胡翾

根據(jù)2013年12月30日國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，我國(guó)省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)共10.88萬(wàn)億元，其中市級(jí)和縣級(jí)債務(wù)占比高達(dá)80%，很大一部分為二、三線甚至縣級(jí)市發(fā)行的城投債或企業(yè)債。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)政府拿到債務(wù)資金并不像歐美國(guó)家用來(lái)消費(fèi)，而是將資金用在了基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)等方面，形成了很多穩(wěn)健的資產(chǎn)，這些資產(chǎn)可以帶來(lái)收益，從而產(chǎn)生現(xiàn)金流用來(lái)還債。

短期來(lái)看，由于政府推動(dòng)的資產(chǎn)多在相對(duì)壟斷的領(lǐng)域，屬于優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，地方政府可利用信托、理財(cái)、擔(dān)保公司等“金融創(chuàng)新”手段融入資金。但長(zhǎng)期而言，這種所謂的“金融創(chuàng)新”，不過(guò)將風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)給不同的金融機(jī)構(gòu)，而且更加隱蔽，更難監(jiān)管，更難防范。如果將銀行、保險(xiǎn)、信托等各類(lèi)機(jī)構(gòu)分開(kāi)來(lái)看，似乎各自的風(fēng)險(xiǎn)都在可控范圍之內(nèi)，可是由于金融市場(chǎng)互聯(lián)互通，單體金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)可能引發(fā)整個(gè)系統(tǒng)性的危機(jī)，甚至是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)的交叉?zhèn)魅尽?/p>

國(guó)家發(fā)改委在2013年年末曾經(jīng)警示，2014年預(yù)計(jì)有1000億元城投債券到期兌付。在目前地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增速放緩的情況下，部分地方政府連償還利息都困難，我們有理由擔(dān)憂政府是否有能力償還如此巨大的債務(wù)、化解地方債帶來(lái)的政治經(jīng)濟(jì)雙重壓力，特別是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅镜目赡苄浴?/p>

目前地方政府負(fù)債大量用于長(zhǎng)周期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但銀行貸款和信托類(lèi)債務(wù)期限偏短，融資成本較高，融資期限長(zhǎng)且利率相對(duì)合理的企業(yè)債占地方政府性債務(wù)比例不足20%。募投項(xiàng)目與債券產(chǎn)品不匹配，已成為地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理的主要問(wèn)題。

其中，地方政府大量依賴(lài)的信托類(lèi)債務(wù)年化利率普遍在13%～15%之間，遠(yuǎn)高于企業(yè)債平均融資成本。由于地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增速放緩，而融資平臺(tái)對(duì)借貸成本的敏感度較一般企業(yè)更低，這又加重了其利息負(fù)擔(dān)。

根據(jù)廣發(fā)證券的統(tǒng)計(jì)，目前發(fā)行城投債的1000家地方融資平臺(tái)，截至2013年11月末，其存量城投債為2.4萬(wàn)億元。據(jù)中誠(chéng)信國(guó)際統(tǒng)計(jì)，2013年12月，超過(guò)一半的城投債票面利率在8.2%以上，而12月31日銀行間債券綜合指數(shù)平均利息為4.217%，僅城投債利息一項(xiàng)，地方政府就需要多付出近400億的財(cái)政支出。清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授俞喬認(rèn)為，我國(guó)地方政府債務(wù)每年需承擔(dān)的利息開(kāi)支在1萬(wàn)億左右，每天一睜眼就要償還利息近28億元，地方債利息負(fù)擔(dān)很大。

而由于地方政府和地方金融的互相依賴(lài)性，利率市場(chǎng)化進(jìn)程可能會(huì)導(dǎo)致銀行業(yè)又一次的變革和風(fēng)險(xiǎn)，地方金融機(jī)構(gòu)首當(dāng)其沖受到?jīng)_擊，從而給地方政府帶來(lái)新一輪債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2013年7月，中國(guó)人民銀行放開(kāi)人民幣貸款利率下限，解除一直以來(lái)對(duì)銀行業(yè)的利差保護(hù)。銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)不但受到利差收入下降的沖擊，而且直接面臨從定價(jià)水平、風(fēng)險(xiǎn)管理能力到客戶儲(chǔ)備、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力等全方位的挑戰(zhàn)。利率市場(chǎng)化是傳統(tǒng)銀行業(yè)的生死大關(guān)，也是金融市場(chǎng)洗牌重建的機(jī)會(huì)。在此過(guò)程中，信譽(yù)不佳、經(jīng)營(yíng)不善的小型地方性金融機(jī)構(gòu)將逐步被市場(chǎng)淘汰。

這是有史可鑒的。在美國(guó)，20世紀(jì)70年代實(shí)現(xiàn)利率市場(chǎng)化后，隨即倒閉了3000多家銀行。我國(guó)中央政府1999年宣布取締農(nóng)村合作基金會(huì)，限期清盤(pán)、清償，這一對(duì)農(nóng)村金融秩序的整頓舉措，結(jié)果卻給地方政府帶來(lái)了巨額的債務(wù)。如廣東省政府為了清償全省886家農(nóng)村合作基金會(huì)的股金，向中央借款71.13億元，各級(jí)政府自籌資金20.9億元。作為農(nóng)村合作基金會(huì)開(kāi)辦最興旺的省份之一，四川省需要清欠的股金達(dá)到250多億元，由此背下了沉重的債務(wù)包袱。

金融業(yè)具有“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的特性，金融對(duì)政府有著天然依賴(lài)性。政府往往是金融風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的最后承擔(dān)者，無(wú)論政府是否愿意，金融若發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，由于其有很強(qiáng)的外部性特征，此時(shí)政府出于整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的角度考慮，往往要出面承擔(dān)或分擔(dān)危機(jī)的成本。

現(xiàn)在，政府控制金融業(yè)的成本越來(lái)越高，一旦金融體系出現(xiàn)動(dòng)蕩，需要維持金融秩序的財(cái)政支出也就水漲船高。在缺乏應(yīng)有條件時(shí)，政府無(wú)法退出對(duì)金融業(yè)的控制，為維護(hù)金融安全，保持金融體系的穩(wěn)定，地方財(cái)政將采用什么形式為地方金融系風(fēng)險(xiǎn)“埋單”是地方政府必須思考的問(wèn)題。

除債務(wù)單位的事業(yè)收入外，土地出讓收入一直是地方政府主要還債來(lái)源。1月26日，財(cái)政部公布2013年財(cái)政收支情況顯示，2013年賣(mài)地收入增加的絕對(duì)數(shù)超過(guò)了財(cái)政增收的絕對(duì)數(shù)，加上因房地產(chǎn)引發(fā)的大量稅收的增長(zhǎng)，因房地產(chǎn)產(chǎn)生的財(cái)政收入超過(guò)了5.7萬(wàn)億元，將近全國(guó)公共財(cái)政收入的一半。

然而土地的稀缺性和不可再生性從根本上決定了土地財(cái)政無(wú)法長(zhǎng)期依賴(lài)，加上近年來(lái)房地產(chǎn)政策的收緊，導(dǎo)致二三線城市地價(jià)漲幅甚微，甚至部分地區(qū)出現(xiàn)房?jī)r(jià)下跌、市場(chǎng)飽和的情況（近期曝出的三四線城市公務(wù)員被攤派賣(mài)房就是一個(gè)例子），地方政府顯然無(wú)法單純依靠賣(mài)地解決地方債問(wèn)題。

緊急方案的出臺(tái)，實(shí)屬必然。國(guó)家發(fā)改委對(duì)此給出的當(dāng)下解決方案是：借新還舊。舉新債還老債，這是現(xiàn)今世界上公共財(cái)政籌資通行的辦法。發(fā)改委提出，對(duì)于高成本融資計(jì)劃中明確用于項(xiàng)目建設(shè)的，在符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和固定資產(chǎn)投資管理規(guī)定的前提下，2014年可申請(qǐng)發(fā)行企業(yè)債券，募集資金用于置換高成本融資。如果平臺(tái)公司項(xiàng)目建設(shè)資金出現(xiàn)缺口，無(wú)法完工并實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益，可考慮允許平臺(tái)公司發(fā)行適度規(guī)模的新債，募集資金用于借新還舊和未完工的項(xiàng)目建設(shè)，確保不出現(xiàn)“半拉子”工程。

盡管發(fā)改委一再?gòu)?qiáng)調(diào)，債務(wù)置換的目的是化解地方政府存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)地方政府增量發(fā)債必須考慮產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向、企業(yè)信用水平、償債保障安排等多項(xiàng)指標(biāo)，嚴(yán)格加以控制。然而到底什么樣的企業(yè)債券可以發(fā)行？新發(fā)債券會(huì)否一擁而上，對(duì)債券市場(chǎng)的現(xiàn)有容量造成沖擊？一旦新發(fā)債券到期后，能否再度借新還舊循環(huán)下去？發(fā)行借新還舊企業(yè)債的閘門(mén)一旦開(kāi)閘，面對(duì)嗷嗷待哺的地方政府，有關(guān)部門(mén)對(duì)債券發(fā)行方的全面調(diào)控能力是一大考驗(yàn)。

財(cái)政部給出的較長(zhǎng)期方案是PPP模式，全名是Public-Private-Partnership（公共私營(yíng)合作制，即公私合作）。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉表示：“在當(dāng)前創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資體制、著力化解地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、積極推動(dòng)企業(yè)‘走出去’的背景下，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級(jí)，更是一次宏觀層面的體制機(jī)制變革?！?/p>

PPP核心功能之一是轉(zhuǎn)變公共產(chǎn)品供給機(jī)制。PPP模式將政府的一部分支出責(zé)任通過(guò)“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”方式轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)主體社會(huì)企業(yè)，建立了政府與企業(yè)市場(chǎng)主體的“利益共享”機(jī)制，通過(guò)長(zhǎng)期持有和經(jīng)營(yíng)，可有效平衡短期和長(zhǎng)期收益，讓企業(yè)盈利相對(duì)穩(wěn)定，一定程度上解決了基礎(chǔ)設(shè)施短期回報(bào)差的問(wèn)題。通過(guò)PPP模式可將一部分政府性債務(wù)剝離出去，也減輕政府債務(wù)壓力，并逐步強(qiáng)化中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，建立資產(chǎn)負(fù)債管理制度。

但也要看到，PPP模式在我國(guó)沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)支持，經(jīng)濟(jì)收益確定性不高，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不夠成熟，容易產(chǎn)生政府因項(xiàng)目涉及公共事業(yè)而出于政府責(zé)任不得不最后兜底的風(fēng)險(xiǎn)。例如上海大場(chǎng)水廠項(xiàng)目，由于2002年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問(wèn)題的通知》的頒布，導(dǎo)致項(xiàng)目公司被迫與政府重新進(jìn)行投資回報(bào)率的談判，最終該項(xiàng)目在2004年被政府回購(gòu)。PPP模式在我國(guó)仍處于探索之中，現(xiàn)有的已成功案例更多取決于個(gè)案的操作運(yùn)行，還沒(méi)有成熟通行模式。

由于我國(guó)長(zhǎng)期處于政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)體制下，政府行為邊界過(guò)大，對(duì)金融經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接干預(yù)過(guò)多。尤其是上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)加大地方性金融機(jī)構(gòu)扶持力度，陸續(xù)完成城市商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社改革，并成立了大批信托、擔(dān)保、理財(cái)甚至第三方金融中介機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步擴(kuò)大地方性金融機(jī)構(gòu)在全國(guó)銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的比例。這些地方性金融機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)發(fā)展中更加依賴(lài)地方政府的扶持，而地方政府由于持有地方性金融機(jī)構(gòu)的多數(shù)股份，也更容易將其視為天然的融資工具。

由于政府財(cái)政收入、行政事業(yè)單位存款、政府扶持項(xiàng)目、優(yōu)質(zhì)抵押貸款資源等都是各銀行奮力爭(zhēng)搶的對(duì)象，金融體系在地方政府債務(wù)博弈中處于弱勢(shì)地位。少數(shù)地方政府直接以紅頭文件的形式，強(qiáng)制規(guī)定政府部門(mén)財(cái)政撥款、行政事業(yè)單位存款或者公務(wù)員工資發(fā)放必須通過(guò)某一特定金融機(jī)構(gòu)渠道。更有甚者，以紅頭文件發(fā)布信托、理財(cái)集資消息，以政府信用無(wú)形背書(shū)，公然與國(guó)家法規(guī)對(duì)抗。作為受到特殊照顧的金融機(jī)構(gòu)，必須投桃報(bào)李，爭(zhēng)先投資于地方政府融資平臺(tái)，無(wú)條件為政府提供財(cái)政資金。

在這一過(guò)程中，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不斷淡化，合規(guī)性審查成了過(guò)場(chǎng)。例如為獲得地方政府擔(dān)保和土地資源質(zhì)押等有利條件，不少商業(yè)銀行在爭(zhēng)奪4萬(wàn)億投資計(jì)劃中的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目時(shí)，給地方政府融資平臺(tái)貸款過(guò)程中放松了貸款條件和審查，為金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)埋下禍端。而在銀行體系縮緊銀根后，地方政府轉(zhuǎn)向非銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)謀求融資渠道，不僅抬高了地方債務(wù)成本，而且使得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更加隱蔽，加大了監(jiān)管難度。

目前，已有中西部省市銀監(jiān)局下發(fā)文件要求轄內(nèi)農(nóng)信社，若監(jiān)管評(píng)級(jí)3級(jí)以下的存差資金應(yīng)以低風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)為主，原則上不得購(gòu)買(mǎi)國(guó)債、金融債等低風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)以外的其他所有企業(yè)債、理財(cái)、信托等產(chǎn)品。為應(yīng)對(duì)地方性金融機(jī)構(gòu)林立、素質(zhì)良莠不齊的情況，中國(guó)人民銀行總行已經(jīng)在調(diào)研擴(kuò)大企業(yè)征信范圍的可行性，建立地方性金融機(jī)構(gòu)征信系統(tǒng)，不僅包括信托、擔(dān)保、第三方金融中介公司，而且還將涵蓋農(nóng)信社、農(nóng)村商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行等銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)。我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)意識(shí)到地方政府過(guò)度干預(yù)對(duì)地方金融的不利影響，并試圖從金融風(fēng)險(xiǎn)的層面監(jiān)控或標(biāo)注其影響力。

過(guò)去，為解決地方財(cái)政問(wèn)題，不少地方政府開(kāi)辦企業(yè)，或通過(guò)地方金融機(jī)構(gòu)間接干預(yù)金融市場(chǎng)的運(yùn)行，從而使政府直接參與到微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，政府債務(wù)壓力反而越背越大。應(yīng)接受歷史教訓(xùn)，在對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行必要的監(jiān)管和引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，實(shí)行政企徹底分開(kāi)，保留監(jiān)督職能，剝離地方政府在地方金融機(jī)構(gòu)的管理職能。對(duì)于地方政府擁有的各項(xiàng)金融資源，應(yīng)徹底放開(kāi)行政干預(yù)，在公開(kāi)、公正、公平的原則下交由第三方中介公司，面向金融市場(chǎng)公開(kāi)招投標(biāo)。