì)的穩(wěn)定，這是政府插手慈善活動(dòng)的重要原因之一。

慈善組織自身建設(shè)不強(qiáng)包括很多方面，比如人才的任用和管理機(jī)制不完善，慈善專(zhuān)職的工作人員素質(zhì)不高，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的不健全，資金運(yùn)作和財(cái)務(wù)公開(kāi)不透明，慈善捐贈(zèng)隨意化和非專(zhuān)業(yè)化現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)外宣傳和包裝力度不夠等等，這些問(wèn)題都是慈善組織自身建設(shè)不強(qiáng)的表現(xiàn)。我們時(shí)常會(huì)聽(tīng)到一波未平一波又起的慈善危機(jī)事件，這些慈善組織內(nèi)部問(wèn)題的存在必然導(dǎo)致慈善組織整體社會(huì)公信力不高，人民的信任度降低。

捐贈(zèng)資金對(duì)慈善的發(fā)展尤為重要，但是作為慈善事業(yè)的無(wú)形資本——社會(huì)公信力，它對(duì)慈善事業(yè)的發(fā)展影響是根本的和長(zhǎng)期的。李宏塔指出，公信力是慈善組織的第一生命力。[2] 當(dāng)今，我國(guó)民間慈善組織的社會(huì)公信力是很低的，尤其是近年來(lái)一次次傷及慈善的負(fù)面消息被曝光之后，我國(guó)慈善事業(yè)的公信力更是一落千丈。因此，無(wú)奈之余，只能靠政府的廣泛影響力和強(qiáng)制力發(fā)展慈善，形成了政府主導(dǎo)的慈善發(fā)展模式。

公民慈善意識(shí)淡薄，慈善組織自身建設(shè)能力不強(qiáng)，慈善組織和公眾信息不對(duì)稱(chēng)，監(jiān)督力度不夠等等一系列因素造成了我國(guó)慈善組織公信力不高。現(xiàn)階段我國(guó)慈善組織自身管理和處理突發(fā)事件的能力又很缺乏，最終導(dǎo)致了慈善事業(yè)不能很好地發(fā)展。所以，政府不得不加大對(duì)慈善事業(yè)的管理和控制，最終導(dǎo)致了我國(guó)現(xiàn)在的慈善發(fā)展模式——政府主導(dǎo)的慈善發(fā)展模式。

參考文獻(xiàn)：

[1]陸巖.普通公眾捐贈(zèng)行為特征分析[D].蘭州：蘭州大學(xué)，2009.

[2]“后危機(jī)時(shí)代”的慈善之路怎么走？——全國(guó)政協(xié)委員熱議

我國(guó)慈善事業(yè)未來(lái)發(fā)展[N].人民政協(xié)報(bào)，2012-03-06（C05）.

[3]趙黎青.非盈利部門(mén)與中國(guó)發(fā)展[M].香港：香港社會(huì)科學(xué)出版

社，2011：72.

[4]鄭功成.當(dāng)代中國(guó)慈善事業(yè)[M].北京：人民出版社，2010：104-105.

[5]共建慈善文化走向慈善文明——第四屆企業(yè)責(zé)任高層論壇側(cè)

記[N].人民政協(xié)報(bào)，2012-03-10（C05）.

[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]