覃愛玲

2月2日，大年初二，適值中國(guó)傳統(tǒng)春節(jié)假期，整個(gè)中國(guó)正處于“深度休息”之中，中紀(jì)委網(wǎng)站發(fā)表重要文章，核心觀點(diǎn)是，當(dāng)前反腐敗面臨的最大難題是體制障礙，影響反腐敗成效的主要是反腐敗機(jī)構(gòu)職能分散，形不成監(jiān)督合力，有些案件受到各種因素的影響難以得到堅(jiān)決查辦，有的地方腐敗案件頻發(fā)卻追究責(zé)任不力。

了解內(nèi)情的人從中讀出的主要意思是，中紀(jì)委發(fā)出了對(duì)加強(qiáng)紀(jì)委系統(tǒng)垂直管理和地方主要領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督權(quán)的強(qiáng)烈呼吁。

這樣嚴(yán)肅的問題討論，與整個(gè)國(guó)家的休息氣氛形成了鮮明對(duì)比，它提醒人們，這個(gè)過去一年多時(shí)間在中國(guó)政治社會(huì)中扮演著極重大角色的部門，即使在此刻，仍然處于高度緊張的思考和行動(dòng)之中。

同是具有大的強(qiáng)制權(quán)力的部門，在過去的維穩(wěn)時(shí)代，引人注目的是政法委。

從大的職能分工看，政法委傾向于對(duì)社會(huì)面問題進(jìn)行管控，當(dāng)對(duì)社會(huì)面的“維穩(wěn)”成為施政重點(diǎn)時(shí)，政法委擁有大的權(quán)能。而紀(jì)委傾向于對(duì)體制內(nèi)部整肅，當(dāng)整肅吏治成為施政重點(diǎn)時(shí)，中紀(jì)委開始具有更大的權(quán)能。某種意義上，它們都超越了常規(guī)的具體職能部門，成為具有更宏觀意義的“大政治部門”，反映了不同時(shí)期施政重點(diǎn)和權(quán)力配置方式的變化。

過去一年，除了常規(guī)的反腐和廉政工作，在具體的案件查辦和落實(shí)“八項(xiàng)規(guī)定精神”之外，可以看出，中紀(jì)委逐漸把對(duì)地方主要領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督作為工作重點(diǎn)，以中紀(jì)委為主的紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)，成為中央對(duì)地方主要領(lǐng)導(dǎo)限權(quán)、問責(zé)以及管控地方官員的重要手段。

學(xué)界普遍認(rèn)為，中國(guó)反腐敗的一個(gè)重要問題是黨政“一把手”權(quán)力過于集中，難以監(jiān)督。在官場(chǎng)整個(gè)風(fēng)氣較差的情況下，一把手不僅自己可能不受監(jiān)督地違法違紀(jì)，而且可能對(duì)自己所轄范圍的問題進(jìn)行包庇。

在中國(guó)現(xiàn)在的權(quán)力構(gòu)架中，紀(jì)委書記在地方黨委中只是常委一職，不僅黨委書記，政府、人大和政協(xié)的一把手級(jí)別都比紀(jì)委書記高，同級(jí)別的更多，紀(jì)委書記要對(duì)同級(jí)黨委進(jìn)行監(jiān)督，面臨很大困難。

過去一年中，執(zhí)政黨進(jìn)行了一系列以加強(qiáng)紀(jì)委對(duì)地方黨委監(jiān)督為導(dǎo)向的改革，比如，下級(jí)紀(jì)委書記的提名權(quán)以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主，從人事上強(qiáng)化了上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)；各級(jí)紀(jì)委書記發(fā)現(xiàn)辦案線索，在向地方黨委匯報(bào)時(shí)，必須同時(shí)上報(bào)上級(jí)紀(jì)委，從一個(gè)關(guān)鍵性的方面加強(qiáng)了中央紀(jì)委對(duì)地方案情的知情權(quán)和參與權(quán)；推行“一案雙查”，地方主要領(lǐng)導(dǎo)要對(duì)轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的案件負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

據(jù)中紀(jì)委監(jiān)察部的消息，日前，山西省發(fā)文表示，今后黨政主要領(lǐng)導(dǎo)將不再直接分管干部人事、財(cái)務(wù)工作，工程建設(shè)項(xiàng)目、行政審批和物資采購(gòu)等工作。此前，各地亦多有同類規(guī)定。這種從職能上對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的分解，是對(duì)地方主要領(lǐng)導(dǎo)的重要監(jiān)督。

在中共的組織話語中，過去多年，在地方一級(jí)，曾長(zhǎng)期提要發(fā)揮一把手的“班長(zhǎng)”作用，一把手有“諸侯”之稱，個(gè)別的還變成了“土皇帝”，反映出權(quán)力的集中度之高。而中央層面則一直顯示出“集體領(lǐng)導(dǎo)”特色。

一個(gè)有意思的現(xiàn)象是，現(xiàn)在，在中央一級(jí)以中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和國(guó)家安全委員會(huì)等的設(shè)立為標(biāo)志，權(quán)力向最高層領(lǐng)導(dǎo)集中的同時(shí)，地方一級(jí)則開始進(jìn)入“集體領(lǐng)導(dǎo)”時(shí)期。可以想見，一個(gè)不僅人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)受到副手掣肘，且受到上一級(jí)紀(jì)委嚴(yán)格監(jiān)督的“一把手”，實(shí)際施政方式將可能發(fā)生較大變化。

除了針對(duì)地方黨委的擴(kuò)權(quán)之外，紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)監(jiān)督地方的職能還在其他方面得到全方位的加強(qiáng)，比如，強(qiáng)化和規(guī)范巡視組的職能；強(qiáng)化紀(jì)委的派駐監(jiān)督，中紀(jì)委的紀(jì)檢組以前并未對(duì)所有中央部門派駐，現(xiàn)在則是要全部派駐；改革和完善各級(jí)反腐敗協(xié)調(diào)小組職能等。

“打鐵還需自身硬”，在對(duì)外部擴(kuò)權(quán)的同時(shí)，中紀(jì)委以擴(kuò)大查案能力和監(jiān)督能力的主業(yè)為導(dǎo)向，對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大幅調(diào)整，并表示要加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督這兩大重點(diǎn)工作。同時(shí)，對(duì)紀(jì)委系統(tǒng)內(nèi)部的整肅也不手軟。春節(jié)假期剛結(jié)束的2月10日，中紀(jì)委就在網(wǎng)上公布了4起紀(jì)檢監(jiān)察干部“違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神”的典型案件。

十八屆三中全會(huì)的《決定》中明確提出，要“科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力和職能”，“統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系”。過去幾年，學(xué)界一直討論，反腐敗必須“以權(quán)力制約權(quán)力”。目前的改革顯然是吸取了這一觀點(diǎn)，從體制內(nèi)橫縱多方面的機(jī)構(gòu)權(quán)能配置上紀(jì)委系統(tǒng)的權(quán)能明顯加重。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組中，更專門設(shè)有紀(jì)檢體制改革小組，反映了中央一級(jí)對(duì)紀(jì)檢工作的重視。

“以治標(biāo)為主，為治本贏得時(shí)間”，這是王岐山就任中紀(jì)委書記后的施政戰(zhàn)略。

僅僅半年前的2013年上半年，大部分業(yè)內(nèi)人士的看法仍然是，在腐敗已經(jīng)成為一種通病，大的體制不可能短期發(fā)生變化的情況下，多辦幾個(gè)大案，造成一定威懾，以“治標(biāo)”這樣現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)來定位中紀(jì)委的當(dāng)前工作，是比較現(xiàn)實(shí)的選擇。

非常時(shí)期用非常手段。與監(jiān)察部合署辦公的中紀(jì)委，增加了兩個(gè)負(fù)責(zé)案件查辦的紀(jì)檢監(jiān)察室，接下來，多個(gè)省市紀(jì)委也參照中央紀(jì)委的做法，新設(shè)了紀(jì)檢監(jiān)察室，這一調(diào)整，為進(jìn)一步加大案件查辦力度提供了組織保障。除了利益受到損害的特定群體外，普通民眾對(duì)中紀(jì)委過去一年來“老虎蒼蠅一起打”的工作和成效贊譽(yù)甚大。但不能忽略的問題是，這種成效如何能夠制度化，長(zhǎng)久存在下去。

在李金華任國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)時(shí)期，國(guó)家審計(jì)署也曾扮演過類似的“風(fēng)暴”角色。雖然風(fēng)力絕沒有此次中紀(jì)委這樣“猛”，但由于多涉及具體實(shí)權(quán)部門的具體違規(guī)資金使用，每年的審計(jì)公報(bào)公布，都會(huì)讓輿論和社會(huì)一陣騷動(dòng)，以“審計(jì)風(fēng)暴”形容審計(jì)署的作為。然而，隨著李的去職，這一記憶逐漸淡出人們的印象。

此前，中紀(jì)委已經(jīng)公布了反腐敗的5年規(guī)劃，但是由于歷年來在各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)曾經(jīng)頒布的各種并不執(zhí)行的措施，輿論對(duì)這個(gè)規(guī)劃一開始也不當(dāng)一回事。

然而，隨著一系列“老虎”的落馬，和細(xì)微到由中紀(jì)委直接發(fā)文不準(zhǔn)印發(fā)賀卡、發(fā)放節(jié)禮等造成的整個(gè)官場(chǎng)風(fēng)氣為之一變，人們開始覺得，王岐山說的“為治本打下基礎(chǔ)”，并非虛妄之言。

中紀(jì)委看起來在下一盤布子謹(jǐn)慎的棋。從大的權(quán)力構(gòu)建到小的風(fēng)氣改善，每一步都非常具體，抓住容易落實(shí)和關(guān)鍵性的節(jié)點(diǎn)。大的方面，比如，為了從地方手中獲得權(quán)力，要求得到下級(jí)紀(jì)委書記的提名權(quán)，辦案線索的知情權(quán)等極具體又最關(guān)鍵的權(quán)力，而不是泛泛而談要加強(qiáng)垂直領(lǐng)導(dǎo)；在改善官場(chǎng)風(fēng)氣一面，從不起眼的賀卡、購(gòu)物卡和鞭炮等入手，也不是泛泛而談要勤儉或清廉。這些措施一反此前官場(chǎng)流行的大而化之的口號(hào)式施政，在實(shí)際中起到了明顯效果。

對(duì)反腐敗能否實(shí)現(xiàn)“治本”，許多人還抱有一定的疑慮。前幾年，曾流行過一陣對(duì)財(cái)政預(yù)決算公開和官員財(cái)產(chǎn)公開的輿論討論。從最直觀的角度看，這顯然是控制腐敗的最有效的基本制度。然而，一些地方的零星探索，官員財(cái)產(chǎn)公開無疾而終，財(cái)政預(yù)決算公開則僅是一些部門做了一些粗糙的紙面功夫，并未成為控制和監(jiān)督政府花錢的有效機(jī)制。

吊詭的是，一種說法認(rèn)為，在當(dāng)前進(jìn)行各種財(cái)務(wù)和政務(wù)公開，社會(huì)影響可能比不公開還壞—因?yàn)椋簧俜矫嫣錾鐣?huì)公眾的接受能力。

王岐山的“治標(biāo)為主，為治本贏得時(shí)間”，某種意義上也即是希望在對(duì)整個(gè)官場(chǎng)進(jìn)行整肅、風(fēng)氣得到一定好轉(zhuǎn)，“能拿得出去”公開的基礎(chǔ)上，再通過治本式的制度進(jìn)行規(guī)范。

可以預(yù)見，2014年將是中紀(jì)委整肅官場(chǎng)，“老虎蒼蠅一起打”的深入階段。

中紀(jì)委早年曾是體制內(nèi)一個(gè)具有一定理想主義傳奇色彩的機(jī)構(gòu)，民間曾廣泛流傳過中紀(jì)委辦案的傳奇，一些曾查辦大案要案的中紀(jì)委核心工作人員，一度是民間想象中兼有欽差大臣和孤膽英雄之風(fēng)的人物。

一名生于上世紀(jì)70年代中期的大學(xué)畢業(yè)生記得，正是在當(dāng)時(shí)社會(huì)上流行的對(duì)于中紀(jì)委辦案“大俠”般的向往中，他在90年代末大學(xué)畢業(yè)后進(jìn)入了某省紀(jì)委工作。然而，此后，中紀(jì)委在公眾生活中的光環(huán)色彩逐漸淡漠。

此次，隨著新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體的登場(chǎng)，中紀(jì)委再度以更為猛烈的形象出現(xiàn)在民眾的社會(huì)生活中，且不再僅僅限于對(duì)腐敗案件的一時(shí)查處和官員風(fēng)紀(jì)的一時(shí)整頓，而是深入整個(gè)中國(guó)黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)再造的過程中。

但是，在“以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力”取得一定成效，并且這種趨勢(shì)在一段時(shí)間內(nèi)顯然將擴(kuò)大下去的情況下，也潛藏著紀(jì)委自身的困境。

首先是，正如當(dāng)下的政法委一樣，紀(jì)委也面臨法治化的新要求。

中紀(jì)委網(wǎng)站發(fā)布的一篇文章曾經(jīng)描寫其辦案程序：“中央反腐敗協(xié)調(diào)小組多次召開會(huì)議，對(duì)辦案工作中的重大問題進(jìn)行協(xié)調(diào)。同時(shí)，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也不斷健全同公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等在信息溝通、線索移送等方面的工作機(jī)制，提高組織協(xié)調(diào)的效率和效果?！睆闹忻黠@看出紀(jì)委主導(dǎo)辦案的氣息。

在這種情況下，目前正在討論大力推進(jìn)的司法權(quán)獨(dú)立行使如何能夠保證，是值得觀察的。如何使得紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)在整個(gè)黨政體系中具有真正獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)力，又能在法律的框架內(nèi)活動(dòng)，是紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)自身，乃至整個(gè)中國(guó)政治體系結(jié)構(gòu)中迫切需要回答的重大問題。

一些人希望紀(jì)委能學(xué)習(xí)香港廉政公署，后者在整治和規(guī)范一度混亂的香港公職人員行為的過程中起到的作用，一直被認(rèn)為是典范。但是，不可忘記的是，香港公務(wù)員的廉潔，是法治、新聞媒體監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等與廉政公署并存共同取得的成效。

一個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)猛然發(fā)力，官員整體的工作生活作風(fēng)，可能會(huì)一時(shí)收斂，但上千萬公職人員細(xì)微到工作和生活方方面面的監(jiān)督，不可能由一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)久堅(jiān)持下去。只有在政務(wù)公開、預(yù)算公開和官員財(cái)產(chǎn)公開等情況下，社會(huì)一齊參與監(jiān)督，其監(jiān)督成本才可能下降，監(jiān)督精神也才不會(huì)減弱，具有可持續(xù)性，反腐敗才可能取得長(zhǎng)久效果。

從這個(gè)意義上講，作為一個(gè)大政治機(jī)構(gòu)，紀(jì)委系統(tǒng)只有把自己的權(quán)力與社會(huì)分享，才可能真正實(shí)現(xiàn)自己的政治目標(biāo)。