自 2009 年以來，廣州市番禺區(qū)、花都區(qū)的垃圾焚燒廠建設(shè)均遭遇了選址落地難，相繼發(fā)生了群體性事件。在全國反對垃圾焚燒最強(qiáng)烈的廣州地區(qū)，增城也遇到了同樣的難題，但通過做實做細(xì)群眾工作，焚燒廠項目得以平穩(wěn)推進(jìn)，目前已進(jìn)入施工準(zhǔn)備階段。

一、尋找公益項目群眾反對的原因

一個為群眾處理垃圾的公益性項目，為什么會遭到群眾反對？項目實施不但沒有解決“垃圾圍城”問題，還增加了“怨氣圍城”，原因何在？

增城市人民政府認(rèn)為，首先是決策脫離群眾。在項目起始階段，容易犯兩個錯誤。一是決策防著群眾。在規(guī)劃建設(shè)初始階段，由于擔(dān)心群眾反對，割裂了群眾參與，屏蔽了群眾的聲音，將選址和建設(shè)的相關(guān)信息“捂住”，等到?jīng)Q策信息迫不得已公開時，群眾認(rèn)為是被“代表”了。二是決策繞過群眾。決策者不敢去直面那些反對建設(shè)的群眾，和群眾之間沒有溝通和對話的平臺。群眾無法通過正常渠道反映訴求，其利益要求得不到充分表達(dá)，迫不得已采取抵制政府決策的做法。

其次是工作不深入群眾。政府部門、鎮(zhèn)街和投資方等主體在建設(shè)過程中，一是不知道群眾為什么反對。在項目開展前期，認(rèn)為群眾就是反對焚燒垃圾產(chǎn)生的污染影響健康，所以一味向群眾解釋什么是二英、沒有那么毒害等常識，對群眾反對的其他原因不清楚。二是不知道哪些人在反對。是一般群眾反對，還是社會賢達(dá)人士？是村民還是村干部？是利益相關(guān)者還是別有用心者？我們的工作人員思想通不通？我們的公職人員反不反對？對這些問題不深入群眾，就不會有真正的答案，群體事件發(fā)生了，自己還覺得莫名其妙。三是面對群眾恐慌無法應(yīng)對。在不了解和誤解的狀態(tài)下，群眾容易產(chǎn)生恐慌、畏懼心理，建設(shè)者往往不系統(tǒng)去分析產(chǎn)生這些問題的原因，也就沒有化解矛盾的辦法。

再次是建設(shè)不依靠群眾。政府部門工作人員通常認(rèn)為，建設(shè)生活垃圾焚燒廠是在辦好事，群眾是否知情和參與都無關(guān)緊要。于是，只是盲目和一味的說教，沒有想到要依靠群眾。一是站在群眾對立面。對群眾質(zhì)疑的二英、冒黑煙等技術(shù)性問題，不是由專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)或投資企業(yè)去解釋，而是行政領(lǐng)導(dǎo)去解釋，給群眾感覺政府人員是為投資方說話，官僚主義。二是沒有廣泛發(fā)動群眾。在決策到實施過程，項目建設(shè)組織者容易把目光盯在項目征地和環(huán)評涉及范圍，而對更大范圍的群眾缺乏宣傳；容易把目光盯在征地村民身上，沒有考慮企業(yè)經(jīng)營者、外出人員、公職人員、外來人員的訴求。當(dāng)外圍群眾和這些征地村民之外的人反對建設(shè)焚燒廠時，自然是束手無策。三是不信任群眾。認(rèn)為反對的群眾多是不講道理，是被人利用；認(rèn)為群眾認(rèn)知水平低，容易被媒體誤導(dǎo)。遇到反對時，方法簡單，家長作風(fēng)，結(jié)果適得其反。

二、做實做細(xì)群眾工作

廣州市第六資源熱力電廠（以下簡稱增城項目）選址于增城市，處理規(guī)模為 3000 噸/日，分兩期建設(shè)，首期建設(shè)規(guī)模為 2000噸/日。項目前期群眾的反對聲音依然強(qiáng)烈，進(jìn)展也不順利，還一度停止。分析以上原因，增城市人民政府認(rèn)為，歸根結(jié)底還是工作沒有到位。2012 年 11 月，項目在原址重新啟動建設(shè)工作，采取了以下做法。

深入調(diào)研。工作人員入村入戶廣泛開展調(diào)研，并根據(jù)調(diào)研結(jié)果及時調(diào)整工作方法。在環(huán)評公示等重要環(huán)節(jié)之前，市主要領(lǐng)導(dǎo)召開座談會，與村社干部、公職人員和上百名村民代表座談。

一是調(diào)研為什么反對。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，群眾反對的理由大體如下：看媒體負(fù)面報道后害怕（如媒體報道焚燒廠周邊成癌癥村）；擔(dān)心垃圾焚燒廠落戶會使這個鎮(zhèn)的名聲難聽，影響區(qū)域發(fā)展；簽名同意建設(shè)的話，會受到其他村歧視；擔(dān)心垃圾運(yùn)輸帶來污染；擔(dān)心周邊農(nóng)副產(chǎn)品賣不出去，影響生計；擔(dān)心運(yùn)營管理不善；擔(dān)心影響健康等。

二是調(diào)研哪些人反對。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，反對的聲音主要來自于村社干部、企業(yè)主、公職人員、鄉(xiāng)賢達(dá)士、個別活躍村民、退休人員、有特定利益訴求者（如果園場主）。反對者大概分布為：怕表達(dá)同意意見后自己會受歧視者，主要為核心區(qū)域村社干部、村民；怕影響區(qū)域發(fā)展者，主要是環(huán)評問卷調(diào)查范圍以外的企業(yè)主、公職人員、鄉(xiāng)賢達(dá)士；怕污染周邊、影響健康者，主要是分布在環(huán)評公眾參與范圍的群眾。

三是調(diào)整工作方法。根據(jù)調(diào)研后掌握的信息，馬上調(diào)整工作思路和方法，確定工作方案：不能只建設(shè)焚燒廠，還要同步高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)壓縮站；從先做征地涉及的村民工作，調(diào)整為先做通外圍群眾工作，而且全鎮(zhèn)的村委干部的思想工作都要去做；將只關(guān)注村民、鎮(zhèn)干部、村干部，調(diào)整為將關(guān)注面擴(kuò)大到每個公職人員，工作人員是一個繞不開的坎，而且還要關(guān)注企業(yè)主；對合理訴求，都充分考慮，對不合理的訴求，及時解釋或堅決制止；既要考慮垃圾處理，也要考慮產(chǎn)業(yè)布局完善和提升。

周密組織。一是明確職責(zé)。一方面，明確“建設(shè)局+環(huán)保局+鎮(zhèn)+投資主體”為主要團(tuán)隊，建設(shè)局側(cè)重統(tǒng)籌和建設(shè)安排，環(huán)保局側(cè)重樹立環(huán)保信心，鎮(zhèn)主要做維穩(wěn)、進(jìn)村入戶工作和聯(lián)系群眾橋梁；另一方面，方案明確了國土、規(guī)劃、發(fā)改、公安、宣傳、維穩(wěn)等部門職責(zé)，避免了過去“焚燒廠是建設(shè)局的事，誰也不想碰不愿碰”的情況。二是梳理關(guān)鍵環(huán)節(jié)。工作人員根據(jù)實施方案的建設(shè)任務(wù)和時間要求，結(jié)合焚燒廠項目的鄰避性等，梳理實施方案關(guān)鍵內(nèi)容，其中包括：組織群眾考察，這是能否順利開頭的關(guān)鍵；環(huán)評，特別是公眾參與環(huán)節(jié)；規(guī)劃手續(xù)辦理；征地；立項文件質(zhì)量；施工進(jìn)場、依法依規(guī)推進(jìn)建設(shè)等。三是抓好工作細(xì)節(jié)。比如組織考察，第一次組織相關(guān)單位和人大代表、政協(xié)委員等考察；第二次組織村民代表、企業(yè)代表、人大代表、政協(xié)委員等，以社會穩(wěn)定風(fēng)險評估小組成員身份考察廣東佛山和江蘇等地的焚燒廠；第三次由全鎮(zhèn)的村委主任、書記，每個村推舉 2 名村民代表，征地范圍的社長，共 100 多人到先進(jìn)的焚燒廠考察，同時帶上專家和媒體記者。每次考察之前，工作組都要精心安排線路、選擇座談用餐地點和交通工具等。事實證明，周密組織群眾考察，打開了群眾一味為了反對而反對、無法理性溝通的死結(jié)。

再比如組織環(huán)評，在第一次環(huán)評信息公示和第二次環(huán)評信息公示前，均印發(fā)環(huán)評知識宣傳單和知識手冊，把即將發(fā)布的公示內(nèi)容發(fā)給村干部和老師征詢意見；組織村干部、選址周邊的中小學(xué)老師集中參加環(huán)評知識講座，講解環(huán)評目的、作用、工作程序，避免產(chǎn)生“張貼信息公示就是開工、就沒有商量余地”等誤解，使信息發(fā)布不會太突兀；公告發(fā)布前培訓(xùn)工作人員，包括接聽電話如何應(yīng)答、填表如何與群眾溝通，如何引導(dǎo)提有效意見等等，爭取群眾理解和支持；在發(fā)放調(diào)查問卷時，將調(diào)查范圍進(jìn)行網(wǎng)格化分配，避免容易開展工作地方分配的問卷多、難的地方分配的問卷少；盡量做通原來反對的群眾的思想工作，由其當(dāng)面填當(dāng)面回收，堅決反對靠壓、靠買的做法。在環(huán)評信息公示期間，同時開展項目選址周邊環(huán)境整治，預(yù)防其他環(huán)境事件引發(fā)對焚燒廠建設(shè)反對。

發(fā)動群眾。一是廣泛宣傳。將群眾顧慮的問題、群眾考察焚燒廠的所見所聞、焚燒廠建設(shè)目標(biāo)等內(nèi)容，制作成視頻宣傳片和畫冊。宣傳片先在市領(lǐng)導(dǎo)、各鎮(zhèn)街和部門干部中播放，再到鎮(zhèn)和村播放，在村放電影前先播短片。畫冊中印有那些反對聲音特別強(qiáng)的人在考察過程如何看、如何問的圖片，這些人也轉(zhuǎn)變到按畫冊中所配的文字去正面宣傳焚燒廠，成了支持的代言人，他們的影響以一當(dāng)百。二是發(fā)動學(xué)校老師和青少年。選址周邊公職人員中大部分（6%以上）為教師，做好教師工作就等于成功做好一半公職人員的工作。因此，我們與教育局聯(lián)合，組織師生學(xué)習(xí)有關(guān)垃圾焚燒處理知識、焚燒廠項目建設(shè)有關(guān)做法等，召開全市中小學(xué)垃圾處理知識征文比賽，間接動員教師和學(xué)生理性、全面地看待焚燒廠建設(shè)。同時，以學(xué)生帶動家長保持客觀態(tài)度，使群眾基礎(chǔ)更廣泛、更牢固。

三是發(fā)動鄉(xiāng)賢和企業(yè)代表。上門拜訪村鎮(zhèn)中有名望的，但既不是公職人員又不是村社干部的人員;到企業(yè)走訪，了解他們的想法，向他們宣傳焚燒廠建設(shè)。通過有名望的人士和企業(yè)家，增加群眾對項目建設(shè)的公信和理解，減少一些隱性障礙。四是擴(kuò)大到全市群眾參與。全市范圍加強(qiáng)垃圾分類和“一鎮(zhèn)一站”建設(shè)宣傳工作。通過宣傳讓選址周邊群眾知道，不但本鎮(zhèn)有建設(shè)任務(wù)，其他各鎮(zhèn)也有建設(shè)任務(wù)，只不過任務(wù)形式不同而已。也設(shè)法讓全市群眾知道，垃圾處理不單是選址所在鎮(zhèn)的事，而且與自己也息息相關(guān)。

措施到位。一是高標(biāo)準(zhǔn)定位建設(shè)目標(biāo)。深入全面定位焚燒廠建設(shè)，除焚燒處理垃圾外，還將其擴(kuò)展成推動區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等功能。在項目重大事項決策前進(jìn)行民主協(xié)商，充分聽取社會各界意見。工作人員高度關(guān)注進(jìn)度、質(zhì)量和投資關(guān)系，如有與建設(shè)質(zhì)量矛盾情況出現(xiàn)時，一定優(yōu)先保障建設(shè)質(zhì)量，保障群眾關(guān)心的健康和環(huán)保方面的利益。二是完善區(qū)域規(guī)劃。對選址周邊開展產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃，布局其他產(chǎn)業(yè)，使焚燒廠回歸到一個普通現(xiàn)代化工業(yè)廠房，淡化“鄰避性”和特別性，讓群眾更容易在意識上接受。廣州市將各焚燒廠統(tǒng)一排序命名為第幾資源熱力電廠，淡化焚燒廠的名稱和印象，實踐證明這個做法值得借鑒。同時，讓群眾知道廣州還有很多個區(qū)要建焚燒廠，是一個統(tǒng)一的布局，以減輕群眾心頭的壓力。三是規(guī)劃建設(shè)其他基礎(chǔ)設(shè)施。全市規(guī)劃建設(shè)垃圾壓縮站，同時完善選址周邊地區(qū)道路、排水等設(shè)施建設(shè)方案，把群眾關(guān)心的問題，借垃圾焚燒廠建設(shè)一并統(tǒng)籌考慮，使他們感覺到政府真心在做事情。四是研究制定受益機(jī)制。制定建立受益機(jī)制工作方案，研究政府、企業(yè)和社會如何根據(jù)不同角色，承擔(dān)起周邊群眾環(huán)保意識增強(qiáng)、村容村貌改善等方面的社會責(zé)任。同時，對部分煽動、組織破壞群眾基礎(chǔ)的行為，堅決打擊；對工作人員脫離群眾的做法，堅決糾正；對不依法依規(guī)推進(jìn)、違反民意的，堅決制止。

三、艱苦細(xì)致的工作換來群眾支持

和國內(nèi)其他城市的焚燒廠一樣，增城項目前期工作量非常艱巨。項目占地 200 畝，征地涉及兩個行政村；項目選址周邊有村莊、學(xué)校、酒店和高爾夫球場等；離選址最近的居民點不足 500米；環(huán)評公眾問卷調(diào)查范圍涉及兩個鎮(zhèn)、7 個行政村，約 8000多人；環(huán)評信息公示張貼點達(dá) 30個，發(fā)放調(diào)查問卷 800 多份。

在村民一片反對聲中重新啟動建設(shè)以來，經(jīng)過大量艱苦細(xì)致的工作，項目取得了群眾的支持。2013年7月，在廣州花都垃圾焚燒廠出現(xiàn)群體事件時，增城的項目建議書獲得了批復(fù)；2013年10月完成環(huán)評問卷調(diào)查，問卷結(jié)果反對建設(shè)的只有 2%；2013年11月，村民將用地交給政府，12月開始組織場地平整；2014年1月前通過環(huán)評、發(fā)改等部門的審批；2014年5月底，在杭州余杭垃圾焚燒廠出現(xiàn)群體事件時，順利通過公開招標(biāo)確定了土方工程施工單位，目前施工單位已經(jīng)進(jìn)場準(zhǔn)備施工。

增城市人民政府表示，我們的工作始終處在巨大壓力中，項目建設(shè)能平穩(wěn)地按計劃推進(jìn)，能一步一步破解困局，十分不易，我們不敢放松，將用實、細(xì)的工作，確保項目順利建成。