江又明，李永驤

(1.安徽行政學(xué)院、安徽經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 政法社文教研部，安徽 合肥 230059；2.安徽省民政廳 社會(huì)救助處，安徽 合肥 230041)

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關(guān)于最低生活保障城鄉(xiāng)一體化研究*
——以安徽省為例

江又明1，李永驤2

(1.安徽行政學(xué)院、安徽經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 政法社文教研部，安徽 合肥 230059；2.安徽省民政廳 社會(huì)救助處，安徽 合肥 230041)

目前，我國社會(huì)保障制度改革進(jìn)入一個(gè)新的重要時(shí)期。圍繞如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，安徽省已經(jīng)開始在部分地區(qū)進(jìn)行了社會(huì)救助管理城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐。在取得了一定的積極成果的同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)了漏洞和不足，尤其是城鄉(xiāng)低保制度的失衡問題突出。進(jìn)一步完善社會(huì)救助體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)低保一體化建設(shè)，要結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)，因地制宜，分階段分步驟，逐步實(shí)現(xiàn)。要在探索建立城鄉(xiāng)低保一體化架構(gòu)、完善運(yùn)行機(jī)制、加強(qiáng)過程控制、加強(qiáng)財(cái)政保障機(jī)制建設(shè)、城鄉(xiāng)低保隊(duì)伍建設(shè)等方面，進(jìn)行改進(jìn)和完善，進(jìn)行全面系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)和思考。

社會(huì)救助；最低生活保障；城鄉(xiāng)低保一體化

黨的“十八大”把社會(huì)保障全民覆蓋作為全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出了要進(jìn)行更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度改革，標(biāo)志著我國社會(huì)保障制度改革進(jìn)入一個(gè)新的重要時(shí)期。建設(shè)美好安徽，走新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，迫切需要打破城鄉(xiāng)二元格局，體現(xiàn)社會(huì)福利公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展和運(yùn)行。本文通過比較分析近年來城鄉(xiāng)低保制度實(shí)施情況和出現(xiàn)的問題，研究探討地區(qū)性差異存在前提下的城鄉(xiāng)低保制度一體化的實(shí)施方法。

一、安徽省最低生活保障制度的發(fā)展及政策推移

安徽省的最低生活保障制度實(shí)施經(jīng)歷了兩次啟動(dòng)和階段性進(jìn)展：

第一次啟動(dòng)，是關(guān)于城市居民最低生活保障制度的實(shí)施落實(shí)。安徽省于1995年在合肥市開始試點(diǎn)，開始探索逐步建立城市居民最低生活保障制度。1999年10月1日，國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》(國務(wù)院令第271號(hào))在全國正式實(shí)施，安徽省政府也相繼頒布《安徽省城市居民最低保障實(shí)施辦法》(省政府令第144號(hào))，各地不斷完善實(shí)施效果，使城市低保對(duì)象基本生活得到有效保障。

第二次啟動(dòng)，是農(nóng)村居民最低生活保障制度序幕的拉開。2005年, 黨的“十六大”報(bào)告提出了“有條件的地方，可以探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”。安徽也積極響應(yīng)，淮南市政府率先出臺(tái)了《淮南市農(nóng)村居民最低生活保障試行辦法》(淮府[2005]36號(hào))，將年收入低于720元的農(nóng)村困難群眾納入了低保范圍，解決了部分農(nóng)村特困戶的基本生活問題。2007年，省委、省政府進(jìn)一步落實(shí)民生工程，將家庭年人均收入低于683元以下的農(nóng)村困難群眾全部納入了保障范圍。

2012年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》(國發(fā)[2012]45號(hào))頒布以來，安徽省城鄉(xiāng)低保雙軌并進(jìn)，進(jìn)入了快速發(fā)展的軌道。安徽省政府于2013年11月出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的實(shí)施意見》(皖政[2013]72號(hào))。繼而，安徽省編辦、省民政廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于建立救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制加強(qiáng)基層社會(huì)救助能力建設(shè)的通知》(皖編辦[2013]147號(hào))?！秾?shí)施意見》和《通知》的施行，將我省城市與農(nóng)村的最低生活保障進(jìn)程推向了深入，全面提升了我省最低生活保障管理服務(wù)水平和工作能力，讓更多的城鄉(xiāng)困難群眾從中得到實(shí)惠，共享改革發(fā)展成果。

可以看出，安徽省的城鄉(xiāng)低保實(shí)施進(jìn)程和全國大多數(shù)省份一樣，以中央為主導(dǎo)，2006年前低保制度建設(shè)以城市為核心，2007年《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》(國發(fā)[2007]19號(hào))發(fā)布后，全國性農(nóng)村低保制度才開始得到落實(shí)推廣。從此，安徽進(jìn)入城鄉(xiāng)低保共同發(fā)展的制度建設(shè)階段。

二、現(xiàn)行城鄉(xiāng)低保制度的比較分析

僅從上述的發(fā)展階段上看，城市低保與農(nóng)村低保進(jìn)展就不平衡，城市低保起步早、發(fā)展成熟，農(nóng)村低保則起步遲且問題凸顯。統(tǒng)計(jì)近幾年來安徽省城鄉(xiāng)低保制度發(fā)展情況，更看到了城市低保與農(nóng)村低保制度及落實(shí)進(jìn)程的差距存在。如表1所示。

表1 2009—2012年城鄉(xiāng)低保制度發(fā)展情況比較表

數(shù)據(jù)來源：安徽省民政廳社會(huì)救助處提供。

表1數(shù)據(jù)充分反映：第一，城市低保實(shí)施早，覆蓋面比農(nóng)村廣。盡管城鄉(xiāng)差距在不斷縮小，但直至2012年，城市低保覆蓋面還是比農(nóng)村高1.05個(gè)百分點(diǎn)。第二，城市低保保障線遠(yuǎn)高于農(nóng)村。以2012年計(jì)，城市低保年保障線為4 102元，而農(nóng)村低保年保障線為2 119元，城市年人均月補(bǔ)差也是農(nóng)村的兩倍以上。第三，資金投入失衡。盡管在資金投入上，對(duì)農(nóng)村低保的扶持近年來有所上升，但是和龐大的農(nóng)村貧困人口比，還是顯示不足。而在低保落實(shí)的專業(yè)化管理、低保的公平公正有效性等很多方面，城鄉(xiāng)差距就更大。習(xí)近平總書記在出席十二屆全國人大一次會(huì)議遼寧代表團(tuán)討論時(shí)指出：“民生連著民心，民心關(guān)系國運(yùn)。我們黨和政府做一切工作的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)都是讓人民過上好日子。保障和改善民生是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要進(jìn)行長(zhǎng)期不懈的努力，總的要求是堅(jiān)定不移走共同富裕的道路，讓發(fā)展成果更好更公平惠及全體人民。”[1]在全面推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展的今天，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善對(duì)城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度的研究是當(dāng)前改革與發(fā)展之重點(diǎn)。

三、城鄉(xiāng)低保一體化建設(shè)的實(shí)踐探索與問題思考

近年來，安徽省積極探索建立城鄉(xiāng)一體的低保制度，并取得顯著效果。在邁向城鄉(xiāng)低保一體化的進(jìn)程中，銅陵市在社會(huì)救助領(lǐng)域率先打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，探索實(shí)行城鄉(xiāng)低保一體化的實(shí)踐運(yùn)作。

(一)實(shí)踐探索——“1+6”的社會(huì)救助管理

銅陵市率先在全省實(shí)行城鄉(xiāng)低?！?+6”模式，即“圍繞實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化總目標(biāo)，對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)救助實(shí)行救助標(biāo)準(zhǔn)、管理模式、聽證制度、發(fā)放時(shí)間、體系平臺(tái)和政策銜接‘六個(gè)統(tǒng)一’，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助的無縫對(duì)接和并軌管理”[2]。實(shí)踐證明，銅陵市的城鄉(xiāng)一體低保實(shí)踐效果顯著。

通過統(tǒng)一救助標(biāo)準(zhǔn)，明顯縮小了城鄉(xiāng)救助差距：自2011年10月份起，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一調(diào)整為每人每月310元。2013年4月，進(jìn)一步提標(biāo)為每人每月395元；統(tǒng)一管理模式，使操作更加規(guī)范化精細(xì)化；統(tǒng)一聽證制度，使低保審批在“陽光”下操作，群眾更加擁護(hù)；統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保資金的發(fā)放時(shí)間，不僅農(nóng)村貧困戶和城市居民同時(shí)能享受到政府的資金救助，而且自2007 年7 月起，低保金按月發(fā)放制度的推行，使救助戶可以提前一個(gè)月領(lǐng)取低保金，更加及時(shí)便捷；統(tǒng)一救助體系平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了信息化系統(tǒng)管理；統(tǒng)一政策銜接，形成以就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、重大節(jié)日生活救助、臨時(shí)困難、司法等“七位一體”的專項(xiàng)救助體系[3]，實(shí)現(xiàn)全方位、多層次、廣覆蓋。

銅陵市“1+6”的社會(huì)救助管理的制度創(chuàng)新，成效顯著，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)低保并軌，保障和發(fā)展民生的一項(xiàng)重大舉措。另外，合肥市城區(qū)、蕪湖市(除無為縣)，馬鞍山市(除和縣、含山縣)，也已率先實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保一體化，為推進(jìn)全省城鄉(xiāng)社會(huì)救助一體化提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

(二)存在的問題——亟待逐步完善

1．城鄉(xiāng)低保法制建設(shè)有待加強(qiáng)

目前，社會(huì)救助對(duì)象較多、救助內(nèi)容廣泛，但救助政策都是以救助對(duì)象為類別實(shí)施的，政策間缺乏整體性和關(guān)聯(lián)性，存在“碎片化”，造成工作和管理的不規(guī)范化，制約了社會(huì)救助體系的建設(shè)，使得城鄉(xiāng)低保一體化建設(shè)難以向縱深發(fā)展。亟需出臺(tái)《社會(huì)救助法》，對(duì)社會(huì)救助工作的原則、對(duì)象、內(nèi)容、部門間的職責(zé)等從法律層面作出明確規(guī)定，實(shí)現(xiàn)救助政策的統(tǒng)一性。

2．資金保障較為薄弱，籌措渠道單一

和全國其他省、市、自治區(qū)一樣，安徽各地城鄉(xiāng)低保資金主要來源于中央、省級(jí)、地方的財(cái)政撥款，社會(huì)化低保資金籌資缺乏。這使得部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣(市)片面強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政困難，在資金籌措上“等、靠、要”，在實(shí)施過程中列而不支或者列而少支。2011年，中央財(cái)政下?lián)馨不帐∩鐣?huì)救助資金46.84億元左右，省級(jí)配套為4.57億，市、縣配套為6.8億，中央、省級(jí)和地方的投入比例是80∶8∶12(數(shù)據(jù)來源：安徽省民政廳社會(huì)救助處提供 )，市、縣財(cái)政投入明顯薄弱，社會(huì)救助工作缺乏應(yīng)有的資金保障，也影響了救助工作的良性開展。

3．基層力量薄弱，需進(jìn)一步加強(qiáng)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)

低保的最終落實(shí)主要依靠基層工作人員，但是目前基層工作力量薄弱，廣泛存在管理人員和編制缺乏情況，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至只有1—2人負(fù)責(zé)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的低保工作。近年來隨著城鄉(xiāng)低保制度的快速發(fā)展和國家相關(guān)政策向城鄉(xiāng)救助傾斜，民政部門“任務(wù)重、范圍大、對(duì)象多”的現(xiàn)實(shí)情況，使得原有配備、人員和經(jīng)費(fèi)都難以適應(yīng)現(xiàn)階段的工作需要。

4．區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡制約城鄉(xiāng)低保對(duì)接與并軌

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、財(cái)政支付能力較強(qiáng)的地區(qū)來說，條件已經(jīng)成熟，但對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后、公共財(cái)政能力較弱的地區(qū)，特別是農(nóng)村人口占多數(shù)的地區(qū)來說，突然增加的救助人群和巨大的資金投入，使當(dāng)?shù)刎?cái)政無法承受。以霍邱縣為例，2012年農(nóng)村低保對(duì)象61 993人，月人均補(bǔ)差57元，按照人數(shù)保持不變和“就高不就低”的原則，達(dá)到城市低保月人均補(bǔ)差205元標(biāo)準(zhǔn)，每月需增加918.9萬元，全年需11 026.3萬元；初步測(cè)算，若達(dá)到城鄉(xiāng)低保補(bǔ)差水平統(tǒng)一，霍山縣每年需追加資金3 400萬元，六安市年需追加資金5.7億元 (數(shù)據(jù)由安徽省民政廳社會(huì)救助處提供)。不僅如此，從現(xiàn)實(shí)生活狀態(tài)來看，全省各區(qū)域及區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民在生活成本方面的差異也存在不平衡，這也是對(duì)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一是否科學(xué)化的一個(gè)挑戰(zhàn)。

四、城鄉(xiāng)低保一體化建設(shè)的路徑探討

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化戰(zhàn)略的總體思路，應(yīng)以城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展為基礎(chǔ)，以政府財(cái)政投入為支撐，以循序漸進(jìn)方式，逐步協(xié)調(diào)統(tǒng)一救助標(biāo)準(zhǔn)、救助人群、救助形式和救助內(nèi)容，使每個(gè)人都能享受政策上的平等以及待遇上的一視同仁，達(dá)到城鄉(xiāng)低保一體化的最終目標(biāo)?；谶@樣的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，我們通過多次實(shí)地調(diào)查和訪談?wù){(diào)查，對(duì)進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)低保一體化發(fā)展提出以下幾點(diǎn)思考。

(一)城鄉(xiāng)低保一體化架構(gòu)的建立

一體化的救助形式。要統(tǒng)一救助形式，必須建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會(huì)救助政策體系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的低保政策。

一體化的救助方式。要統(tǒng)一救助方式，首先要實(shí)現(xiàn)救助形式和內(nèi)容的統(tǒng)一，然后以“以人為本”為出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)區(qū)域的特點(diǎn)和人員的生活特性，不斷完善管理辦法和實(shí)施措施，實(shí)現(xiàn)低保工作程序的統(tǒng)一。

一體化的救助人群。目前，農(nóng)村救助對(duì)象困難類型可分為：老弱病殘人員、失地農(nóng)民和勞動(dòng)能力缺失等生活困難人員。要統(tǒng)一救助人群，必須要針對(duì)農(nóng)村困難群體的致貧原因、貧困程度等實(shí)際情況，分別區(qū)分，應(yīng)保盡保，逐步過渡，最終達(dá)到城鄉(xiāng)救助一體化的全覆蓋。

一體化的救助標(biāo)準(zhǔn)。要統(tǒng)一救助標(biāo)準(zhǔn)，必須充分考慮救助標(biāo)準(zhǔn)一體化的相對(duì)性。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡以及居民收入差異的客觀存在，使得實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的一體化是一個(gè)相當(dāng)困難而又漫長(zhǎng)的過程，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)救助政策無差別、無歧視性的客觀要求，使得社會(huì)救助一體化進(jìn)程不會(huì)因此而停滯不前。因此必須對(duì)應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)(如人均可支配收入、人均消費(fèi)支出、社會(huì)平均工資等)的增長(zhǎng)幅度，逐步提高城鄉(xiāng)救助標(biāo)準(zhǔn)，尤其側(cè)重農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)的提高，采用同步進(jìn)行的推進(jìn)方式，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保的一體化。

(二)城鄉(xiāng)低保一體化的實(shí)現(xiàn)步驟

從目前我省實(shí)際情況看，城鄉(xiāng)低保的申請(qǐng)審批程序及相關(guān)制度規(guī)程可先行一體化，但是城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該分階段逐步統(tǒng)一，不宜搞“一刀切”?？刹扇》蛛A段實(shí)施逐步實(shí)現(xiàn)：

第一階段，約兩年左右的過渡融合期。在此期間逐漸把城市和農(nóng)村作為一個(gè)整體進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)從城鄉(xiāng)有別到城鄉(xiāng)融合的過渡。該階段主要任務(wù)是：緊密聯(lián)系實(shí)際，在城鄉(xiāng)低保制度建設(shè)比較完善、經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)摸索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，然后逐步推廣。以不同區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為依據(jù)，從分區(qū)域?qū)嵭小皹?biāo)準(zhǔn)不同，補(bǔ)差差別不大”的保障標(biāo)準(zhǔn)，逐漸向城鄉(xiāng)融合轉(zhuǎn)變，為全省城鄉(xiāng)低保制度一體化的實(shí)現(xiàn)奠定良好的基礎(chǔ)。

第二階段，兩到三年的“基本統(tǒng)一”轉(zhuǎn)變期。在此期間內(nèi)，隨著農(nóng)村低保制度的完善，城鄉(xiāng)低保制度的不斷融合，差距逐漸縮小，各地可以根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，財(cái)政支付能力等綜合因素，漸進(jìn)式地推進(jìn)城鄉(xiāng)低保一體化的基本統(tǒng)一，實(shí)行城市和鄉(xiāng)村略有差別的低保標(biāo)準(zhǔn)。

第三階段，在第二階段的基礎(chǔ)上，對(duì)相關(guān)救助政策進(jìn)一步梳理整合、補(bǔ)充完善，全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保政策、標(biāo)準(zhǔn)、程序、管理等一體化。

(三)完善運(yùn)行機(jī)制和加強(qiáng)過程控制

在城鄉(xiāng)低保一體化的實(shí)施過程中，必然會(huì)存在各種各樣的問題，對(duì)此我們應(yīng)重點(diǎn)從完善運(yùn)行機(jī)制和加強(qiáng)過程控制兩方面進(jìn)行研究和探討。

1．加強(qiáng)救助機(jī)制建設(shè)

健全和完善救助機(jī)制是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化的基本前提。我們應(yīng)進(jìn)一步完善救助標(biāo)準(zhǔn)的制定機(jī)制，科學(xué)調(diào)整救助標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)限。建立以基本保障標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，結(jié)合家庭結(jié)構(gòu)特征，涵蓋居民日常生活和發(fā)展需要的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌調(diào)整機(jī)制。城鄉(xiāng)低保一體化標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循三個(gè)原則：一是兜住底線，即切實(shí)保障城鄉(xiāng)貧困人口的基本生活；二是注重公正，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)貧困人口進(jìn)行勞動(dòng)自救擺脫貧困，預(yù)防“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象；三是堅(jiān)持可持續(xù)，低保標(biāo)準(zhǔn)要與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相一致，做到同步增長(zhǎng)，可持續(xù)發(fā)展。

2．加強(qiáng)過程控制

在統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)過程中，應(yīng)注意以下差別：一是城鄉(xiāng)居民基本生活需求的差別。要以生活必需品為清單，測(cè)算各類物品(服務(wù))所需要的類型及數(shù)量，根據(jù)城鄉(xiāng)之間的價(jià)格差別，計(jì)算購買上述物品(服務(wù))城鄉(xiāng)居民所需要的貨幣量，形成兼顧城鄉(xiāng)差別的城鄉(xiāng)居民基本生活需求保障線；二是地區(qū)差別。低保制度作為一項(xiàng)面對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)成員的社會(huì)救助制度，低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平相適應(yīng)，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展變化、家庭構(gòu)成等情況，有針對(duì)性地進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

(四)城鄉(xiāng)低保一體化的財(cái)政保障機(jī)制建設(shè)

公共財(cái)政是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化的基礎(chǔ)保障。推進(jìn)城鄉(xiāng)低保一體化建設(shè)，必須以加大財(cái)政投入為支撐，促進(jìn)財(cái)政支出向城鄉(xiāng)低保傾斜。

1．確立公共財(cái)政支出的基本原則

一是“兩個(gè)優(yōu)先”的原則。今后在進(jìn)行財(cái)政預(yù)算時(shí)，應(yīng)大力向民生領(lǐng)域傾斜，優(yōu)先保障民生事業(yè)支出 ；安排民生項(xiàng)目投入時(shí)，優(yōu)先保障困難群眾基本項(xiàng)目支出。在保障資金總量不斷增加的前提下，不斷優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)低保提標(biāo)擴(kuò)面，加快實(shí)現(xiàn)一體化。二是動(dòng)態(tài)調(diào)整原則。公共財(cái)政用于城鄉(xiāng)低保的資金量和結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、城鄉(xiāng)貧困群體的變化、財(cái)政收支等因素適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，使低保標(biāo)準(zhǔn)同步于物價(jià)總體波動(dòng)、社會(huì)平均生活水平的變化，最大限度地滿足城鄉(xiāng)困難群眾基本生活需要。

2．完善城鄉(xiāng)低保財(cái)政保障機(jī)制

一是加強(qiáng)測(cè)算，建立財(cái)政投入動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制。根據(jù)貧困人口基本生活水平、低保對(duì)象的總體規(guī)模、財(cái)政投入增長(zhǎng)率等，建立動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制。二是形成各級(jí)政府合理的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。低保工作實(shí)行地方政府負(fù)責(zé)制。在推進(jìn)城鄉(xiāng)低保一體化過程中，省民政廳、財(cái)政廳根據(jù)各地低保工作開展情況和財(cái)政狀況，合理調(diào)整補(bǔ)助比例。地方政府應(yīng)承擔(dān)本地區(qū)低保配套資金，并及時(shí)足額撥付到位，有條件的市，可確定全市統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，形成合理的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。三是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。要橫向支付與縱向支付相結(jié)合，在加強(qiáng)省及以上對(duì)地方補(bǔ)助的同時(shí)，要逐步推動(dòng)城鄉(xiāng)低保資金的調(diào)劑，實(shí)行“對(duì)口支援”，緩解城鄉(xiāng)低保資金的不均衡，推動(dòng)城鄉(xiāng)低保一體化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(五)城鄉(xiāng)低保一體化的其他保障措施

城鄉(xiāng)低保工作的規(guī)范化管理是一項(xiàng)常抓不懈、常抓常新的工作，也是滿足廣大群眾對(duì)黨和政府落實(shí)民生工程的期待，公開、公平、公正地做好救助工作的前提。

第一，完善城鄉(xiāng)低保操作程序。要依據(jù)中央和安徽省民政廳關(guān)于低保實(shí)施辦法、低保操作規(guī)程相關(guān)文件精神，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)低保工作的程序管理。嚴(yán)格規(guī)范低保對(duì)象申請(qǐng)、審核、審批、公示、低保金發(fā)放、評(píng)估與反饋等各環(huán)節(jié)和工作，強(qiáng)化政策的透明度及可操作性。

第二，建立科學(xué)有效的收入核對(duì)機(jī)制。按照《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》(國發(fā)[2012]45號(hào))和《安徽省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的實(shí)施意見》(皖政[2013]72號(hào))要求，加快研究制定居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核對(duì)的具體辦法，有效解決低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)收入隱性化、多樣化的核對(duì)難問題；加快建設(shè)居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)平臺(tái)，建立與工商、稅務(wù)、公安、勞動(dòng)、交通、公積金等跨部門、多層次、信息共享的信息比對(duì)系統(tǒng)，全面提高居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核定的準(zhǔn)確性。

第三，建立績(jī)效評(píng)估制度。按照《安徽省城鄉(xiāng)最低生活保障工作績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》(民社救字[2013]75號(hào))、《安徽省城鄉(xiāng)最低生活保障資金績(jī)效評(píng)估辦法》(財(cái)社[2013]225號(hào))，進(jìn)一步完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，制定多元化的評(píng)估形式和途徑，將城鄉(xiāng)低保一體化建設(shè)情況與評(píng)估政府工作績(jī)效相結(jié)合。通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式，將分配補(bǔ)助資金與補(bǔ)助地區(qū)城鄉(xiāng)低保一體化工作績(jī)效掛鉤，努力營(yíng)造“比、學(xué)、趕、幫、超”的工作氛圍。

第四，加強(qiáng)低保工作隊(duì)伍建設(shè)。按照省編辦、省民政廳《關(guān)于建立救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制加強(qiáng)基層社會(huì)救助能力建設(shè)的通知》(皖編辦[2013]147號(hào))要求，要結(jié)合實(shí)際，科學(xué)整合相關(guān)機(jī)構(gòu)及人力資源，充實(shí)加強(qiáng)基層民政服務(wù)和社會(huì)救助工作力量，按照保障對(duì)象數(shù)量、動(dòng)態(tài)管理工作量、工作程序、服務(wù)時(shí)效和服務(wù)半徑等因素核定配備工作人員。要保障必要的辦公場(chǎng)所和工作條件，落實(shí)低保工作經(jīng)費(fèi)，確保事有人管、責(zé)有人負(fù)。同時(shí)，要加強(qiáng)人員培訓(xùn)，建立低保培訓(xùn)教育和從業(yè)資格認(rèn)證體系；推動(dòng)社會(huì)工作人才隊(duì)伍參與低保工作，不斷提高低保工作的服務(wù)管理水平。

進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)低保一體化建設(shè)，加快城鄉(xiāng)社會(huì)救助全覆蓋，將是很長(zhǎng)一段時(shí)期的艱巨任務(wù)。只要我們有思路、有謀劃、有經(jīng)驗(yàn)，做好頂層設(shè)計(jì)，完善運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化過程控制，定能讓社會(huì)全體成員共享改革發(fā)展成果，早日實(shí)現(xiàn)全面小康。

[1]習(xí)近平.關(guān)注民生問題：民生連著民心 民心關(guān)系國運(yùn)[EB/OL][2013-03-07]http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2013-03-07/content_8431133.html.

[2]王世平 洪霞.銅陵試水“1+6”社會(huì)救助[N/OL].中國社會(huì)報(bào),2011-12-08. http://cbzs.mca.gov.cn/article/shxw/yw/201112/20111200242043.shtml.

[3]方文婷.學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神：社會(huì)保障制度覆蓋每個(gè)角落[N/OL].銅陵日?qǐng)?bào)，2012-12-25. http://www.tlnews.cn/szb/tlrb/html/2012-12/25/content_245012.htm.

OntheUrban-RuralIntegrationoftheMinimumLivingAllowance：Taking Anhui as an Example

JIANG You-ming1，LI Yong-xiang2

(1.Teaching Division of Politics and Law,Anhui Administration College & Anhui Economic Management College, Hefei 230059, China；2.Department of Civil Affairs, Anhui Province Social Assistance Office, Hefei 230041, China)

At present, the reform of social security system has entered a new important period in China. Centered on how to realize the comprehensive, balanced and sustainable development in economics and society, Anhui Province has already put the integration of urban and rural areas of social assistance management into practice in some areas. In spite of some achievements acquired, loopholes and shortcomings are also found in the practice, especially the problem of the imbalance in the urban and rural minimum living standard system. To perfect the social assistance and push the construction of urban and rural integration, the combination of regional characteristics and the adaptation of local condition must be adopted. This should be phased in gradually. The improvement and perfection and overall thinking of top-level design must be realized in exploring the urban and rural integration in social minimum living standard construction, improving the operational mechanisms, strengthening the process control, setting up guarantee mechanism of finance, and constructing urban and rural minimum living team.

social assistance; minimum living allowance; urban-rural integration

2014-02-18

安徽高校省級(jí)科學(xué)研究項(xiàng)目(SK2013B126 ：《健全農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)及其調(diào)整機(jī)制研究》)

江又明(1964-)，女,安徽歙縣人，安徽行政學(xué)院(安徽經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院)政法社文教研部副教授。

李永驤(1965-)，男,安徽貴池人，安徽省民政廳社會(huì)救助處處長(zhǎng)。

C913.7

：A

：1009-2463 (2014)05-0007-05